Sicherheit und Frieden FSecurity and Peace

Entwicklungspolitik

SF

Sicherheit und Frieden Security and Peace

Herausgeber: Prof. Dr. Michael Brzoska Entwicklungszusammenarbeit im 21. Jahrhundert

Wege und Irrwege zum Wohlstand

Entwicklung und internationale Zusammenarbeit

Ein Überblick Von Hartmut Sangmeister und Alexa Schönstedt 2010, 196 S., brosch., 19,90 € ISBN 978-3-8329-5576-2 (Weltwirtschaft und internationale Zusammenarbeit, Bd. 8)

Theorien und Strategien wirtschaftlicher Entwicklung Von Hartmut Sangmeister und Alexa Schönstedt 2009, 196 S., brosch., 24,– € ISBN 978-3-8329-5003-3 (Weltwirtschaft und internationale Zusammenarbeit, Bd. 7)

Eine Einführung Von Hartmut Sangmeister 2009, 192 S., brosch., 19,– €, ISBN 978-3-8329-4192-5 (Weltwirtschaft und internationale Zusammenarbeit, Bd. 5)

Dieses Buch bietet einen problemorientierten Überblick über den Status quo der Entwicklungszusammenarbeit auf der Akteursebene, den Zielen und Instrumenten sowie über notwendige Veränderungen. Als einführendes Lehrbuch geschrieben, ist es für Entwicklungsökonomen, Politikwissenschaftler und Praktiker der Entwicklungszusammenarbeit gleichermaßen interessant.

Seit es gesellschaftliches Zusammenleben gibt, beschäftigen sich Menschen mit der Frage, wie individueller und gemeinschaftlicher Wohlstand erreicht und erhöht werden kann. Nicht alle Wege zum Wohlstand waren erfolgreich – mancher empfohlene Pfad hat sich als Irrweg erwiesen. Dieses Buch bietet einen Überblick über Entwicklungstheorien und -strategien vor dem Hintergrund ihrer jeweiligen Entstehungsgeschichte, von der Antike bis zur Gegenwart.

Was sind die Strukturprobleme der Entwicklungsländer, durch die erwünschte wirtschaftliche, politische und soziale Veränderungen blockiert bleiben? Welche Entwicklungsstrategien sind unter den aktuellen Bedingungen geeignet, um solche Veränderungsprozesse in Gang zu setzen? Das Scheitern vieler Entwicklungsbemühungen in den zurückliegenden Dekaden hat zu einer Neuorientierung der internationalen Entwicklungszusammenarbeit geführt, die in dieser Einführung verständlich dargestellt wird.

Paket Entwicklungspolitik und -theorie 2010, 586 S., brosch., 49,– €, ISBN 978-3-8329-5659-2

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Dr. Volker Franke Prof. Dr. Hans J. Giessmann Prof. Dr. Heiner Hänggi Dr. Axel Krohn Dr. Patricia Schneider Gastherausgeber: Hans-Georg Ehrhart

www.nomos-shop.de

Aufstandsbekämpfung + Staatsaufbau = Stabilisierung? Lehren aus Afghanistan Hans-Georg Ehrhart und Roland Kaestner With Enough Nails: Canadian Coin in Kandahar Richard Roy ‚Counterinsurgency’ in der Bundeswehr: Konzeption, Interpretation und Praxis Philipp Münch Peace-building and COIN in Afghanistan: The view of NGOs What is really needed? Citha D. Maass Non-Governmental Aid Organisations in Afghanistan Between Impartiality and Counterinsurgency Robert Lindner Towards a comprehensive approach? The EU’s contribution to Security Sector Reform (SSR) in Afghanistan Eva Gross

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TIPP Alle drei Bände zum günstigen Kombipreis!

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Dr. Walter E. Feichtinger

Themenschwerpunkt: Afghanistan – Die Internationale Gemeinschaft am Scheideweg? Afghanistan – The International Community at the Crossroads?

2010 28. Jahrgang

ISSN 0175-274X

Nomos

Diagnosing the Failings of Security Sector Reform in Afghanistan Mark Sedra Schlüssiges Konzept oder Schlagwort? Zu Anspruch und Praxis „Vernetzter Sicherheit“ in Afghanistan Sven Bernhard Gareis Pakistan’s Foreign Policy between India and Afghanistan Christian Wagner Pakistan’s Afghanistan Policy, Blockades, and Strategic Trade Julian Schofield

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I m p r ess u m

Schriftleitung:

Prof. Dr. Michael Brzoska Redaktion: Dr. Martin Kahl (V.i.S.d.P.) Dr. Regina Heller Dr. Patricia Schneider Sybille Reinke de Buitrago Susanne Bund Redaktionsanschrift: S+F c/o IFSH, Beim Schlump 83, D-20144 Hamburg Tel. 0049-40-86 60 77-0 Fax 0049-40-8 66 36 15 E-Mail: [email protected] Website: www.security-and-peace.de

I n h a lt

Edi torial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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T hemenschwerpunkt Af ghani stan – D ie Internationale Gemeins chaf t am Sche ideweg? Afghani stan – The International Com m u n i t y at th e Crossroads? Aufstandsbekämpfung + Staatsaufbau = Stabilisierung? Lehren aus Afghanistan Hans-Georg Ehrhart und Roland Kaestner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

With Enough Nails: Canadian Coin in Kandahar

Druck und Verlag: Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG, Waldseestr. 3-5, D-76530 ­Baden-Baden, Tel. 0049-72 21-21 04-0, Fax 0049-7221-2104-27

Richard Roy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205

Anzeigenverwaltung und ­Anzeigenannahme: Sales friendly • Bettina Roos, Siegburger Straße 123, 53229 Bonn, Tel. 0228-9 78 98 0, Fax 0228-9 78 98 20, E-Mail: [email protected]

Philipp Münch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

Die Zeitschrift, sowie alle in ihr enthaltenen ­e inzelnen Beiträge und Abbildungen sind ­ur­heberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechts­ gesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Namentlich gekennzeichnete Artikel müssen nicht die Meinung der Herausgeber/ Redaktion wiedergeben. Unverlangt eingesandte Manu­ skripte – für die keine Haftung übernommen wird – ­gelten als Veröffentlichungsvorschlag zu den Bedingungen des Verlages. Es ­werden nur unveröffentlichte Originalarbeiten angenommen. Die Verfasser ­erklären sich mit einer nicht sinn­entstellenden redaktionellen Be­arbei­tung einverstanden. Erscheinungsweise: vierteljährlich Bezugspreis 2010: jährlich 79,– , Einzelheft 22,– , Jahresabonnement für Studenten 57,–  (gegen Nachweis). Alle Preise verstehen sich inkl. MwSt. ­z zgl. Versandkosten; Bestellungen nehmen entgegen: Der Buchhandel und der Verlag; Kündigung: Drei Monate vor Kalender­ jahresende. Zahlungen jeweils im Voraus an: Nomos ­Verlags­gesell­schaft, Postbank Karls­ruhe, Konto 73636-751 (BLZ 660 100 75) und Stadt­ sparkasse ­ Baden-Baden, Konto 5-002266 (BLZ 662 500 30). ISSN 0175-274X Dieser Ausgabe liegen Prospekte der Nomos Verlagsgesellschaft bei. Wir bitten freundlichst um Beachtung.

‚Counterinsurgency’ in der Bundeswehr: Konzeption, Interpretation und Praxis

Peace-building and COIN in Afghanistan: The view of NGOs What is really needed? Citha D. Maass . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

Non-Governmental Aid Organisations in Afghanistan Between Impartiality and Counterinsurgency Robert Lindner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

Towards a comprehensive approach? The EU’s contribution to Security Sector Reform (SSR) in Afghanistan Eva Gross . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227

Diagnosing the Failings of Security Sector Reform in Afghanistan Mark Sedra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

Schlüssiges Konzept oder Schlagwort? Zu Anspruch und Praxis „Vernetzter Sicherheit“ in Afghanistan Sven Bernhard Gareis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239

Pakistan’s Foreign Policy between India and Afghanistan Christian Wagner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

Pakistan’s Afghanistan Policy, Blockades, and Strategic Trade Julian Schofield . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

D o kumentation

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

N E UE RSCH EINUNGEN ANNOTATIONEN BESPRECHUNG EN

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. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

Dieses Heft wurde aus Mitteln der Deutschen Stiftung Friedensforschung gefördert.

S+F

Sicherheit und Frieden Security and Peace

28. Jahrgang, S. 195–272

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S+F (28. Jg.) 4/2010

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S+F lädt Autorinnen und Autoren zur Einsendung von Beiträgen zur Veröffentlichung ein

S+F invites authors to submit suitable papers for publication

S+F ist die führende deutsche Fachzeitschrift für Friedens­ forschung und Sicherheitspolitik. S+F will Forum der Kommunikation für Wissenschaft und Politik, zwischen ziviler Gesellschaft und Streitkräften sein, in dem Analyse, Insiderbericht, Standortbestimmung und Einschätzung Platz haben. Entscheidend für die Veröffentlichung ist der Beitrag eines Textes zu nationalen und internationalen Diskussionen in der Sicherheitspolitik und Friedensforschung, von naturwissenschaftlichen Aspekten der Rüstungskontrolle bis zu Fragen der Nationenbildung in Nachkriegsgesellschaften. Jedes Heft von S+F ist einem Schwerpunktthema gewidmet. Neben Beiträgen zum Schwerpunkt werden aber auch Texte zu allgemeinen Themen der Sicherheitspolitik und Friedensforschung veröffentlicht.

S+F is the leading German journal for peace research and security policy. S+F aims to serve as a forum of analysis, insider reports and opinion pieces for research and politics linking civil society and the armed forces. Decisions on publication are made on the basis of the contribution of a text to national and international discussions on peace and security issues, considering scientific aspects of arms control to questions of nation-building in post-war societies. Every issue of S+F is fo­cused on a particular theme. In addition, texts addressing general aspects of security policy and peace research are also pub­lished.

Autorinnen und Autoren haben die Wahl zwischen Beurteilung der Texte durch Herausgeber und Redaktion oder einem zusätzlichen Begutachtungsverfahren mit externen Gutachtern (peer-reviewed, anonymisiert). Dieses Verfahren nimmt mehr Zeit in Anspruch (zur Erstellung der Gutachten, für die Überarbeitung etc.). S+F strebt an, den Anteil der extern referierten Aufsätze zu erhöhen, wird aber auch weiterhin Texte veröffentlichen, deren Qualität von der Redaktion und dem für ein Heft verantwortlichen Herausgeber beurteilt wurde. Die nachfolgend angegebenen „Deadlines“ gelten für die Einreichung von Beiträgen im Rahmen der jeweiligen Schwerpunktthemen. Aufsätze zu Themen außerhalb der Schwerpunkte können jederzeit eingereicht werden.

Authors can choose to have the text evaluated by the pub­ lisher and editorial team or by an external evaluation process (double-blind peer-review), the latter is more time intensive (for the evaluation process, revision, etc.). S+F intends to increase the number of externally evaluated contributions but will continue to publish texts which have been assessed by the editorial team and the publisher responsible for the issue. The deadlines listed below are for contributions for a specific theme. Contributions on other topics can be made at any time.

Call for papers/ Herausgeber und Redaktion rufen zur Einsendung von Beiträgen auf

Call for Papers/ Publisher and editorial team call for contributions

Folgende Schwerpunktthemen sind für die nächsten Hefte von S+F vorgesehen:

The next issues of S+F will have the following themes:

4/2011: Nach der Wehrpflicht – Folgen für die Streitkräfte, Deadline 15. August 2011

4/2011: After Conscription – Implications for the Armed Forces, Deadline 15 August 2011

1/2012: Konflikte in Afrika: Regionale und internationale Dimensionen, Deadline 30. Oktober 2011

1/2012: Conflicts in Africa: Regional and International Dimensions, Deadline 30 October 2011

Texte können in englischer oder deutscher Sprache verfasst sein und sollten 25.000 bis 30.000 Zeichen (inkl. Leerzeichen) umfassen. Weitere Hinweise für Autorinnen und Autoren finden sich auf der Webseite der Zeitschrift unter „Autorenhinweise“.

Texts may be written in English or German and should be between 25,000-30,000 characters long (incl. spaces). Further information for authors can be found on the magazine website under “Notes to Authors”.

Bitte richten Sie Ihre Fragen an: E-mail: [email protected] Website: http://www.security-and-peace.de

Please direct your queries to: E-mail: [email protected] Website: http://www.security-and-peace.de

Die Artikel der Zeitschrift S+F werden in mehreren nationalen und internationalen bibliographischen Datenbanken nachgewiesen. Dazu gehören u.a. Online Contents OLC-SSG Politikwissenschaft und Friedensforschung, PAIS (��������������� Public Affairs Information Service)����������������������������������� International Database, Worldwide Political Science Abstracts und World Affairs Online (hrsg. vom Fachinformationsverbund Internationale Beziehungen und Länderkunde FIV) (siehe auch www.ireon-portal.de).

Articles of the journal S+F are entered in various national and international bibliographic databases. Among them are Online Contents OLC-SSG Politikwissenschaft und Friedensforschung (Political Science and Peace Research), PAIS (Public Affairs Information Service) International Database, Worldwide Political������������������������������������������������ Science Abstracts and World Affairs Online (by the Fachinformationsverbund Internationale Beziehungen und Länderkunde FIV / The German Information Network International Relations��������������������������������������� ������������������������������������������������ and Area Studies) (see also www.ireonportal.de).

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EDITORIAL

Afghanistan – Die Internationale Gemeinschaft am Scheideweg? Als die NATO ihr Engagement in Afghanistan im Rahmen der International Stabilization Assistance Force (ISAF) begann, lag der Schwerpunkt der Aktivitäten auf der Stabilisierung des Landes, dem Aufbau staatlicher Sicherheitsstrukturen und der Absicherung des Wiederaufbaus. Aufgrund des Er­starkens auf­ ständischer Kräfte muss sich die internationale Gemeinschaft heute mit einer völlig veränderten Lage auseinandersetzen. Die Stabilisierungsoperation ist mittlerweile zu einer Form des Krie­ ges mutiert, die seit Ende des Zweiten Weltkrieges in der Regel mit einer Niederlage für die externen Mächte endete: der Auf­ standsbekämpfung. Als Konsequenz daraus haben einige Staa­ ten den Rückzug ihrer Kampftruppen eingeleitet, andere haben sie aufgestockt. Auf der Londoner Afghanistan-Konferenz 2010 wurde eine stärkere Unterstützung des zivilen Aufbaus als Teil einer veränderten Afghanistanstrategie versprochen. Zugleich klagen Hilfsorganisationen über eine verschärfte Kriegführung der Konfliktparteien. Einerseits bekräftigten die Staats- und Regierungschefs auf dem NATO-Gipfeltreffen in Lissabon ihr nachhaltiges Engagement für dieses Land, andererseits einigten sie sich auf das Jahr 2014 als Termin zur Übergabe der vollen Verantwortung für die Sicherheitsvorsorge an die afghanische Regierung, wobei umstritten bleibt, was das konkret heißt. Eines ist aber unbestritten: Gut neun Jahre nach 9/11 steht die internationale Gemeinschaft in Afghanistan am Scheideweg. Können neue Konzepte der Aufstandsbekämpfung und ver­ netzter Sicherheit einen Weg aus der Gefahr des Scheiterns westlicher Interventionspraxis weisen oder ist das Ende des li­ beralen Demokratieexports durch einen militärisch gestützten komplexen Staatsaufbau in Sicht? Diese beiden Fragen markie­ ren den Rahmen für den Themenschwerpunkt dieser Ausgabe von S+F. Die ersten drei Beiträge gehen auf die Problematik der Auf­ standsbekämpfung (Counterinsurgency/COIN) ein. Hans-Georg Ehrhart und Roland Kaestner analysieren das Konzept und eva­ luieren seine Umsetzung in Afghanistan anhand immanenter Kriterien. Sie kommen zu dem Ergebnis, dass dieser Ansatz zum Scheitern verurteilt ist und die internationale Gemeinschaft bei künftigen komplexen Einsätzen eher auf eine nachhaltige entwicklungspolitische Logik setzen sollte als auf militärisch unterstütztes „social engeneering“ im Sinne moderner Auf­ standsbekämpfung. Richard Roy beschreibt den kanadischen Lernprozess und die Hinwendung zu einer bevölkerungszen­ trierten Strategie. Kanada habe auf den Feldern Aufklärung, Ausbildung von Sicherheitskräften und Schutz der lokalen Bevölkerung viel gelernt. Er kommt zu dem Schluss, dass ein vernetzter Ansatz eine notwendige Erfolgsbedingung für er­ folgreiches COIN ist. Philipp Münch untersucht die Bedeutung des COIN-Konzepts für und seine Anwendung durch die Bun­ deswehr. Demnach ist COIN als Konzept nur vage definiert, so dass es beliebig interpretiert werden kann. Für die Bundeswehr habe es unter anderem die Funktion, traditionelle militärische Praktiken zu bewahren und die Anwendung militärischer Ge­ walt zu legitimieren.

Aufstandsbekämpfung und Friedensstabilisierung aus der Sicht von Nichtregierungsorganisationen (NRO). Sie konstatiert ein verstärktes ziviles Engagement nach der Londoner Afghani­ stan-Konferenz, mahnt aber kritisch an, dass eine bloße Erhö­ hung der Entwicklungsgelder nicht ausreiche. Erforderlich sei vielmehr eine Umorientierung dieser Mittel auf die Bedürfnisse der lokalen Bevölkerung. Robert Lindner arbeitet die schwierige Lage nichtstaatlicher Hilfsorganisationen während der Auf­ standsbekämpfung heraus. Militarisierte Hilfe dient ihm zu Folge nicht der Sicherheit. Vielmehr sei eine Bearbeitung der Konfliktursachen erforderlich. Der Comprehensive Approach bzw. das Konzept der vernetz­ ten Sicherheit steht im Mittelpunkt der folgenden drei Beiträge. Eva Gross untersucht die Bemühungen der EU im Bereich der Reform des Sicherheitssektors (SSR) am Beispiel der EU-Polizei­ mission und ihres Verhältnisses zur NATO-Trainingsmission. Sie kommt zu dem Ergebnis, dass die involvierten Akteure von einem vernetzten Ansatz noch weit entfernt sind. Mark Sedra fällt in seiner Analyse der Sicherheitssektorreform in Afgha­ nistan ein ernüchterndes Urteil: Die bisherigen Versuche der internationalen Gemeinschaft seien gescheitert, weil zentrale Mindestvorrausetzungen – u.a. ein Comprehensive Approach und die angemessene Berücksichtigung lokaler Kontexte – auch nach neun Jahren SSR nicht existieren. Notwendig sei eine Re­ form des SSR-Modells für Konfliktregionen. Sven Gareis’ Beitrag beschäftigt sich mit Anspruch und Praxis vernetzter Sicherheit aus deutscher Sicht. Er mahnt Anpassungen staatlicher Struk­ turen in Deutschland an, um eine effektivere Vernetzung zu erreichen. Hinsichtlich möglicher Erfolge in Afghanistan bleibt er angesichts des Mangels an zivilen Aufbaukräften skeptisch. Abschließend wird die zentrale Rolle Pakistans für den Af­ ghanistankonflikt aus zwei Perspektiven thematisiert. Christian Wagner untersucht Pakistans politisch-strategische Aus­ richtung zwischen Indien und Afghanistan. Die Außen- und Sicherheitspolitik wird demnach immer noch vom Militär und seinem strategischen Denken dominiert. Julian Schofield analysiert die pakistanische Blockadepolitik gegenüber dem afghanisch-indischen Handel als ein zentrales Hemmnis, das die sozio-ökonomische Entwicklung Afghanistans negativ be­ einträchtigt. Auch wenn Pakistan mittlerweile einige Konzes­ sionen bei afghanischen Exporten nach Indien gemacht habe, würde es wesentliche Hindernisse für indische Ausfuhren nach Afghanistan weiterhin aufrechterhalten. Insgesamt zeichnen die in dieser Ausgabe vereinten Aufsätze ein eher skeptisches Bild der Lage in Afghanistan. Sie machen aber auch deutlich, dass noch viel Forschungsbedarf besteht – nicht nur im Hinblick auf das Land und die Region, sondern auch auf Theorie und Praxis grundlegender Konzepte wie Auf­ standsbekämpfung, Sicherheitssektorreform, vernetzte Sicher­ heit und Stabilisierung fragiler Staaten. So gesehen scheint die internationale Gemeinschaft nicht nur in Afghanistan am Scheideweg zu stehen. Hans-Georg Ehrhart

Die beiden folgenden Aufsätze richten den Blick auf die Zivil­ gesellschaft. Citha D. Maaß problematisiert das Verhältnis von

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EDITORIAL

Afghanistan – The International Community at the Crossroads? When NATO started its engagement in Afghanistan with the International Stabilization Assistance Force (ISAF), the centre of gravity of its activities focused on the stabilisation of the country, the built-up of security structures, and the provision of a secure environment for reconstruction. Today the interna­ tional community is confronted with a completely different sit­ uation due to an insurgency movement gaining strength since 2005. Meanwhile the stabilization operation has mutated into a form of war called counterinsurgency or COIN. This kind of war has usually resulted in defeat for the external powers since the end of the Second World War As a consequence some states have started to pull back their military engagement, while oth­ ers have increased their force level. At the London Afghanistan conference on 28 January 2010 the international community promised an increased civilian engagement as part of a new ap­ proach to deal with the Afghanistan issue. At the same time international aid organisations complain about the escalation of fighting. On the one hand, the heads of state and govern­ ment confirmed at the NATO summit of Lisbon on 19 and 20 November 2010 their determination for a sustainable engage­ ment in the country, on the other hand they agreed on the year 2014 as the date for transferring full responsibility for security to the Afghan government without stating precisely, however, what that means. Meanwhile one realisation is undisputed: After more than nine years of engagement in Afghanistan since 9/11, the inter­ national community is at a crossroads. Can new concepts of counterinsurgency and of a comprehensive approach pave the way out of the menace of failure of Western intervention or is the end of militarily backed liberal democracy promotion and state-building in sight? These two questions mark the frame of analysis of this special issue of S+F. The first three contributions deal with the problem of counter­ insurgency. Hans-Georg Ehrhart and Roland Kaestner analyse the concept and evaluate its implementation in Afghanistan using immanent criteria. They come to the conclusion that NATO COIN in this country is deemed to fail. In future complex inter­ ventions the international community should adhere more to a developmental logic than a military one that is indissolubly linked to modern COIN. Richard Roy deals with the Canadian learning process towards COIN and a population-centric ap­ proach. Canada has learnt a lot regarding how it collects intel­ ligence, how it trains the Afghan security forces, and how it has re-focused its efforts to better protect the population He concludes that a comprehensive approach is a necessary condi­ tion for a successful COIN operation. Philipp Muench explores the relevance of the COIN concept for and its implementation by the German Armed Forces. COIN is a rather vague concept allowing various interpretations. According to him, COIN has several functions in the German context, among them is to stick to traditional military practices and to legitimize military violence. The next two articles focus more on the civil society’s role in COIN operations. Citha D. Maass expounds the problem of the relationship between counterinsurgency and peace-build­

ing from the perspective of non-governmental organisations (NGO). While stating an enhanced civilian engagement after the London Afghanistan conference she reminds about the in­ effectiveness of merely increasing the development aid, while emphasising the necessity to re-orient this aid according to the needs of the local population. Robert Lindner addresses the dif­ ficult situation of non-state aid organisations facing a coun­ terinsurgency environment. According to him, militarised aid does not enhance security. What is needed is to cope with the root causes of the conflict. The following two articles deal with the concepts of security sector reform and the comprehensive approach respectively networked security. Eva Gross scrutinises the activities of the EU in the realm of security sector reform in the case of the EU police mission EUPOL Afghanistan and its relation to the NATO training mission. She comes to the conclusion that the actors involved are far away from a real comprehensive ap­ proach. Mark Sedra comes in his analysis of the security sector reform in Afghanistan to a rather sober conclusion. The inter­ national community’s recent efforts have failed because even after more than nine years of engagement basic conditions for successful SSR such as a comprehensive approach and the adequate respect of local contexts are still lacking. In general, there is need for a thorough reform of the SSR model in areas of violent conflict. Sven Gareis’ piece examines the pretension and the practice of networked security from a German point of view. He advocates a more ambitious reform of the German administrative structures in order to enable a more effective comprehensive approach. Regarding the prospects of success in Afghanistan Gareis takes a sceptical stance due to the lack of civilian specialists. Furthermore, the primary role of Pakistan for resolving the Afghanistan conflict is being discussed from two perspectives. Christian Wagner analyses Pakistan’s politico-strategic orienta­ tion between India and Afghanistan. He states that Pakistan’s foreign and security policy is still dominated by the military elite and its special way of strategic thinking. Julian Schofield explores Pakistan’s policy of blockade against stronger Afghan Indian trade relations as central impediment for the socio-eco­ nomic development of Afghanistan. While conceding that Pa­ kistan has meanwhile made a few concessions to Afghanistan, there are still many hurdles preventing a considerable increase of India-Afghan trade relations, which are needed to stabilise Afghanistan’s economy. All in all, the ten contributions to this journal give a rather sceptical view of the situation in Afghanistan. In addition, they emphasize that there is not only a lot of research on this coun­ try and the region but also about fashionable concepts such as counterinsurgency, security sector reform, comprehensive approach, and stabilisation of fragile states. Hence, the inter­ national community seems to be at a crossroads not only in Afghanistan. Hans-Georg Ehrhart

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Sicherheit und Frieden Security and Peace

Herausgeber Prof. Dr. Michael Brzoska, Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH) Dr. Walter E. Feichtinger, Landesverteidigungsakademie, Institut für Friedenssicherung und Konfliktmanagement, Wien Dr. Volker Franke, Kennesaw State University, Kennesaw, Georgia (USA) Prof. Dr. Hans J.Giessmann, Berghof Conflict Research, Berlin

Prof. Dr. Heiner Hänggi, ­Genfer Zentrum für die demokratische Kontrolle der Streitkräfte (DCAF), Genf

Beirat

Dr. Axel Krohn, Führungsakademie der Bundeswehr, Hamburg

Prof. Dr. Susanne Buckley-Zistel, Universität Marburg

Dr. Patricia Schneider, IFSH Schriftleitung Prof. Dr. Michael Brzoska Redaktion Dr. Martin Kahl (V.i.S.d.P.), IFSH Dr. Regina Heller Dr. Patricia Schneider Sybille Reinke de Buitrago Susanne Bund

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2010

28. Jahrgang S. 195– 272

Prof. Dr. Anton Grizold, Universität Ljubljana

Prof. Dr. Alyson J.K. Bailes, University of Iceland, Reykjavik

PD Dr. Hans-Joachim Heintze, Ruhr-Universität Bochum

Dr. Detlef Bald, München

Dr. Sabine Jaberg, Führungs­ akademie der Bundeswehr

Alain Deletroz, Vizepräsident International Crisis Group

Prof. Dr. Charles A. Kupchan, Georgetown University, Washington, D.C.

Prof. Dr. Pál Dunay, Genfer Zentrum für Sicherheitspolitik (GCSP) Prof. Dr. Susanne Feske, Universität Münster

Dr. Jocelyn Mawdsley, Newcastle University

Prof. Dr. Heinz Gärtner, Universität Wien

Dr. Anja Seibert-Fohr, MPI Heidelberg

Prof. Dr. Laurent Götschel, Universität Basel

Dr. Marianne Wade, MPI Freiburg

THEMENSCHWERPUNKT

Aufstandsbekämpfung + Staatsaufbau = Stabilisierung? Lehren aus Afghanistan Hans-Georg Ehrhart und Roland Kaestner* Abstract: The confrontation with insurgencies is a conflict scenario that is becoming more important in the 21st century. The engagement in that kind of violent conflict is, as the case of Afghanistan demonstrates, very costly in terms of political and social repercussions, welfare and human lives. The international community’s reaction should be different to the one pursued in Afgha­ nistan. It should be based on a more thorough situation analysis, the definition of more modest objectives, and a more cautious approach to military intervention. If a complex intervention including military means is deemed necessary, it should follow the logic of sustainable peace-building, i.e. the long-term development of the target country has to take priority over military, geo­ strategic, ideological or alliance-specific considerations. Keywords: counterinsurgency, Afghanistan, violent conflict, state-building, stability Aufstandsbekämpfung, Afghanistan, Gewaltkonflikt, Staatenbildung, Stabilität

1. Einleitung

D

eutschland ist ein wichtiger Akteur im Afghanistankrieg. Als es sein dortiges Engagement im Rahmen der International Stabilization Assistance Force (ISAF) begann, lag der Schwerpunkt der Aktivitäten auf der Stabilisierung des Landes, dem Aufbau staatlicher Strukturen und der Absicherung des Wiederaufbaus. Aufgrund des Er­

starkens aufständischer Kräfte muss sich ISAF heute mit einer geänderten Lage auseinandersetzen. Der Krieg in Afghanistan ist Ausdruck eines militärisch gestützten Umgangs mit einem alten Problem, das zu Beginn des 21. Jahrhunderts wieder an Aktualität gewinnt: der Aufstandsbekämpfung, im Englischen „counterinsurgency“, kurz COIN genannt. Unter Aufstand ist eine organisierte Bewegung zu verstehen, die entweder eine Regierung und die durch sie repräsentierte politische Ordnung gewaltsam um­stürzen oder einen geografischen Raum

*

Hans-Georg Ehrhart ist Wissenschaftlicher Referent und Leiter ZEUS am IFSH; Roland Kaestner ist Geschäftsführer des Instituts für Strategische Zukunfts­ analyse der Carl-Friedrich-von-Weizsäcker-Stiftung UG. Wir danken den Gutachtern für wertvolle Hinweise.

abspalten und beherrschen will. Bei Aufständen in schwachen Staaten handelt es sich nach der Einschätzung vieler Strategen um eine sicherheitspolitische Herausforderung, die künftig

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THEMENSCHWERPUNK T

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vermehrt zum Tragen kommt. Ob diese Einschätzung zutrifft, bleibt abzuwarten. Andere Experten beurteilen den Ansatz der Aufstandsbekämpfung und das damit verbundene Denksystem des liberalen Interventionismus kritisch. Für Deutschland ist diese Art der Kriegführung relevant, weil sie durch die NATO in Afghanistan praktiziert wird. Allerdings spricht die Bundeswehr nicht von Aufstandsbekämpfung, sondern verwendet bevorzugt die Umschreibung „Herstellung von Sicherheit und staatlicher Ordnung in Krisengebieten“, um den gesamtstaatlichen Ansatz zu verdeutlichen. Zu fra­gen ist also, ob das Konzept der Aufstandsbekämpfung und das damit einhergehende Ziel der Herstellung staatlicher Ordnung in Krisengebieten ein ideologisches Trugbild ist oder ein realistisches, d.h. umsetzbares und wirksames Stabilisie­ rungskonzept. In einem ersten Schritt gilt es das Wesen der Auf­ standsbekämpfung aus der Sicht der Protagonisten zu erfassen. Dann soll, zweitens, skizziert werden, welche Er­fahrungen in der Vergangenheit damit gemacht wurden. Im dritten Schritt wird analysiert, wie sich die COIN-Doktrin im 21. Jahrhun­dert entwickelt hat. Dann werden die (immanenten) Erfolgskrite­ rien auf den Afghanistankonflikt ange­wen­det und die derzeitige Praxis nach ihrer Wirksamkeit befragt. Vor dem Hintergrund dieses Befundes werden schließlich Handlungsoptionen für die Staatengemeinschaft in Afghanistan skizziert und Schlussfol­ gerungen für die deutsche Politik gezogen.

2. Was ist COIN? Der Begriff „counterinsurgency“/COIN ist nicht allgemeinver­ bindlich definiert. Im Kern geht es um die Bekämpfung von Aufständischen mit militärischen, paramilitärischen, polizei­ lichen, diplomatischen, entwicklungspolitischen, wirtschaft­ lichen, psychologischen und gesellschaftlichen Mitteln und Aktivitäten. Früher war Aufstandsbekämpfung Teil einer Sys­ tematik, die mit Begriffen wie „Kleine Kriege“, „Kriege niederer Intensität“ oder „Operations Other than War“ umschrieben wurde. COIN wird heute spezieller gefasst, um den Herausfor­ derungen der Bekämpfung eines Aufstands gerecht zu werden. In seiner aktuellen Bedeutung ist COIN, so wie im amerika­ nischen Handbuch FM 3-24 von 2006 beschrieben, auch Teil von komplexen militärischen Stabilisierungseinsätzen zur Her­ stellung und Wahrung eines sicheren Umfelds, der Basisversor­ gung mit öffentlichen Dienstleistungen und Infrastruktur so­ wie humanitärer Hilfe. Es handelt sich daher um „an extremely complex form of warfare. At its core, COIN is a struggle for the  Vgl. US National Defence Strategy, June 2008, http://www.defense.gov/pubs/ 2008nationaldefensestrategy.pdf; Rupert Smith, The Utility of Force. The Art of War in the Modern World, London 2005; Vincent Desportes, Penser autre­ ment. La guerre probable, Paris 2008; David H. Ucko, The New Counterin­ surgency Era. Transforming the US Military for Modern Wars, Washington 2009.  Vgl. z.B. William R. Polk, Aufstand – Widerstand gegen Fremdherrschaft, Hamburg 2009; Phillip Münch, Counterinsurgency in der Bundeswehr: Konzeption, Interpretation und Praxis, in: Sicherheit und Frieden/S+F 4/2010 (i.E.); Peter Rudolf, Zur Kritik der COIN-Doktrin – 10 Thesen, unveröffent­ lichtes Ms, 2010; Edward Luttwak, Dead End. Counterinsurgency Warfare as Military Malpractice, in: Harper’s Magazine, Februar 2007, S. 33-42: David Hunt, Dirty Wars: Counterinsurgency in Vietnam and Today, in: Politics and Society 1/2010, S. 35-66.

population’s support. The protection, welfare, and support of the people are vital to success.” Im Mittelpunkt von COIN steht also, so der offizielle und viel­ fach zitierte Anspruch, das Ringen um die „Herzen und Köpfe” der Bevölkerung des Landes, in dem die Intervention stattfin­ det. Anders ausgedrückt: Es geht um Legitimität, d.h. die Ak­ zeptanz des politischen Ziels, etwa des Aufbaus eines legitimen Staatswesens in Afghanistan. Es soll glaubhaft vermittelt wer­ den, dass sich die Lage der Menschen vor Ort verbessert, und zwar im Hinblick auf ihre Sicherheit, die Herrschaftsstrukturen und die sozioökonomischen Verhältnisse. Damit verbunden ist die Absicht, die Unterstützung der breiten Masse zu gewinnen und die Aufständischen zu isolieren. Weil Sicherheit, gute Regierungsführung und Entwicklung nach diesem Konzept Hand in Hand gehen müssen, verlangt die amerikanische COIN-Doktrin von ihren Soldaten „to be ready both to fight and to build“. COIN ist eine Kombination aus offensiven und defensiven Maßnahmen sowie Elementen der Stabilisierungseinsätze. Diese Maßnahmen können nicht alle vom Militär ausgeführt werden. Notwendig ist ein umfas­ sender bzw. – so der offizielle deut­sche Ausdruck – „vernetzter“ Ansatz, der eine Vielzahl von Akteuren wie Staaten, interna­ tionale Organisationen, Nichtregierungsorganisationen und lokale Akteure sowie die ganze Palette politischer Instrumente umfasst. Da es sich dabei in der Regel um eigenständige Akteure handelt, die in keinem formalen hierarchischen Verhältnis („unity of command“) zueinander stehen, sind ein Höchstmaß an Koordination und eine gemeinsame Zieldefinition („unity of effort“) notwendig. COIN-Einsätze sind gekennzeichnet durch eine Asymmet­ rie der Fähigkeiten und Mittel der Konfliktparteien. Es ist ein Kampf des Starken gegen den Schwachen. Die Aufständischen suchen deshalb selten den offenen Kampf, sondern bedienen sich terroristischer sowie Guerilla-Taktiken und bauen parallele Regierungsstrukturen auf. Sie operieren im Schutze und par­ tiell mit Unterstützung der lokalen Bevölkerung. COIN ver­ sucht dem zu begegnen, indem ein Minimum an Sicherheit gewährleistet wird, wodurch wiederum Entwicklung ermöglicht werden soll. Die physische Sicherheit soll durch die direkte militärische Bekämpfung der Aufständischen und die Gewähr­ leistung eines sicheren Umfelds erhöht werden, während der politische, wirt­schaftliche und gesellschaftliche Wiederaufbau parallel dazu verläuft. Der Ansatz verlangt einen langen Atem und einen hohen Einsatz an Menschen sowie technischen und finanziellen Ressourcen. Die Erfolgsaussichten von COIN sind dabei umstritten.

3. Geschichtlicher Überblick Ein Blick in die Vergangenheit zeigt, dass es sich bei der Auf­ standsbekämpfung um die wohl älteste und – abgesehen von möglichen Nuklearkriegen – brutalste Form von Gewaltkon­  Headquarters Department of the Army: Counterinsurgency, FM 3-24, Dezem­ ber 2006, S. I-28 (zit. FM 3-24).  Ebenda, S. I-19.

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flikten handelt. Aufstände der unterschiedlichsten Arten hat es in der Menschheitsgeschichte häufig gegeben. Die Armeen der Herrschenden hatten schon immer die Aufgabe, gesell­ schaftliche Gruppierungen in Schach zu halten und Aufstände niederzuschlagen. Die Aufstandsbekämpfung erfolgte bis zum Beginn der Mo­ derne in der Regel durch exzessive Gewaltanwendung. Wenn man auf die Menschen angewiesen war, etwa auf Sklaven und Bauern, statuierte man ein Exempel. War dies nicht der Fall, war die Vernichtung das Ziel der Gewaltanwendung – wie es das Römische Reich im Ausnahmefall, die Mongolen häufiger und ebenso andere Machthaber etwa in den Bauern- und Re­ ligionskriegen gegen Hussiten, Albigenser oder Hugenotten praktizierten. Wichtiger noch als der Terror, ein Instrument, mit dem Minderheiten Mehrheiten kontrollieren können, war, dass die „natürliche“ oder „gottgegebene“ politische Ordnung hierarchisch verstanden wurde und damit die Machthaber, die selbst eine Gewaltelite darstellten oder doch eine solche kon­t­rol­ lierten, legitimierte. Diese Legitimität, die materielle Fähigkeit zur Kriegführung und der Umstand, dass die Aufständischen meist keiner kriegerischen Kaste angehörten, führten dazu, dass die Aufstands­be­kämp­fung durch die etablierten Macht­ haber überwiegend erfolg­reich verlief. In der Moderne wurde die Gewaltanwendung bei der Aufstands­ bekämpfung etwas eingehegt durch die Auf­klä­rung und die da­ mit verbundenen humanistischen Normen sowie die Trennung von innerer und äußerer Sicherheit durch die Differenzierung der Sicherheits­kräf­te in Polizei und Militär. Gleichwohl blieben erfolgreiche Aufstandsbewegungen zunächst weiterhin die Aus­ nahme. Erst nach 1945 wurden Aufstandsbewegungen zuneh­ mend wirksamer, wie etwa die Erfolge gegen die Kolonialmäch­ te gezeigt haben. Doch selbst einige mit brutalen Mitteln (wie Terror, Folter und Massaker) geführte Aufstandsbekämpfungen wie in Algerien, Vietnam und Afghanistan endeten mit poli­ tischen Niederlagen der involvierten Groß- und Supermächte. Die Ursachen dafür sind vielfältig: Sie reichen vom stärkeren Rückhalt der Aufständischen in der Bevölkerung und ihrer größeren Leidensfähigkeit, über die normative Einhegung der Gewalt durch das Völkerrecht bis zur Aversion moderner demo­ kratischer Gesellschaften gegen exzessive Gewaltanwendung.

4. COIN-Konzepte COIN-Konzepte wurden vor allem im Zuge der kolonialen Be­ freiungskriege in den 1950er und 1960er Jahren in Frankreich, Großbritannien und später in den USA im Verlaufe des Viet­ namkriegs entwickelt. Ihre geistigen Väter waren sowohl in der Praxis als auch theoretisch versiert, etwa Frank Kitson, Sir Ro­  Vgl. William R. Polk, Aufstand. Widerstand gegen Fremdherrschaft: vom ame­ rikanischen Unabhängigkeitskrieg bis zum Irak, Hamburg 2009; Michael F. Fitzsimmons, Hard Hearts and Open Minds? Governance, Identity, and Coun­ terinsurgency Strategy, IDA Document D-3548, May 2008, http://handle.dtic. mil/100.2/ADA491404.  Vgl. Frank Kitson, Low Intensity Operations: Subversion, Insurgency and Peacekeeping, Hamden/USA 1971; Kitson, Gangs and Counter-Gangs, Lon­ don 1960.

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bert G. Thompson, Roger Trinquier oder David Galula, aber auch strategisch denkende Praktiker wie Mao Tse Tung, André Beaufre10 und Henry Kissinger.11 In den USA hat sich vor allem die RAND Corporation mit dem Problem beschäftigt.12 Sie zählt in einer ihrer vielen Studien allein seit 1945 ca. 90 Aufstände.13 Die Ansätze wurden im ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts durch Autoren wie David C. Gompert und John Gordon IV,14 Seth G. Jones,15 David Kilcullen16 und John A. Nagl17 aufge­ nommen und modifiziert. Zu unterscheiden sind zwei Hauptkonzepte der Aufstandsbe­ kämpfung: Der traditionelle Ansatz konzentriert sich auf die Bekämpfung der Aufständischen, während der modernere auf die Kontrolle der Bevölkerung ausgerichtet ist.18 Für das erste Konzept ist die militärische Niederlage der Aufständischen zen­ tral, das zweite Konzept folgt der Logik, die Bevölkerung von den Rebellen zu trennen.19 In der Praxis gibt es eine Reihe von Mischformen dieser beiden Ansätze. Beide differieren außer­ dem je nach den angewandten Taktiken und Methoden. Hier soll im Folgenden das modernere Konzept beschrieben werden, das auch von den USA bevorzugt wird. Aufstand und Aufstands­ bekämpfung werden in der US-Doktrin zur Aufstandsbekämp­ fung folgendermaßen definiert: “Insurgency and its tactics are as old as warfare itself. Joint doctrine defines an insurgency as an organized movement aimed at the overthrow of a constituted government through the use of subversion and armed conflict (JP 1-02). Stated another way, an insurgency is an organized, protracted politico-military struggle designed to weaken the control and legitimacy of an established government, occupying power, or other political authority while increasing insurgent control. Counterinsurgency is military, paramilitary, political, economic, psychological, and civic actions taken by a government to defeat insurgency (JP 1- 02)”. 20 Kilcullen sieht in diesem Modell keine Schablone zum Erfolg, sondern ein Mittel zur Strukturierung der eigenen Analyse und Handlungsoptionen. Es dient dazu, die zu treffenden Maß­  Vgl. Robert Thompson, Defeating Communist Insurgency: Experiences in Malaya and Vietnam, New York. 1966.  Vgl. Roger Trinquier, Modern Warfare: A French View of Counterinsurgency, New York 1964.  Vgl. David Galula, Counterinsurgency Warfare: Theory and Practice, West­ port 2006. 10 Vgl. André Beaufre, Die Revolutionierung des Kriegsbildes, Stuttgart 1973. 11 Vgl. Henry Kissinger, The Vietnam Negotiations, in: Foreign Affairs, Januar 1969, S. 211-234. 12 Vgl. z.B. die Studien RAND MG-478-1 Algeria 1963, RAND OP-18, OP-21, OP24, OP-25, MG-551 Solomon-Islands, OP-127 Iraq, OP-198 South-Thailand, MG-428-2 Iraq, MG595.4 Afghanistan, MG595.3 Iraq; sowie die Studien über Doktrinen: MG-595.1, MG595.2, MG848, OP200; „Lesson-learned“-Studien wie R412-1, OP-185, MG482, MG439; Strategy: MG454, MG595.1, MG595.5. 13 Seth G. Jones, Counterinsurgency in Afghanistan, RAND MG 595.4, S. 135138. 14 Vgl. David C. Gompert and John Gordon IV, War by other Means, RAND MG 595-2, 2008. 15 Vgl. Seth G. Jones, COIN in Afghanistan, RAND MG 595-4, 2008. 16 Vgl. David J. Kilcullen, The Accidental Guerrilla. Fighting Small Wars in the Midst of a Big One, Oxford 2009. 17 Vgl. John A. Nagl: Counterinsurgency Lessons from Malaya and Vietnam: Learning to Eat Soup with a Knife, Chicago 2002. 18 Vgl. David J. Kilcullen, Two Schools of Classical Counterinsurgency, in: Small Wars Journal, Januar 2007, http://smallwarsjournal.com/blog/2007/01/twoschools-of-classical-count/. 19 Andere unterscheiden klassische und neo-klassische COIN-Ansätze. Vgl. etwa Frank Hoffman, Neo-Classical Counterinsurgency? in: Parameters, Sommer 2007, S. 71-87. 20 FM 3-24 US-Army, S. 1-1, Kap. 1, Ziff. 1-2.

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nahmen in ihrer gegenseitigen Abhängigkeit wie auch ihrer Gefährdung durch das Gegenhandeln der Aufständischen zu beurteilen. Ein dem drei Säulen-Modell entsprechender An­ satz soll Sicherheit, ökonomische und politische Entwicklung aufeinander abgestimmt gewährleisten, um so (1) die Unter­ stützung des neutralen Teils der Bevölkerung zu gewinnen, (2) die Unterstützung der Regierungsanhänger aufrecht­zuerhalten und (3) die Bemühungen der Aufständischen, die Bevölkerung für sich zu gewinnen, zu konterkarieren. Dementsprechend ist der wichtigste Zweck jedes COIN-Einsatzes „to foster deve­ lopment of effective governance by a legitimate government. Counterinsurgents achieve this objective by the balanced ap­ plication of both military and nonmilitary means.”21 Eine entscheidende Frage bei der Durchführung von COIN ist die Beurteilung der Wirksamkeit der durchgeführten Maß­ nahmen. Nur erfolgreiches Handeln findet die Unterstützung der Bevölkerung. Allerdings versuchen die Aufständischen, Erfolge der COIN-Einsätze zu verhindern oder als Misserfolge darzustellen, um ihrerseits Rückhalt in der Bevölkerung zu ge­ winnen. Seth G. Jones hat vier zentrale Indikatoren für Erfolg oder Misserfolg in einer Auseinandersetzung zwischen Aufstän­ dischen und jenen, die sie bekämpfen, ermittelt:22 1. Legitimität der Regierung, 2. Kompetenz der Sicherheitskräfte, 3. Externe Unterstützung der Aufständischen, 4. Nutzung eines Sanktuariums durch die Aufständischen. Abb. 1: Inter-agency-Framework in COIN-Einsätzen

langfristige Sicherheitsperspektive geben, hat die Guerilla eine gute Chance, die Zustimmung des zunächst neutralen Teils der Bevölkerung zu gewinnen. Darum sind funktionierende Si­ cherheitskräfte zwar wichtig, aber im Vergleich zum ersten Er­ folgskriterium zweitrangig, insbesondere wenn die staatlichen Führungsstrukturen nicht funktionieren und wenn die Sicher­ heitskräfte erst aufgebaut werden müssen. Sicherheitskräfte mit hoher Kompetenz verbessern hingegen die Erfolgschancen für eine schlechte Regierung nur geringfügig. Externe Unter­ stützung und sichere Rückzugsgebiete der Aufständischen ver­ bessern deren Aussichten auf Erfolg erheblich, während deren Fehlen eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für den Erfolg der Aufstandsbekämpfung ist.

5. COIN-Konzept für Afghanistan Die offizielle COIN-Strategie der USA bezieht sich auf Afgha­ nistan und Pakistan, die sogenannte AFPAK-Region.23 Ihre Ziel­ setzung ist entsprechend dem COIN-Konzept mit Schwerpunkt auf die Bevölkerung Afghanistans aus­gerichtet. Die drei vorran­ gigen Ziele sind erstens Verweigerung von sicheren Räumen für El Kaida, zweitens Zurückdrängen der Aufständischen, deren wichtigste Formation die Taliban24 sind, und drittens Stärkung der Fähigkeiten der afghanischen Sicherheitskräfte und der Regierung. Die drei Kernelemente der Strategie sind dement­ sprechende militärische Anstrengungen, die Bedingungen zur Übergabe der Verantwortung an die afghanische Regierung zu schaffen, die Stärkung der zivilen An­strengungen, um die Be­ völkerung zu gewinnen und eine effektive Partnerschaft mit Pa­ kistan. Dazu wurden in Absprache mit der afghanischen Regie­ rung 80 Bezirke als Schlüsselgebiete und 41 Gebiete als solche von besonderem Interesse identifiziert. Hier muss insbesondere die Bevölkerung gewonnen werden, um die strategischen Ziele zu erreichen (vgl. Abb. 2). In diesen Räumen soll ISAF im Rahmen ihrer bevölkerungs­ zentrierten Strategie die Initiative zurückgewinnen und die Po­ sition der afghanischen Regierung stärken.25 Der Schwerpunkt des Einsatzkonzepts liegt auf sogenannten „shape-clear-holdbuild-transition operations“ im Süden Afghanistans. Die Aus­ gangssituation in den 121 Distrikten ist allerdings ernüchternd. Es gab nach Einschätzung der NATO 2009/2010 keinen einzigen Distrikt, in dem die Bevölkerung Regierung und Sicherheits­ kräfte aktiv unterstützte. Die meisten Menschen verhalten sich neutral oder sympathisieren mit den Aufständischen.26 Hatten

Quelle: Kilcullen, Two Schools of Classical Counterinsurgency, a.a.O., http://smallwarsjournal.com/blog/2007/01/two-schoolsof-classical-count/ Das wichtigste Erfolgskriterium ist eine Regierung, die Legi­ timität in den Augen einer Mehrheit der Bevölkerung bean­ spruchen kann. Kann sich eine Regierung nur mit Hilfe einer externen Macht halten, droht der Kampf zu einem Befreiungs­ kampf gegen einen ausländischen Besatzer zu werden. Kann die Regierung mit Hilfe der externen Macht der Be­völ­ke­rung keine

21 FM 3-24, S. 1-21, Ziff. 1-113. 22 Vgl. Jones, Counterinsurgency in Afghanistan, a.a.O., S. 15.

23 Vgl. Report to Congress in accordance with section 1231 of the National De­ fense Authorization Act for Fiscal Year 2008 (Public Law 110-181) http://www. defense.gov/pubs/pdfs/Report_Final_SecDef_04_26_10.pdf vom April 2010, S. 11. 24 Der Begriff Taliban wird häufig als Sammelbegriff für eine mittlerweile viel­ schichtige radikal-islamistische Bewegung verwendet, die 1994 in der afgha­ nischen Provinz Kandahar entstand. Grob können die afghanischen und die pakistanischen Taliban unterschieden werden. Andere sprechen von Neotali­ ban (vgl. Antonio Giustozzi, Koran, Kalashnikov, and Laptop. The Neotaliban Insurgency in Afghanistan, New York 2009). Die NATO unterscheidet zehn bewaffnete militante Gruppen, die in Afghanistan operieren, darunter die dominanten Taliban von Mullah Omar (vgl. http://www.defensepool.de/do­ cuments/isaf-state-of-the-insurgency-1409.html). 25 Vgl. dazu COMISAF's Initial Assessment vom 30.08.2009, www.scribd.com/ doc/23461365/General-McChrystal’s-assessment. 26 Vgl. Kandahar Province Survey Report, März 2010, Human Terrain Team US Army. http://gc.nautilus.org/Nautilus/australia/afghanistan/kandahar-pro­ vince.

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die Taliban von Mullah Omar 2005 in elf Provinzen eine Schat­ tenregierung gebildet, so waren sie bis Ende 2009 bereits in 33 von 34 Provinzen etabliert,27 während sie gleichzeitig die Re­ gierungsstrukturen, wenn überhaupt vorhanden, auf Distrikt­ ebene systematisch bekämpften.28

Jones, die auch die Kriterien zur Erfolgskontrolle durch das Human Terrain Team der US-Army sind, angewendet, um die Erfolgsaussichten der Konfliktparteien in Afghanistan abzu­ schätzen.29

Abb. 2: Schlüsselgebiete und Gebiete von besonderem Interesse

6.1 Governance

Quelle: www.defense.gov/pubs/pdfs/Report_Final_SecDef_04_26_ 10.pdf

Abb. 3: Einschätzung der Bevölkerung

Quelle: www.defense.gov/pubs/pdfs/Report_Final_SecDef_04_26_ 10.pdf

6. Erfolgsbewertung der Aufstandsbekämpfung in Afghanistan Vor dem Hintergrund des Drei-Säulen-Modells von Kilcullen und dessen Anwendung in der Realität einer Bürgerkriegssitu­ ation in Afghanistan werden im Folgenden die Kriterien von 27 Vgl. ISAF, State of the Insurgency. Trends, Intentions and Objectives, unclas­ sified briefing, 22. Dezember 2009, http://www.defensepool.de/documents/ isaf-state-of-the-insurgency-1409. 28 Vgl. Gilles Dorronsoro, The Taliban’s Winning Strategy in Afghanistan, 2009, http://www.carnegieendowment.org/files/taliban_winning_strategy.pdf.

Gute Regierungsführung misst sich an der Akzeptanz der Re­ gierung und des Regierungssystems in der Bevölkerung. For­ mal gesehen verfügt der im Sommer 2009 wiedergewählte afghanische Präsident über demo­kratische Legitimität. Diese Feststellung wird getrübt durch den massiven Wahlbetrug bei den letzten Präsidentschaftswahlen, die schwache Wahl­ beteiligung und den Rückzug eines Gegenkandidaten vor der Stichwahl. Die Legitimität der Regierung Karzai gilt seitdem als noch weiter geschwächt als dies ohnehin bereits der Fall war. Hinzu kommen drei Geburtsfehler der internationalen Afgha­ nistanstrategie: Erstens widerspricht der Versuch eines zentra­ listischen Staatsaufbaus diametral den traditionellen dezentra­ len Herrschafts- und Gesellschaftsstrukturen. Zweitens waren die Taliban und andere oppositionelle Kräfte vom Prozess der Strategieformulierung, der auf der Bonner Petersberg-Konfe­ renz eingeleitet wurde und zum Afghan Compact wie zur afgha­ nischen Entwicklungsstrategie führte, nicht beteiligt. Drittens wurde mit Hamid Karzai ein Übergangspräsident eingesetzt, der vielen Paschtunen als Marionette der USA gilt. Im Hinblick auf die Leistungsbilanz sind zwar partielle Fort­ schritte erkennbar, etwa in den Bereichen Schulausbildung, Wirtschaftswachstum oder medizinische Grundversorgung, allerdings auf äußerst niedrigem Niveau. So liegt die Analpha­ betenrate bei 78 Prozent, 62 Prozent der Bevölkerung leben un­ terhalb oder knapp über der Armutsgrenze von 14 US-Dollar im Monat und die Kindersterblichkeit beträgt über 16 Prozent.30 Im Human Development Index wird Afghanistan mittlerweile auf dem vorletzten Platz geführt.31 Die Pressefreiheit wurde eben­ falls wieder eingeschränkt. Auf dem Freedom of Press Index von Freedom House liegt das Land nur noch auf Rang 162.32 Die Kor­ ruption nimmt drastisch zu – auf dem Korruptionsindex von Transparency International ist Afghanistan von Rang 117 (2005) auf Rang 179 (2009) abgerutscht –, was in der afghanischen Bevölkerung als sehr ernstes Problem angesehen wird.33 Dazu trägt vor allem die Drogen-Mafia bei. Aus Afghanistan kommen ca. 90 Prozent des weltweiten illegal produzierten Opiums. Der Umsatz der Drogenindustrie entspricht 36 Prozent des Brut­ tosozialprodukts. Sie ist laut UNODC und Weltbank eine der Hauptursachen der Korruption in Afghanistan.34 29 Es handelt sich also um eine immanente Erfolgsbewertung, welche die Rich­ tigkeit der Kriterien nicht problematisiert. Vgl. zur Kritik am “neoklassischen” bzw. rationalistischen Ansatz bei Frank Hoffman, Neo-Classical Counterin­ surgency?, a.a.O., S. 78. 30 Vgl. Brookings Afghanistan Index, 19. May 2010, http://www.brookings.edu/ afghanistanindex. 31 http://hdrstats.undp.org/en/countries/country_fact_sheets/cty_fs_AFG. html. 32 http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=57&year=2009. 33 Vgl. Brookings Afghanistan Index, 19. May 2010, a.a.O., S. 44. 34 Vgl. dazu William A. Byrd/Doris Buddenberg (Hrsg.), Afghanistan‘s Drug Industry, UNODC und Weltbank, 2006, S. 7f., http://www.unodc.org/pdf/ Afgh_drugindustry_Nov06.pdf.

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An den skizzierten Schwachstellen und Negativtrends im Be­ reich Governance setzen die Aufständischen an. Sie verfolgen eine Gegenstrategie zum bevölkerungszentrierten Ansatz der NATO, die dieser spiegelbildlich gleicht: Gewinnen der Unter­ stützung durch die Bevölkerung und die Stämme, Bekämpfung der ISAF, Delegitimierung der afghanischen Regierung.35 Die Aufständischen lasten alle Unbill des Landes den „Invasoren“ an und spielen die xenophobische Karte. Sie geben sich als Vorkämpfer gegen korrupte Regierungsbeamte, als Beschützer der Bevölkerung und als Hüter traditionaler Strukturen aus. Sie setzen darauf, dass sie nicht militärisch gewinnen müssen, sondern die nationale Beharrungskraft stärker sein wird als der Wille der internationalen Gemeinschaft. Das Vorgehen zielt auf eine Stimmung in der Bevölkerung, die misstrauisch gegen­über Ungläubigen sowie Fremden und tendenziell nati­ onalistisch ist. Kurz zusammengefasst lautet die Botschaft: Im 19. Jahrhundert haben wir die Briten vertrieben, im 20. Jahr­ hundert die Sowjets und im 21. Jahrhundert sind die Amerika­ ner und ihre Verbündeten an der Reihe.36 Taktisch nutzen sie die Strategie des Gegners zu dessen Schwä­ chung. Wenn die ISAF auf mehr Sicherheit für die Bevölkerung setzt, konterkarieren die Aufständischen dies durch größere Ge­ waltanwendung gegen die Bevölkerung, um so zu demonstrie­ ren, dass ISAF und die afghanische Regierung die Bevölkerung nicht schüt­zen können.37 Ein großer Pluspunkt für die Regierung ist allerdings, dass vor allem die Taliban in weiten Teilen der Bevölkerung unbeliebt sind und als große Gefahr angesehen werden. Die Afghanen ziehen die aktuelle Regierung dem ehemaligen Taliban-Regime eindeutig vor.38 Daraus folgt aber nicht, dass sie die Regierung auch aktiv unterstützen (s. Bild 4). Wenn zwei Drittel der Bevöl­ kerung mit unter einem US-Dollar am Tag auskommen müssen, nur 15 Prozent der städtischen bzw. nur sechs Prozent der länd­ lichen Haushalte Zugang zu Elektrizität und nur 23 Prozent Zugang zu sauberem Trinkwasser haben, obwohl Milliarden an Hilfe in das Land fließen,39 spricht dies für eine realistische Lageeinschätzung durch die Bevölkerung: Von den Regierungs­ institutionen ist offensichtlich nicht viel zu erwarten.

6.2 Afghanische Nationale Sicherheitskräfte (ANSF) Die Legitimität der Regierung und die ihr entgegenge­brachte Loyalität richten sich auch danach, ob diese die Sicherheitslage verbessern kann. Die Gewährleistung eines sicheren Umfelds soll den Wiederaufbau und den Abzug der internationalen Truppen ermöglichen. Folglich wird dem Aufbau neuer af­ 35 ISAF, State of the Insurgency. Trends, Intentions and Objectives, unclassified briefing, 22. Dezember 2009, http://www.defensepool.de/documents/isafstate-of-the-insurgency-1409. 36 Vgl. International Crisis Group, Taliban Propaganda: Winning the War of Words? Asia Report N°158, 24 Juli 2008. 37 Die Aufständischen waren im ersten Halbjahr 2010 für 72 Prozent der toten Zi­ vilisten verantwortlich, dies sind fast 50 Prozent mehr als 2009.Vgl. UNAMA, Human Rights Kabul, Afghanistan, MID YEAR REPORT 2010, August 2010, http://unama.unmissions.org/Portals/UNAMA/Publication/August102010_ MID-YEAR%20REPORT%202010_Protection%20of%20Civilians%20in%20 Armed%20Conflict.pdf. 38 Vgl. Brookings Afghanistan Index, 19. May 2010, a.a.O., S. 43f. 39 Vgl. ebenda, S. 35 und S. 37.

ghanischer Sicherheitskräfte – zumindest in den letzten Jah­ ren – große Bedeutung beigemessen. Ziel der Allianz ist es, bis Ende 2013 rund 400.000 Sicherheitskräfte in Armee (ANA) und Polizei (ANP) zu haben. Abb. 4: Stärke der Armee und Polizei von heute bis 2013

Quelle: http://csis.org/files/publication/100623_AfghanCampaignSummary.pdf Die Einheiten der ANA haben einen sehr unterschiedlichen Ausbildungstand. Während etwa ein Drittel den qualitativen Höchststand aufweist, d.h. befähigt ist, eigenständig COINEinsätze auf Bataillonsebene durchzuführen, kann etwas mehr als ein Viertel dies nur mit internationaler Unterstützung, wäh­ rend die anderen dazu nur partiell, d.h. auf Kompanieebene und mit Unterstützung der ISAF, in der Lage sind oder sich sogar erst in der Aufstellungsphase befinden.40 Der Aufbau der ANA gilt allerdings als vergleichsweise positive Entwicklung. Gleich­ wohl dürfte es problematisch sein, den qualitativen Stand der ANA bei der bis Oktober 2011 vorgesehenen Verdopplung der Kopfzahlen zu halten. Der Aufbau der ANP bereitet noch größere Schwierigkeiten. Manche Experten sehen in der Polizei, die ja eigentlich die zen­ trale Institution für die Vermittlung eines Sicherheitsgefühls sein sollte, eher das Problem als die Lösung, gilt sie doch als korrupt und gefährlich für die eigene Bevölkerung.41 Bei der bis März 2009 durchgeführten Polizeireform wurden die Gehälter deutlich erhöht und die Offiziersränge abgebaut. Der schnel­ le Aufwuchs der ANP seit 2009 dürfte das qualitative Problem aber eher verschärfen. Selbst die bislang erreichten bescheidenen Fortschritte beim Aufbau der Sicherheitskräfte sind zweifelhaft. Es ist umstritten, ob die verwendeten Maßstäbe überhaupt aussagekräftig sind.42 Zudem ist fraglich, wem die Loyalität der Sicherheitskräfte wirk­ lich gehört. Dass für ANA und ANP die gleichen Maßstäbe an­ 40 Vgl. Brookings Afghanistan Index, 19. May 2010, a.a.O., S. 14. 41 Vgl. Andrew Wilder, Cops or Robbers? The Struggle to Reform the Afghan National Police, Afghanistan Research and Evaluation Unit Synthesis Paper Series, July 2007. 42 Vgl. Adam Mausner, Reforming ANSF Metrics, Memorandum for Distribution, http://csis.org/files/publication/100609_ANSF.reporting.reform.pdf.

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gelegt werden, ist ebenfalls verwunderlich,. Beide werden nur im Hinblick auf ihre Fähigkeit bewertet, COIN-Einsätze durch­ zuführen.43 Das dürfte aber für eine von der Bevölkerung ak­ zeptierte Polizei nicht die einzige Aufgabe sein, leidet sie doch unter der allgemeinen Unsicherheit, die vor allem durch gras­ sierende Kriminalität, Rechtlosigkeit und Korruption geschürt wird.44 Die ins­gesamt schwache Qualität der Sicherheitskräfte hängt auch mit der hohen Zahl von Analphabeten in ihren Rei­ hen zusammen. Die hohen Verlustraten tragen zudem nicht zur Attraktivität des Dienstes bei und verstärken den Rekrutie­ rungsdruck.45 Ferner soll es zumindest bei der Polizei Phan­ tomzahlen geben, d.h. es wird für nicht existierende Polizisten Gehalt abgerechnet.46 Weitere Probleme sind die ethnische Zusammensetzung der ANA, in der die Tadschiken überreprä­ sentiert sind, und der Drogenkonsum. Die Rekrutierungsproblematik soll durch die Anwerbung von Stammeskriegern, bewaffneten Gruppen und Milizen verrin­ gert werden. Die bisherigen Erfahrungen zeigen aber einige Probleme auf. So kommt es häufig zur Konkurrenz mit den ANSF, die Rekrutierung regulärer Kräfte wird erschwert und die lokalen Kräfte nutzen ihre Stellung für eigene Zwecke, was wiederum Auswirkungen auf die lokalen Machtstrukturen mit schwer vorhersehbaren regionalen Auswirkungen haben kann. Langfristig können diese Milizen die Gefahren eines Bürger­ kriegs erhöhen, insbesondere nach Abzug der internationalen Truppen.47 Fraglich ist schließlich, ob und wie Afghanistan überhaupt 400.000 Sicherheitskräfte finanzieren kann. Die Kosten für Per­ sonal, Betrieb und Material betragen im laufenden Jahr 2010 ca. neun Mrd. USD. Sie werden 2011 auf ca. 11,6 Mrd. und bis 2013 auf ca. 15 Mrd. USD ansteigen.48 Vor dem Hintergrund eines nur etwas über sieben Mrd. USD liegenden afghanischen Haus­ halts (2008/2009), von dem die Hälfte durch die internationale Gemeinschaft finanziert wird, stellt sich also unweigerlich die Frage einer nachhaltigen Finanzierung der afghanischen Si­ cherheitskräfte. Sollte diese durch die internationale Gemein­ schaft gewährleistet werden, könnte ein starker Sicherheitsap­ parat angesichts der Schwäche der afghanischen Regierung auf mittlere Sicht zu einem politischen Problem werden.

43 Die Ausbildung der ANP obliegt größtenteils der NATO Training Mission unter Führung der USA. Nur die kleine EU-Mission EUPOL bildet in „community policing“ aus. 44 Vgl. dazu Helge Luras, Build-up of Afghan Security Forces Ill Advised, Norwe­ gian Peacebuilding Centre, Noref Policy Brief, Nr. 1, January 2010. 45 Die Verbleibsquote ausgelaufener Kontrakte liegt bei ca. 60 Prozent, die Deser­ tierungsquote zwischen neun und zwölf Prozent. Vgl. Security Sector Reform Monitor, Afghanistan, May 2010, S. 5. 46 Vgl. Andrew Wilder, Cops or Robbers? a.a.O., 2007, S.7. 47 Vgl. Mathieu Lefèvre, Local Defence in Afghanistan, Afghanistan Analysts Network Report Nr. 3/2010, www.AAN_LocalDefenceAfghanistan.pdf. 48 Vgl. Anthony H. Cordesman, Afghan National Security Forces, Review Draft: July 12, 2010, S.31ff., http://csis.org/files/ publication/100719_ANSF.pdf.

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6.3 Unterstützung der Aufständischen durch externe Kräfte Abb. 5: Sanktuarium FATA, NWF und der Raum um Quetta

Quelle: http://www.ask.com/wiki/Durand_Line Für eine erfolgreiche Aufstandsbewegung ist die externe finan­ zielle, logistische und politische Unterstützung eine notwen­ dige Erfolgsbedingung. Afghanistan hat gemeinsame Gren­ zen mit Iran, Pakistan, China, Tadschikistan, Usbekistan und Turkmenistan. Diese Länder haben ein sehr unterschiedliches Interesse an Afghanistan. Russland, die USA und Indien ver­ folgen als regionale und globale Mächte geostrategische Ziele. Darüber hinaus haben staatliche wie nichtstaatliche Akteure aus der islamischen Welt, insbesondere den OPEC-Staaten, in der Vergangenheit bereits die Mudschaheddin unterstützt und stehen im Verdacht, dies auch gegenwärtig zu tun. Jeder der regionalen Akteure will zumindest verhindern, dass die Partei, die die eigenen Interessen am stärksten gefährdet, ein Überge­ wicht im afghanischen Machtspiel gewinnt. Dabei ist Pakistan der wichtigste Akteur, da es ein vitales Interesse an einer propakis­tanischen Regierung in Kabul hat. Zwei Gründe sind dafür maßgeblich: erstens die indisch-pakis­tanische Konkurrenz und zweitens die Gefahr eines Groß-Paschtunistans, das die staat­ liche Existenz Pakistans gefährden würde. Vor diesem Hinter­ grund gibt es für die afghanischen Aufständischen immer wie­ der Möglichkeiten, externe Unterstützung zu erhalten. Die von Seth Jones Analyse getragene These, dass Aufständische überwiegend dann erfolgreich waren, wenn sie Unterstützer im Ausland hatten, trifft im Falle Afghanistan in besonderer Weise zu. So wurde der Wider­stand gegen die sowjetische Präsenz in Afghanistan in den 1980er Jahren vom pakistanischen Militär und Geheimdienst (ISI) mit Unterstützung der USA und Saudi Arabiens geführt.49 Viele der Mudschaheddin-Führer von da­ mals mit ihren engen Beziehungen zum ISI werden heute als Neo-Taliban bezeichnet. Dazu gehören Männer wie Gulbud­ din Hekmatyar und Jalaluddin Haqqani, die damals mit ihren Widerstandsbewegungen Hizb-e-Islami und dem HaqqaniNetzwerk die am stärksten unterstützten Mudschaheddin49 Vgl. Mohammed Yousaf/Mark Adkin: Afghanistan: The Bear Trap. Afghanistan’s Untold Story, http://www.readr.ru/mohammad-yousaf-i-drthe-bear-trap-afghanistan’s-untold-story.html.

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Gruppen bildeten.50 Dazu gehörte auch der 2006 verstorbene Mohammad Yunus Khalis, dessen Sohn Anwar al-Haq Mojahed die Organisation Hezb-i-Islami übernommen hat. Nach einem ehemaligen CIA-Insider, der „bin Laden Unit Chief“ war, soll Khalis Osama bin Laden 2001 geholfen haben, aus Tora Bora nach Pakistan zu entkommen.51 Das sind drei der vier funda­ mentalistischen Führer der damaligen, vom pakistanischen Geheimdienst geschmiedeten „Sieben-Parteien-Allianz“.52 Vor diesem historischen Hintergrund sind die interview- und indiziengestützten Thesen von Matt Waldman, denen zufolge Pakistan auch heute einen erheblichen Einfluss auf die Auf­ ständischen hat, vor allem auf die Taliban, äußerst plausibel.53 Dafür spricht auch Mohammed Yousafs Darstellung der Lo­ gistik der Mudschaheddin, deren Umfang zwischen 1983 und 1987 von 10.000 Tonnen auf 65.000 Tonnen anstieg.54 Damals war die CIA für Beschaffung und Transport bis nach Pakistan zuständig, dann übernahm der ISI die Organisation der Ver­ sorgung55 bis nach Peschawar und Quetta, und von dort orga­ nisierten die damaligen Mudschaheddin-Grup­pierungen den Transport bis zum jeweiligen Bestimmungsort in Afghanistan. Die strategischen Entscheidungen und die Organisation der Lo­ gistik hat heute der Oberste Rat der „Quetta Shura“ der Taliban übernommen, bei dessen Sitzungen immer ein ISI-An­gehöriger anwesend sein soll. Die Logistik der Aufständischen läuft auch heute vor allem über pakistanische Häfen und Flughäfen. Die Finanziers dieser Gue­ rilla sind vermutlich vor allem im Nahen Osten zu finden,56 ein Teil der Finanzierung wird allerdings durch Abgaben der Drogen- und Transportmafia an die Aufständischen gespeist.57 Geht man von einer durchschnittlichen Personalstärke der Aufständischen von ca. 20.000 bis 35.000 Mann aus,58 so dürf­ te das dafür notwendige Logistik-Volumen bei ca. 20.000 bis 40.000 Tonnen pro Jahr liegen. Angesichts dieser logistischen Herausforderung ist es schwer vorstellbar, dass staatliche pakis­ tanische Stellen nicht involviert sind. Es ist nicht auszuschlie­ ßen, dass ein kleinerer Teil der Logistik auch über den Iran läuft, der traditionell vor allem Teile der Nordallianz unterstützt. Pa­ kistan ist also das Land, das für die Unterstützung der Guerilla maßgeblich ist.

50 Vgl. Yousaf, a.a.O., S. 10. 51 Vgl. dazu Michael Scheuer, Marching Towards Hell. America and Islam after Iraq, New York 2008, S. 111/112. 52 Vgl. dazu George W. Collins, The War in Afghanistan, März/April 1986, in: Air University Review, http://www.airpower.au.af.mil/airchronicles/aure­ view/1986/mar-apr/collins.html. 53 Vgl. Matt Waldman, The Sun in the Sky: The Relationship Between Pakistan’s ISI and Afghan Insurgents, Crisis States Discussion Paper 18, June 2010. 54 Vgl. Yousaf, a.a.O., S. 22 55 Im militärischen Sprachgebrauch umfasst die Versorgung die Gebiete der ma­ teriellen Versorgung – Nachschub, Abschub und Materialerhaltung – sowie ärztliche Betreuung, Abtransport und Unterbringung der Verwundeten und Kranken. Auf der strategischen Ebene spricht man von Logistik. 56 Vgl. Tom Burghardt, Military Escalation and Obama’s “War on Terrorism”. US Officials ”Rediscover” ISI-Taliban Nexus, www.globalresearch.ca/index. php?context=va&aid=12943. 57 Vgl. dazu UNDOC, Addiction, Crime and Insurgency. The transnational threat of Afghan opium, October 2009, http://www.unodc.org/documents/ data-and-analysis/Afghanistan/Afghan_Opium_Trade_2009_web.pdf. 58 Vgl. dazu ebenda, S. 111 und Seth G. Jones, Counterinsurgency in Afgha­ nistan, a.a.O.

6.4 Nutzung eines Sanktuariums Die Paschtunenstämme leben beiderseits der Durand-Linie, da­ von ca. zwölf Millionen in Afghanistan und ca. 25 Millionen in Pakistan. Die von Großbritannien Ende des 19. Jahrhunderts gezogene Grenze hatte für die Stämme nie eine trennende Be­ deutung. Daher war es für Pakistan nach der Besetzung Afgha­ nistans durch die Sowjets selbstverständlich, dieses Gebiet als Sanktuarium für einen Guerilla-Krieg gegen die sowjetische Besatzung und die afghanische Regierung zu nutzen. Pakistan hatte bereits in den Jahren 1973 bis 1977 die Antiregierungs­ kräfte in ihrem Kampf gegen Mohammed Daoud Khan, den ersten Präsidenten der Republik Afghanistan durch Bewaffnung und Aus­ bildung unterstützt. Er galt als Befürworter eines Groß-Paschtu­ nistan.59 Im Oktober 1994 begannen die Taliban mit massiver Hilfe des ISI einen Transitverkehr nach Turkmenistan zu orga­ nisieren, der erst zur Eroberung von Kandahar führte,60 1995 die Einnahme von Herat und 1996 die Eroberung von Kabul nach sich zog. In Peshawar und Quetta wurde seit den 1970er Jahren sowohl die Logistik als auch die Ausbildung der Mud­ schaheddin wie später der Taliban durch den ISI organisiert. In den 1980er Jahren soll der ISI ca. 5.000 Guerillakämpfer ausge­ bildet61 und mit Hilfe der USA und Saudi Arabiens ausgerüstet und finanziert haben.62 Moderne Waffen und Ausrüstung wie Nachtsichtgeräte und Computer erfordern mehr Ausbildung und Training. Wie wichtig Ruheräume, Ausbildungsstätten und Lo­gistik für die Guerilla sind, bestätigt Yousaf, der ehe­malige Leiter des Afgha­ nistan-Büros des ISI, wenn er von den vier Dingen spricht, die eine erfolgreiche Guerilla benötigt: Einheit, sichere Basis, Lo­ gistik sowie eine gute Führung und Ausbildung.63 Sowohl die paschtunischen Stammesgebiete wie die Interessen Pa­kistans sichern den Aufständischen also das Sanktuarium.64 Es ist fraglich, ob die Aufständischen auch Rückzugsmöglich­ keiten jenseits der nördlichen Grenze haben. Die Durchlässig­ keit der Grenzen und die Existenz islamistischer Gruppen in den zentralasiatischen Nachbarstaaten lassen diese Möglichkeit ebenso plausibel erscheinen wie die Tatsache, dass in der Ver­ gangenheit grenznahe Gebiete als Sanktuarium genutzt wur­ den. Doch dürfte die Relevanz dieser nördlichen Rückzugräu­ me für die Taliban bislang von untergeordneter Bedeutung sein. Das könnte sich jedoch ändern, wenn es beispielsweise zu einem Arrangement zwischen Usbekistan und den Taliban in der Frage des Islamic Movement of Usbekistan kommen sollte, eine islamistische Vereinigung, die seit Jahren in Afghanistan und von Afghanistan aus in Usbekistan operiert. Insgesamt kann festgehalten werden, dass Pakistan das zentrale Sanktu­ arium für die Taliban ist. 59 Vgl. Tara Kartha, Pakistan and the Taliban: Flux in an Old Relationship?, in: Strategic Analysis, Nr. 7/2000, S. 2. 60 Vgl. dazu Ahmed Rashid, Taliban. Afghanistans Gotteskrieger und der Dschi­ had, München 2001, S. 73ff. 61 Vgl. Kartha, a.a.O., S. 2. 62 Vgl. Yousaf, a.a.O., S. 22f. 63 Vgl. Yousaf, a.a.O., S. 10f. 64 Vgl. Guido Steinberg/Christian Wagner/Nils Wömer, Pakistan gegen die Tali­ ban, SWP-Aktuell 30, März 2010.

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6.5 Ergebnis Der bisherige Befund belegt, dass der internationale COIN-An­ satz im Hinblick auf den ersten und wichtigsten Erfolgsindika­ tor nicht greift. Der allgemeine Trend im Bereich Governance ist eindeutig negativ. Auch der Aufbau verlässlicher Sicherheits­ strukturen ist mit vielen Fragezeichen behaftet. Die Unterstüt­ zung der Aufständischen durch externe Kräfte ist erwiesen. Es ist äußerst zweifelhaft, ob diese Unterstützung dauerhaft un­ terbunden werden kann. Das Gleiche gilt für die Nutzung eines Sanktuariums, das insbesondere durch Pakistan ermöglicht wird. Darüber hinaus scheint es fraglich, ob es der ISAF gelingt, zu verhindern, dass die Aufständischen weiterhin die paschtu­ nischen Stämme und die Flüchtlingslager als Rekrutierungsba­ sis nutzen und sich logistisch auf diese stützen können. Die vier zentralen Kriterien für die Erfolgsbewertung der Aufstandsbe­ kämpfung fallen also negativ aus. Henry Kissingers Erkenntnis, dass eine Guerilla, die nicht verliert, gewinnt, gilt einmal mehr. Daraus folgt, dass der COIN-Ansatz in Afghanistan selbst bei Anwendung immanenter Erfolgskriterien zum Scheitern verur­ teilt ist. Welche Optionen verbleiben also der internationalen Gemeinschaft?

7. Optionen Bevor mögliche Handlungsoptionen skizziert werden, seien we­ sentliche Annahmen, auf denen sie beruhen, benannt. Die zen­ trale Annahme ist, dass die internationale Gemeinschaft (und somit auch die USA und Deutschland) langfristig politischen Einfluss in Afghanistan und in den Regionen ausüben wol­ len. Ein sofortiger militärischer Abzug scheint bereits deshalb nicht machbar. Zudem ist es völkerrechtlich geboten, dass die internationale Gemeinschaft ein Land, in dem sie militärisch interveniert hat, nicht ohne Nachsorge verlässt. Des Weiteren spielen aus deutscher Sicht vor allem bündnispolitische Erwä­ gungen eine Rolle. Ein langfristiges militärisches Engagement mit Kampftruppen ist aber angesichts des wachsenden innen­ politischen Widerstands in den wichtigsten Entsendestaaten auch nicht machbar. Ein militärischer Sieg-Frieden ist kurz- und mittelfristig wiederum wegen der Stärke der Aufständischen keine realistische Option. Bleibt also nur eine politische Re­ gelung. Die Probleme Afghanistans sind struktureller Art und können nur durch einen langfristigen Entwicklungsprozess ge­ löst werden. Dieser verlangt vor allem eine politische Verstän­ digung der Afghanen untereinander. Von diesen Annahmen ausgehend bieten sich zwei Handlungsoptionen an. – Die erste Option basiert auf einem Best-case-Szenario. Demnach einigen sich alle afghanischen Hauptakteure einschließlich der von Mullah Omar geführten Taliban grundsätzlich auf eine politische Regelung des Konflikts. Alle setzen sich an einen Tisch mit dem Ziel, eine Regierung der nationalen Einheit zu bilden. Deren Aufgabe ist es, Fragen der Politikgestaltung und der politischen Ordnung zu regeln. Versöhnung und Integration in neue, afghanisch bestimmte politische Strukturen verlaufen als parallele Prozesse. Diese Allparteienregierung in Kabul wäre aufgrund ihrer Heterogenität einerseits eher schwach. Andererseits

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verfügte sie über ein hohes Maß an Legitimität, da alle Interessen berücksichtigt würden. Solange alle Akteure sich an die selbst gesetzten Spielregeln halten, würde eine relative politische Stabilität bei hohem Autonomiegrad der lokalen Akteure ermöglicht. Auf regionaler Ebene engagieren sich alle Nachbarstaaten und andere strategisch relevante Akteure wie Indien, Russland und die USA sowie internationale und regionale Organisationen wie UNO, SCI, EU und NATO in einem Konferenzprozess über Sicherheit, wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. Angestrebt werden ein politisches Grundlagendokument über die Gestaltung der wechselseitigen Beziehungen und ein regionaler Stabilitätspakt mit einem neutralen Afghanistan. – Das Szenario der zweiten Option geht davon aus, dass der gewaltsam ausgetragene Konflikt in Afghanistan andauert. Die internationale Gemeinschaft unterstützt wie bislang die von einem Paschtunen geführte Regierung in Kabul. Die Beteiligung an direkten militärischen Einsätzen wird allerdings binnen weniger Jahre zurückgefahren, zugleich wird die Reform des Sicherheitssektors und der Verwaltung weiter unterstützt. Ziel ist es, das Kräfteverhältnis zwischen regierungsnahen Kräften und Aufständischen so zu beeinflussen, dass letztere keine Siegchance haben und letztlich den Weg zur ersten Option einschlagen. Eine Variante der zweiten Option besteht darin, statt eines paschtunischen Präsidenten nur die nicht-paschtunischen Kräfte zu unterstützen und sich aus den südlichen und östlichen Gebieten weitgehend zurückzuziehen. Diese Variante bietet einerseits die Möglichkeit, den Entwicklungsprozess im Norden und Westen abzusichern und eventuell sogar schneller voranzutreiben, andererseits birgt sie das Risiko einer Spaltung des Landes in sich. Auch die zweite Option müsste soweit möglich durch regionale Strukturen unterstützt werden. Allerdings wäre die zweite Variante dieser Option für Pakistan eine direkte Herausforderung, liefe sie doch seinem vitalen Interesse entgegen, über die paschtunischen Stämme bestimmenden Einfluss auf die Regierung in Kabul ausüben zu können und eine Spaltung Afghanistans – die unweigerlich auch die Existenz des Staates Pakistan gefährden könnte – zu verhindern. Beide Optionen bedeuten den Abschied von der Vorstellung, Afghanistan sei kurz- oder mittelfristig nach westlichem Vor­ bild zu modernisieren. Stattdessen gibt sich die internationale Gemeinschaft damit zufrieden, eine erneute Machtübernah­ me der Taliban durch dosierte Unterstützung entsprechender lokaler und regionaler Kräfte zu verhindern. Zugleich hält sie den politischen Prozess für eine Verhandlungslösung unter Einschluss der Taliban offen. Es handelt sich um eine Art Ein­ hegungsstrategie, welche die afghanischen Akteure stärker in die Pflicht nimmt und die westlichen Akteure entlastet, ohne vom langfristigen Ziel einer Stabilisierung abzurücken. Beide Optionen können allerdings nicht ausschließen, dass El Kaida dies- und jenseits der Durand-Linie operiert oder dass es wieder zu Rückschlägen im innerafghanischen Prozess kommt.65 65 Das gilt aber auch heute, da 150.000 ISAF-Kräfte im Lande sind.

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8. Schlussfolgerungen für die deutsche Politik Das Engagement in Afghanistan erfordert eine gründliche La­ geanalyse, eine klare Vorstellung von dem übergeordneten po­ litischen Zweck und den dazu angestrebten Zielen sowie einen entsprechenden Mitteleinsatz.66 Alle diese Voraussetzungen sind von Deutschland bisher nicht angemessen berücksichtigt worden. Stattdessen dominierten kulturelle Ignoranz, überzo­ gene und wenig präzisierte Ziele, falsche Prioritätensetzungen und viel Schönfärberei. Die verantwortlichen Bundesregie­ rungen unterlagen bei ihren Stabilisierungsbemühungen in Afghanistan den drei „klassischen“ Fehlannahmen davon auszugehen, dass (1) westliche Institutionen in ein Land ohne entsprechende Staatstradition exportiert werden können, dass (2) die politischen Eliten und die Bevölkerung dieses Landes die westliche Analyse teilen und deren Ziele unterstützen so­ wie dass (3) der politische Wille in Deutschland (und in den NATO-Ländern) besteht, diese Ziele mit den erforderlichen Mit­ teln auch zu erreichen. Was die Ziele in Afghanistan angeht, so wurden diese inzwischen zwar korrigiert, doch sind sie damit nur noch nebulöser geworden. Der Wille und die Fähigkeit der afghanischen Regierung, gemeinsame Zielsetzungen zu ver­ folgen, werden angezweifelt, die Akzeptanz der NATO in der afghanischen Bevölkerung schwindet. Der innenpolitische Ge­ genwind aus der Bevölkerung und den Parteien bläst stärker. Gleichzeitig arbeitet das deutsche Verteidigungsministerium an einem Konzept der Aufstandsbekämpfung, das aber nicht so genannt wird, um „irritierende Interpretationen“ zu ver­ meiden.67 Im Vordergrund stehen die Gewährleistung von Si­ cherheit und der Staatsaufbau in Krisengebieten mittels eines vernetzten Ansatzes, wobei unklar bleibt, wie dieser umgesetzt werden soll. Die Aufständischen erscheinen als eine marginale Größe in einem komplexen Einsatz, dessen Erfolg angeblich gewährleistet ist, solange nur die nötigen Mittel zur Verfü­ gung stehen. Zu Recht wird darauf hingewiesen, dass militä­ rische Mittel dabei eine untergeordnete Rolle spielen sollten. Zu Unrecht wird die Machbarkeit eines militärisch gestützten Staatsaufbaus in einem Land postuliert, indem die elementaren Voraussetzungen dafür fehlen. Welche Schlussfolgerungen er­ geben sich aus der Analyse mit Blick auf Afghanistan und das Konzept der Aufstandsbekämpfung?

Afghanistan: – Der COIN-Ansatz in Afghanistan ist zum Scheitern verurteilt, weil die Grundvoraussetzungen für erfolgreiche Aufstandsbekämpfung fehlen. – Ein allgemeines „Durchwursteln“ im Sinne eines „weiter so“ ist nicht akzeptabel, weil es sowohl ineffektiv und ineffizient ist als auch zunehmend an Legitimität einbüßt. – Die Bundesregierung sollte eine militärische Abzugsstrategie entwickeln, die die Beteiligung am Kampfeinsatz in 66 Vgl. Hans-Georg Ehrhart/Roland Kaestner, The International Commitment in Afghanistan: Failure or Strategy Change? A Strategic Assessment, in: HansGeorg Ehrhart/Charles Pentland, The Afghanistan Challenge. Hard Realities and Strategic Choices, Montreal, Kingston 2009, S. 141-154. 67 Heeresamt, Vorläufige Grundlagen für den Beitrag von Landstreitkräften zur Herstellung von Sicherheit und staatlicher Ordnung in Krisengebieten, Köln, Juni 2010, Vorwort.

wenigen Jahren beendet. Angesichts der Tatsache, dass die Niederlande dieses Vorhaben bereits 2010, Kanada 2011 und Polen 2012 umsetzen, muss die Bundesregierung sich fragen, ob sie wirklich länger durchhalten will. – Die Bundesregierung sollte weiter politisch in Afghanistan und der Region engagiert bleiben, jedoch müssen die Afghanen ihre Probleme letztlich selbst lösen. – Die Bundesregierung sollte jene afghanischen Kräfte fördern, die eine relative Stabilisierung des Landes und der Region unterstützen und so dazu beitragen, dass die Taliban nicht alleine die Macht übernehmen können.

Aufstandsbekämpfung: – Das rationalistische moderne Konzept der Auf­stands­ bekämpfung grenzt an Hybris und ist unter Ideologieverdacht zu stellen, denn es läuft letztlich auf die zivil-militärische gestützte Umwandlung einer ganzen Gesellschaft und ihrer politischen Strukturen hinaus. – Die Reaktion auf einen Aufstand in einem schwachen Staat muss in jedem spezifischen Fall neu festgelegt und die Zielsetzung entsprechend den sozioökonomischen, kulturellen und politischen Bedingungen des Landes definiert werden. – Ist eine Beteiligung an COIN notwendig, sollten we­niger massive und mehr indirekte, aber multilateral abgestimmte Unterstützungsformen wie lokale Entwicklungshilfe, Wirtschaftshilfe, strategische Kommunikation, verdeckte Operationen und Ausbildungsunterstützung zum Tragen kommen. – Die Teilnahme an COIN-Operationen sollte jedoch grundsätzlich reiflich überlegt werden, denn sie kann einen extrem hohen politischen, finanziellen, ethischen und vor allem humanitären Preis fordern. – Die besten COIN-Konzepte und damit verbundene Intentionen wie Stabilisierung und Staatsaufbau in Krisengebieten können eine Gewalteskalation nicht verhindern, wenn die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Aufstandsbekämpfung nicht gegeben sind. Daran ändert auch die offiziell verwendete Umschreibung des Begriffs („Herstellung von Sicherheit und staatlicher Ordnung“) nichts. – Die Bundesregierung sollte die Auswirkungen der Aufstandsbekämpfung in Afghanistan auf grundlegende Normen und Praktiken der Inneren Führung der Bundeswehr sozialwissenschaftlich untersuchen lassen.68 – Der Deutsche Bundestag und die Bevölkerung sollten über das Wesen und den Stellenwert der Aufstandsbekämpfung im Rahmen vernetzter Sicherheit in aller Klarheit informiert werden. Erforderlich ist eine kritische Debatte über Möglichkeiten und Gren­zen vernetzter Sicherheit in Gewaltkonflikten und – auch im Hinblick auf die anstehende Strukturreform der Bundeswehr – die künftige Rolle deutscher Streitkräfte. 68 Vgl. Hans-Georg Ehrhart, Innere Führung und der Wandel des Kriegsbildes, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 48/2009, S. 23-29.

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Die Auseinandersetzung mit Aufständen in schwachen Staa­ ten mag zwar ein Konfliktszenario sein, das im 21. Jahrhundert wieder an Bedeutung gewinnt. Die Antwort sollte aber nicht so ausfallen wie in Afghanistan oder im Irak. Gefragt sind viel­ mehr Gründlichkeit in der Lageanalyse, Bescheidenheit in der Zielsetzung und Zurückhaltung mit militärischer Intervention. Wenn aber eine komplexe Intervention unter Einschluss militä­ rischer Mittel durchgeführt wird, sollte sie einer nachhaltigen friedenspolitischen Logik folgen und nicht einer machtpoli­ tischen, d.h. die langfristige Entwicklung des Ziellandes sollte

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Vorrang haben vor militärischen („war on terror“), geostrate­ gischen (Kontrolle eines Raumes), ideologischen (regime chan­ ge) oder bündnispolitischen (Rolle in und Zukunft der NATO) Erwägungen. Grundsätzlich aber gilt für jede Art des Krisenma­ nagements: „Not every game is worth playing, and sometimes the best way to win is not to play at all.“69

69 ����������������������������������������������������������������� Anthony Cordesman, Rethinking the Challenge of Counterinsurgency Warfare, CSIS Working Notes, 7. November 2005, S. 3.

With Enough Nails: Canadian Coin in Kandahar Richard Roy* Abstract: In 2009 Canada was in the midst of waging a counterinsurgency campaign in Kandahar province. That it was involved in a counterinsurgency was not clear from its initial deployment there in 2006. Since then Canada has made enormous strides in its capabilities to conduct these types of operations. It has improved in several key ways. This includes how it collects intelligence, how it trains the Afghan security forces, how it has re-focussed its efforts to better protect the population, and how it has impro­ ved unity of effort at the operational and strategic level. Canada has learned much about counterinsurgency and particularly the relevance of the comprehensive approach in these types of operation. Keywords: Counterinsurgency, Canada, Kandahar, intelligence, training, unity of effort Counterinsurgency, Kanada, Kandahar, Aufklärung, Training, gemeinsames Vorgehen

1. Introduction

I

n an operational environment, especially a complex one, small things can dramatically alter our capacity to influence events. There is a poem that hints at the importance of even the tiniest, most common element of a system.

that contribute to success in a counterinsurgency: intelligence, training local security forces, separating the population from the insurgent and developing unity of effort. This will not be purely a military discussion as insurgencies are rarely solved by military force alone.

For want of a nail the shoe was lost, For want of a shoe the horse was lost, For want of a horse the rider was lost, For want of a rider the battle was lost, For want of a battle the kingdom was lost, And all for the want of a horseshoe nail. In Afghanistan in 2009, Canada did not lack for nails. The system functioned well yet many small things had a great influence on how the campaign unfolded. This paper outlines how Canada conducted its counterinsurgency campaign in Afghanistan during the better part of 2009. It will describe some of the general parameters that must be considered in a campaign of this nature. This will be followed by a brief discussion of how Canada has improved its response in this type of campaign. An overview will then be given of how Canada has performed in some of the core areas

2. The Initial Challenge To begin, it is important to understand the nature of a conflict and how it might transform. The wise advice of Clausewitz to statesmen that they must be aware of the type of conflict in which they are choosing to engage remains applicable today. A nation commits its forces, trained in types of operations for preconceived scenarios of national import, with expectation of success, though the immediacy of success is time and again overestimated. Was it clear as the allied supported Northern Alliance pushed the Taliban out of Kabul and in the follow-on operations in the southern provinces how this conflict would evolve? Was it clear that initial strokes of Operation Enduring Freedom would come so close to complete victory but miss the mark? Was it clear that the Taliban would be able to reconstitute and re-invent itself? This lack of clarity in the conflict dynamics in Afghanistan, the fog of war, has hampered the progress of the campaign there.

*

Richard Roy is a Lieutenant-Colonel serving in the Canadian Forces. Cur­ rently, he is the national desk officer for the comprehensive approach. He is working on his doctorate through Queen’s University in Kingston, Ontario. His topic is the importance of population control measures in small wars. 1 See http://en.wikipedia.org/wiki/For_Want_of_a_Nail_(proverb)

 Some like Geoffrey Shaw propose that we have not as yet structured our campaign to really counter the Taliban. See Geoffrey Shaw, “Afghanistan’s Ghosts,” The Journal of Conflict Studies (Summer 2007): 30-46.

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Some clarity has emerged slowly in response to geographical deployments, influences of the opposition and to the improvement and refinement of counterinsurgency prescriptions for success. First, the Canadian contribution was conditioned by where it was deployed. The first Canadian elements sent to Kandahar in 2002 helped secure the former Taliban stronghold and aid in the pursuit of a seemingly beaten foe. Next, the Canadian contingent spent several years establishing security, stability and state capacity in Kabul. From 2006 Canada returned to the midst of the contentious South. The dangers, risks and responses required in these areas differ not only due to geographic peculiarities – urban, vineyard, canal, etc – but to the presence, determination and organizational capabilities of the common adversary. Though a type of counterinsurgency is being fought today it cannot be generalized or presumed that this nature of operation was a Canadian focus from the first instant. Second, the opponent and their adaptive responses have a tremendous bearing on the countering tactics and strategies. The resurgent Taliban of today are vastly different from those desperately fleeing for the Pakistani border in the early months of the conflict. Further, the Taliban are not as homogeneous as often indicated; David Kilcullen’s inference of the accidental guerrilla is generally accurate. As more substantial understanding of the networks of opponents that existed in the operational space was developed, the ability to counter them improved, but given the highly adaptable nature of the foe response could not remain static. Finally, as the campaign has progressed and counterinsurgency thinking has been refined, the importance of the local population has been re-discovered and re-defined. Early on they may have been considered secondary, but now, in proper counterinsurgency fashion, they have become the centre piece of the campaign. In conditions like these, Canadian efforts, like those of many other nations, are and must be constantly modified. It was therefore hard to gauge exactly when we could determine we were deeply and clearly contesting an insurgency and how best to respond. Resolving complex situations like Afghanistan can be approached in two ways, but a shared vision is crucial for success. Complexity can be addressed by either top-down or bottom-up methodologies. From a top-down perspective, complexity theory suggests that the starting point is to properly frame the strategic problem and then establish a coherent, unified national strategy that supports and aids the host nation. National plans would then be linked and de-conflicted amongst intervening partners ensuring there are no gaps. The aim is for the multitude of nations, partners, organizations and agencies involved to develop a shared, unified vision of their common objectives that can be translated into coherent and consistent action from the strategic to the operational level.  Janice Gross Stein and Eugene Lang, The Unexpected War: Canada in Kandahar (Toronto: Viking Canada, 2007): 210. Stein suggests that it is obvious that as early as 2005 Canada was involved in an insurgency. The nuances of how the Taliban were conducting their campaign do not support this.  David Kilcullen, The Accidental Guerrilla: Fighting Small Wars in the Midst of a Big One (New York: Oxford University Press, 2009).

This process, involving a multitude of actors in the resolution of complex issues, is generally referred to as the comprehensive approach. From a bottom-up perspective, complexity is in no way diminished, but the view is that useful action can only be planned once it is determined what can be feasibly accomplished in each specific locality.  So, while perhaps informed by an overarching strategy, action must be based on pragmatic local knowledge not prescription. The utility of both approaches hinges on the granularity of the information available and a shared vision of what constitutes victory. Granularity comes with time. We can never fully understand the environment into which we first deploy and this constrains our first tentative solutions. Building on some of the ideas of Robert Mandel, we often are in the same room and even speaking the same language but advancing different notions of how to achieve our aim, having inconsistent visions of victory. While we should not have expectations of shared functional expertise, nor would it be useful in most cases, we do need a shared vision of what is necessary to resolve the insurgency. The attention afforded to counterinsurgency as a solution over the past few years has good and bad points. There are good points in examining past campaigns. Valuable lessons can be drawn from them: the importance of security partnerships, of force levels sufficient to atomize oppositional forces, of owning the night, of separating the insurgent from the population, and of establishing effective control, to name a few. The bad points involve the detail of our consideration of past campaigns and the constructs and mechanisms we select for re-use. Casual reference often replaces the detailed study that would point to the true tipping points for some past conflicts. For instance, Karl Hack has argued the British had effectively won the 194860 Malayan Emergency before General Templar was appointed, shedding a different light on influence and importance of his presence to the success of the campaign. Another error is misconstruing past techniques for modern purposes and here, in particular, the current distortion of “hearts and minds” must be considered. The intent of hearts and minds in Malaya was to encourage the Malayan Chinese to become full member of the Malaya polity, a method to form a shared national identity. Repeatedly today we hear of “cash as a weapon” and the benefits accrued to reconstruction under the rubric of hearts and minds, an inference that if we bribe the locals enough they will support us, a frequently disproved hypothesis. There are other problems. One is the penchant to refine the definitions of current conflicts (hybrid, 4G, etc.) even as the obvious trends of many past campaigns resurface. For  This goes beyond simply a needs assessment towards exploiting what James C. Scott in Seeing Like a State (1998) termed the local’s metis.  Mandel has pointed to the difficulties of defining post-event victory. It is even more difficult to decide on how to achieve it beforehand. See Robert Mandel, “Defining Postwar Victory,” in Understanding Victory and Defeat in Contemporary War, ed. Jan Angstrom and Isabelle Duyvesteyn, 13-45 (New York: Rutledge, 2007).  Karl Hack, ‘The Malayan Emergency as Counterinsurgency Paradigm’, Journal of Strategic Studies 32 (June 2009): 383-414.  For some of the confusion over hearts and minds see Paul Dixon, “’Hearts and Minds’? British Counterinsurgency from Malaya to Iraq,” Journal of Strategic Studies 32 (June 2009): 353-381. A better construct of hearts and minds could be based on Benedict Anderson’s arguments in Imagined Communities (2006).

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instance, aspects of modern missions are remarkably similar to what the United States experienced in the 1898-1902 Philippine Insurrection: elusive guerrillas, atrocities, nation-building, and intractable foes. History can therefore provide useful markers if the examples are carefully drawn.

3. Improving the Canadian Response Borrowing from past operations does not explain why Canada has become good at counterinsurgency. The United States has a lengthy historical involvement in small wars. Their Indian Wars, the Philippine Insurrection, the interventions in the Caribbean and even Vietnam10 are all feats of arms that have provided some direction despite their cyclical indifference and amnesia usually associated with the study of counterinsurgency. Canada has a much thinner record, principally the Boer War, a good century and more ago, from which to draw. The plain fact though is that Canada produces extremely competent tactical units, the cornerstone of any successful operation. The typical assignment of Canadian troops to the most difficult and contested zones on numerous peacekeeping missions bears out this effectiveness. One step further, the Canadian construct for complex peace support operations, as described in Canadian joint doctrine, shares great similarities with the techniques demanded in a counterinsurgency.11 Further, the Canadian Forces codified how they would carry out these types of operation in their own manual, released in December 2008, relatively shortly after they engaged in this for them relatively new discipline. A lively debate has ensued and revisions to the existing manual are now being contemplated. The Canadian Forces have become better at counterinsurgency by exploiting to the fullest extent possible learning opportunities in three main areas. First, our close partnership with the United States has enabled us to place instructors and advisors within the American military educational system. For instance, a key curriculum developer at the Canadian Forces College previously taught military operations other than war while serving at Fort Leavenworth and a Canadian lieutenantcolonel is on staff at the Marine Corps Small War Center. Lacking a Canadian counterinsurgency centre of excellence, these individuals have facilitated the flow of current best practices and ongoing debates back to Canada.12 Second, the enthusiasm of senior officers to learn about counterinsurgency has markedly improved. Reading lists and earmarked books now clutter many offices. Finally, since 2006, the Canadian Army has taken major steps to ensure that lessons are captured effectively on operations and translated into the necessary modifications in training and practice. Lesson-learn staffs are embedded in all major deployed elements where they monitor  See Brian Linn, The U.S. Army and Counterinsurgency in the Philippines War (Yale University Press, 2000) or Stuart Creighton Miller, Benevolent Assimilation: The American Conquest of the Philippines, 1899 – 1903 (Yale University Press, 1982). 10 See Max Boot, The Savage Wars of Peace: Small Wars and the Rise of American Power (New York: Basic Books, 2002). 11 See Department of National Defence, B-GJ-005-307/FP-030 Peace Support Operation, http://www.cfd-cdf.forces.gc.ca/sites/page-eng.asp?page=3490. 12 Anthony Fenton, “Canadian Counterinsurgency Manual Reflects US-Ca­ nada ‘synergy,’” July 11, 2009, http://www.dominionpaper.ca/articles/2770 (accessed February 2, 2010).

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a wide variety of issues and at times are usefully and ably supported by defence scientists.13 These learning opportunities have paid dividends as the Canadian Forces have explored how to improve counterinsurgency performance. Canada has gleaned a number of crucial lessons from its recent exposure to counterinsurgency campaigning. First, there is a need to be constantly agile and adaptable in feeling your way forward in a complex environment. Not only does a plan not necessarily survive at first contact with the enemy, it may well be completely ineffective in the first place. This agility must be built through information mechanisms that constantly improve the situational awareness of both the geographic and human terrain. Second, regardless of the perceived utility of any instrument of state brought to bear on an insurgency, an enduring solution will remain a political one. It will be qualitative improvements in the political situation as reflected in greater stability versus merely quantitative solutions – more money, for instance – that will dismantle an insurgency.14 Finally, you need buy-in from the host nation. Their desires and needs have to be satisfied as identified by them instead of simply projecting Western desires onto proffered programs.15 All projects must therefore to a certain degree be planned bottom-up and their political component, the value of the negotiation process and power distribution between local authorities, must be kept fully in view. The broad parameters of how to win at counterinsurgency are recorded in the classic works and in the many thick military manuals on the subject. Below, four key elements will be examined: intelligence, building local security forces, separating the insurgent from the population, and unity of effort. Intelligence is important to focus operations. It permits precise targeting, ensures efforts are not wasted or dissipated and, most critically, underscores the accumulation of information and knowledge that can re-interject a measure of ‘art’ into a campaign. Troop ratios are crucial within a counterinsurgency which lends importance to competent local security forces. Building host nation security forces, military and police, increases the ability to flood an area with troops so as to properly clear and hold it. Building viable local forces confers legitimacy onto the host nation government and returns a measure of the ownership of the security problem to them, crucial to a transition plan. Adding them to the force mix in theatre also serves as an economy of force measure for the intervening coalition. Regardless of whether labelled population centric operations or something else, a fundamental component for success in a counterinsurgency is that the population must be separated and protected from the insurgent. Historically, an extensive variety of control measures have been used to drive a wedge between the insurgents and the population, including resettlement, identification cards, rationing and movement restrictions. Finally, unity of effort 13 See Canadian Army Lessons Learned Centre. http://armyapp.dnd.ca/allc-clra/ default_e.asp . 14 Peter Pigott, Canada in Afghanistan: The War so Far (Toronto Dundurn Press, 2007), 173. Pigott outlines the unlikelihood of a military solution. 15 The development community has long struggled to actual base its programs on the actual wants of the assisted groups. See William Easterly, The White Man’s Burden: Why the West’s Efforts to Aid the Rest have done so much Ill and so Little Good (New York: Penguin Books, 2006).

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allows the broad strategic solution for the insurgency to be translated across all actors (horizontally) and to be cascaded across all levels (vertically). For Canada, unity of effort has progressed from the generalities of the 3D approach, to the more coherent whole of government construct, to the much broader and inclusive comprehensive approach. These key elements will be further examined below.

4. Intelligence Canadians have become better at prosecuting the counterinsurgency in Afghanistan as the understanding of the complex nature of the operational environment has matured. This is where well-developed intelligence structures come to the fore. There are inherent complexities in southern Afghanistan, well reflected in a pair of reports from the Institute for the Study of War: Securing Helmund: Understanding and Responding to the Enemy and The Taliban’s Campaign for Kandahar.16 These reports point out the intricacies of both the physical and the human terrain. To really understand either terrain requires a lengthy commitment. Canadian troops are now bloodily familiar with the vineyards, the fields, the canals and pathways in Kandahar province. The development of a familiarity with the human terrain has been supported by the creation within the formation headquarters of “white intelligence” cells, an organization that concentrates on social networks within the operational area. These cells, having a more detailed and thorough understanding of local dynamics, contribute to a more nuanced planning capability. Given this more sophisticated perspective of the local situation enables planners to design operations and select of courses of actions that do not hazard creating more opponents than friends by contravening cultural norms, that are well linked to the desires of the recipients, and that carefully consider tribal dynamics and the interrelationship between all actors. These cells permit relevant social networks to be studied, monitored, shaped and supported. Canadian performance has therefore improved as knowledge of the conflict environment, its social context and dynamics, has matured.

of every one. What is unambiguous is that police forces are a complementary institution in the delivery of security in any country.17 A failure to adequately reform and train them will prolong any intervention. The problems plaguing the Afghan National Police (ANP) are well recorded: corruption, lowpay, shake-downs etc.18 All demand attention. Besides this, determining the proper mix for effective training is crucial: what portion of training should be devoted to community policing, police intelligence procedures or basic survival skills. Even then, pushing out police outposts into lonely, isolated locations, using them as a weak substitute for military troops, detracts from their more important roles. For Canada, civilian police from the Provincial Reconstruction Team (PRT) aid in the mentoring and training of ANP officers in regular police work. Their initiatives have been supplemented by deployed military police elements that have now been organized into a Police Operational Mentoring and Liaison Team (POMLT). While Canada is contributing its part in this important aspect, righting the ANP across Afghanistan will remain a difficult trial. Another cog in the Canadian transition plan is a trained Afghan National Army (ANA) fully capable of planning, executing and sustaining the counterinsurgency. This training role is assigned to the Operational Mentoring and Liaison Team (OMLT). The OMLT assists in force employment and capability development of the assigned brigade, most recently the 1-205th and its six Kandak battalions. The OMLT helps synchronize ANA operations with those of the coalition forces and seeks to secure combat enablers, such as close air support, fires and medical evacuation, as required. The OMLT has a progressive, tiered set of goals to develop the ANA units: the aim is to advance units from capability milestone 4 (a formed unit incapable of conducting operations) to capability milestone 1 (a unit is fully capable of conducting operations and only requires combat support enablers). In 2009, ANA forces in Kandahar were progressing well at the tactical level but needed more engagement between the operational levels of command and the Government of Afghanistan (GoA). The Canadian OMLT is making a useful contribution to the development of local ANA forces that are deeply committed to the fight, by encouraging them towards rapid improvements in combat effectiveness.19

5. Training the Afghan Security Forces In Afghanistan, the historical importance of police forces in the resolution of insurgencies appears to have been overlooked. Expanded, competent police versus military forces have underpinned many successful counterinsurgencies of which Malaya and Kenya are the most obvious examples. In the 1950s Britain had the luxury of a large, global police establishment to mobilize for emergencies. It is doubtful that modern Western nations have sufficient police capacities to sufficiently recruit for today’s campaigns, making the development of indigenous forces even more vital. The value of police even in United Nations mission was only slowly recognized in the mid-1990s and has since become a central component 16 Available from http://www.understandingwar.org/afghanistan-project/pu­ blications/reports.

6. Separating the Population The Canadian Task Force in Kandahar in 2009 adopted a more population-centric approach in order to better protect the population.20 It re-orientated on securing Kandahar City where 85% of the population of the province lives. The Canadian Task 17 For the value of police in COIN see Joseph D. Celeski, Policing and Law Enforcement in COIN – the Thick Blue Line, JSOU Report 09-2 (Joint Special Operations University, February 2009). 18 T. Christian Millar, Mark Hosenball and Ron Moreau, “The Gang That Couldn’t Shoot Straight,” Newsweek, March 29, 2010: 26 -31. 19 Summarized from Colonel D. Burt, OMLT Roto 7 (presentation March 22, 2010). 20 Patrick White, “Canada‘s Kandahar legacy rests on a shift in strategy, but is there enough time?” Globe and Mail, February 8, 2010, http://www.theglo­ beandmail.com/news/national/canadas-kandahar-legacy-rests-on-a-shift-instrategy-but-is-there-enough-time/article1417043/ (accessed May 21, 2010).

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Force implemented operational plan KANTOLO, 21 a multiplephased series of operations (OP KALAYs),22 that sought to stabilize Kandahar City and the key villages on its approaches in order to enhance the protection of the population. This sector-by-sector plan mirrored the classical counterinsurgency ink-spot methodology. For each sector, operations were developed and executed in full partnership with Afghan national security forces (ANSF), in close coordination with the GoA and carefully de-conflicted with the other participating Canadian government actors. The goal of each OP KALAY was to establish a permanent presence among the people to solidify security. Living amongst the people facilitated the development of relationships and informal linkages and improved pattern recognition, both important first steps to separating the insurgent from the populace. Persistent presence provided a measure of population control which is perhaps less intrusive than other methods, such as identification cards. Each OP KALAY commenced with action to clear the sector followed by the immediate establishment of platoon houses within the newly secured areas by the special organized Stabilization Company of the PRT. Quick impact stabilisation projects, managed by the Canadian military construction organizations – Specialized Engineering Teams (SET) and Construction Management Organization (CMO) – were quickly launched to demonstrate the intent to further hold and build the sector. At certain transition points, determined as the security situation improved, the military presence was scaled back, the PRT assumed responsibility for project initiation, and where practical and feasible, CMO projects that shaped the conditions for future development projects were handed over to the PRT. As conditions improved in a sector, OP KANTOLO forces would be shifted to the next designated sector. Military presence plus the rapid delivery of tangible projects by the CMO demonstrated that local conditions had changed and provided a mechanism to negotiate forward with local authorities for their own, better future. In 2009, living amongst the villagers visibly demonstrated to them the Canadian commitment to their security; this materially benefited the campaign.

7. Unity in the Field – the Development Example While highly visible, highly necessary and of proven utility, development, one of the main tools being applied in the contest in Afghanistan, remains difficult to deliver in practice. There is good historical evidence of its utility when correctly applied. For instance, in the 1948-60 Malayan Emergency, following resettlement, the services provided in the “new villages,” previously unobtainable, were viewed as a way to entice the relocated Chinese squatters from under the sway of the communist terrorists. The modern, continuing existence of a large number of these “new villages” attests to the benefit of the development programs included in their establishment. Post-independence, the Malayan government retained the Emergency-originated combined command structure so widely written about to deliver rural development to the Malayan 21 For a general description see http://www.afghanistan.gc.ca/canada-afgha­ nistan/tbrief-seancedit/2009_06_23.aspx. 22 http://www.cefcom-comfec.forces.gc.ca/pa-ap/fs-ev/2009/09/18-eng.asp.

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peasantry. Conversely, the resettlement villages in Kenya, a much larger endeavour but copying significantly the Malayan program, were deserted shortly after that Emergency as land reform program unfolded. Development programs must therefore be attentive to local cultural norms and conditions if they are to succeed. Another difficulty within the development domain is the argument that development is an inherent good, that is, any development delivered has value in and of itself. This is not necessarily true. In a counterinsurgency environment uncontrolled projects can unbalance or destabilize local relationships and may well exceed the local capacities to absorb the work. Development in the counterinsurgent environment may well be most useful in the construct suggested by David Kilcullen: as a sub-text for negotiations that assist in fostering viable local political relationships.23 Development is an important tool but it should not be bluntly applied as it occasionally is in pursuing simplistic needs perspectives. Canada is facilitating development in Kandahar in a closely linked and layered fashion. It combines the longer-term orientation of the development team at the civilianized PRT with the more immediate activities of the military teams – the Civil-Military Cooperation (CIMIC) teams, the SET and the CMO. The military teams utilize Commander Contingency Fund projects after clear operations to rapidly deliver immediate improvements for the local population. Subsequently, the military teams concentrate on Quick Impact Projects, cashfor-work and others programs that support the progress of the campaign through the hold and the build phases while the PRT concentrates on economic and long-term development projects. This partnership is noteworthy for a number of reasons and is reflective of the value of the comprehensive approach in the Canadian experience. For example, the military can serve as the eyes and ears for the civilian elements of the PRT when risk levels are too high. Also, by planning together the projects supervised and implemented, the military can shape and prepare the environment for follow-on medium- and longterm projects to be delivered by the PRT.24 For both the civilian and military teams, projects are initiated only through and after consultation with local authorities, who often establish development councils, to ensure their desires are understood and their participation in the project secured. The development aspects of the Canadian campaign are closely intertwined and apply the comprehensive approach in an operational environment.

8. Unity Starts in Ottawa For Canada, a unified and coordinated strategy must begin at home at the national level. The Government of Canada (GoC) is intently focussed on events in Afghanistan. Issues affecting the campaign are followed closely by the Cabinet. To monitor and report regularly on Canadian efforts in theatre a dedicated 23 Kilcullen, Accidental Guerrilla, 93-114. 24 See Joint Task Force Afghanistan, “Engineer Support to Stability Operations (COIN) – Joint Task Force Afghanistan TFH 5-09,” Theatre Lessons Report (TLR) 09/034 (Afghanistan 2009).

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Cabinet committee has been formed, the Cabinet Committee on Afghanistan.25 Task forces have been established across the GoC to manage the Canadian involvement. Overall direction and guidance is coordinated by the Afghan Task Force in the Privy Council Office. The Canadian International Development Agency (CIDA) similarly has a significant, large task force dedicated toward managing, planning and coordinating the delivery of the Canadian development objectives in theatre. Across the Canadian government departments and agencies, from the Royal Canadian Mounted Police, Corrections Service Canada, the Department of Justice and others, are actively involved and have deployed individuals to Afghanistan. For the Canadian military, the Canadian Forces Expeditionary Command (CEFCOM), the coordinator of all Canadian overseas military operations, oversees the campaign at the strategic level.26 Trained, deployable forces are generated for the CEFCOM mission by the services (Land, Air, Navy) and from with other functional areas of the Canadian Forces. Thus extensive, collective coordination and planning occurs on a continuous basis at the national level to effectively manage the Canadian involvement. Canadian efforts, at least within our area of operation in Afghanistan, are bounded by a common intent developed through an evolving model of joined-up working. This model has iterated through a number of stages. The initial version was the 3D approach, a combination of defence, diplomacy and development; the integration and combination of the objectives of the three main outwardly looking departments: the Department of Foreign Affairs and International Trade (DFAIT), the Canadian International Development Agency (CIDA) and the Department of National Defence (DND).27 This concept was loosely based on an obvious recognition that individual institutions alone could not resolve the difficult challenges in Afghanistan and that they required methodologies for working together. This model migrated into a whole of government one as resources from across the Canadian government were dedicated to the fight. As more planners and implementers from outside government were brought into the process this model became the comprehensive approach. Within all these frameworks, the key components and application in Afghanistan stayed relatively consistent. First and foremost was the desire to put an Afghan face on practically any activity the Government of Canada undertook in support of the Afghan people. This has held true for the plans developed within Afghani ministries with the able coaching of Canadian Forces 25 http://www.afghanistan.gc.ca/canada-afghanistan/approach-approche/ccoaccsa.aspx. 26 See http://www.cefcom.forces.gc.ca/pa-ap/ops/jtfafg-foiafg/index-eng.asp. 27 See Heather Hrychuk, “Lost in Translation: The Search for 3D in Afghanistan” (master’s thesis, Royal Military College of Canada, 2007).

members on the Strategic Advisor Team28 to practical each and every construction project, regardless of scale, that Canada has supported. A second issue is the adoption across participating departments of the common conceptual construct for success in counterinsurgency of shape, clear, build, and hold.29 This provides an important cornerstone for establishing a common dialogue that supports a shared common view. Finally, Canada largely remains committed to building capacity within Afghanistan to both support governance and to enable Afghanis to have better lives. This ability to craft a unifying intent and program has lent persistence and coherence to the Canadian program.

9. Conclusion In Afghanistan by 2009 Canada did not lack for nails, the system functioned well. Canada had become proficient at counterinsurgency. Beside military operations there were a broad range of other activities contributing to the campaign. There were ongoing construction projects that provided employment for fighting-age youth to dissuade them from being attracted to the Taliban for financial reasons. Projects were layered with a view to filter them from short-term “cashfor-work” employment to longer-term opportunities. More in-depth situational awareness led to the crafting of campaigns that delivered on the wants and needs of the locals and thereby assisted in squeezing out overt Taliban influence. Protecting the population and separating them from the Taliban extremist elements has become the core focus. The nails existed and they were being driven home. The Government of Canada not only brought its resources to bear but had realized the benefit and requirement for all actors to work together as partners, contributing where they might. At the national level this consisted of coordinating strategy through a whole of government mechanism supported by the other actors within a comprehensive approach. In theatre, Canadian efforts were closely integrated and intimately linked with planning and implementing partners. A variety of Canadian programs continue to build the capacities and capabilities of the Government of Afghanistan and aid in the maintenance of a safe and secure environment. At some point the Afghanis themselves must determine the legitimacy of their government and their willingness to be regulated by it, participate in it and support it – the keynote of success in counterinsurgency.

28 Lieutenant-Colonel Michel-Henri St.Louis, “The Strategic Advisory Team in Afghanistan – Part of the Canadian Comprehensive Approach to Stability Operations,” Canadian Military Journal 9 (3): 58-67. 29 See Jean McCardle, The Province of Kandahar: Canadian Civilian Engagement (Presentation March 22, 2010).

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Münch, Counterinsurgency’ in der Bundeswehr

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‚Counterinsurgency’ in der Bundeswehr: Konzeption, Interpretation und Praxis Philipp Münch* Abstract: This article explores the significance the concept of ‘counterinsurgency’ (COIN) has for the German Armed Forces. It starts with a discussion of the theoretical content of ‘COIN’. From this, the conclusion is drawn that ‘COIN’ is an only vaguely defined concept that allows practitioners to label a wide range of practices as such. The following part therefore explores how ‘COIN’ is understood by members of the German Armed Forces and how it is implemented in operations in Afghanistan. The article comes to the conclusion that ‘COIN’ is mainly used as a means to preserve the value of traditional military expertise and to legitimize the use of violence. Keywords: Afghanistan, counterinsurgency (COIN), German Armed Forced; International Security Assistance Force (ISAF), military operations Afghanistan, Aufstandsbekämpfung (COIN), Bundeswehr, Internationale Sicherheitsunterstützungstruppe (ISAF), Militärein­ sätze

1. Die Funktion von ‚Counterinsurgency’ für das Militär

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it zunehmender Dauer des Afghanistan-Einsatzes bei gleichzeitig ausbleibenden Erfolgen wird in der öffentlichen Debatte das Konzept der ‚Counterinsurgency’ (COIN) nicht nur von Militärs zunehmend in den Vordergrund gerückt. In diesem Sinne sieht sich bereits seit einigen Jahren auch die Bundeswehr Forderungen gegenüber, ein eigenes ‚COIN’-Konzept zu entwickeln, um der sich scheinbar verschlechternden Lage in Afghanistan Herr zu werden. Hinzu kommt, dass sie bereits Adressat entsprechender Weisungen von Seiten der Führung der International Security Assistance Force (ISAF) ist. Es soll daher in diesem Beitrag die Frage beantwortet werden, welche Bedeutung ‚COIN’ für den Afghanistan-Einsatz der Bundeswehr besitzt und welche Implikationen sich hieraus ergeben. Nicht eingegangen wird auf die Erfolgsaussichten von ‚COIN’, die – auch wenn dies in den meisten Arbeiten vernachlässigt wird – ohnehin nur nach intensiver empirischer Erforschung der jeweils zu „befriedenden“ Gesellschaft bewertet werden kann. Die vielfachen Widersprüche des Konzepts und fehlende Erfolgsbelege lassen dessen Wirksamkeit jedoch fraglich erscheinen. * Philipp Münch, M.A., M.P.S., Promotionsstipendiat der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Berlin. Der Autor vertritt in diesem Beitrag ausschließlich seine persönliche Auffassung. Dieser Beitrag ist double-blind peer-reviewed.  Vgl. Noetzel, Timo/Zapfe, Martin: Aufstandsbekämpfung als Auftrag. Instru­ mente und Planungsstrukturen für den ISAF-Einsatz (SWP-Studie, 13), Ber­ lin Mai 2008, S. 5f.; Schreer, Benjamin: Political Constraints. Germany and Counterinsurgency, in: Security Challenges 6 (2010) 1, S. 97-108, hier: S. 106f.; ferner Heidenkamp, Henrik: Transformation Under Fire. Counterinsurgency as a Litmus Test for the German Federal Armed Forces (ISPSW Publications), Berlin Juli 2010, S. 4-6.  Vgl. ISAF: ISAF Commander’s Counterinsurgency Guidance, Kabul [August 2009] [abgerufen unter http://www.nato.int am 23.7.2010].  Zu den entscheidenden Widersprüchen zählt der „legalistische Kurzschluss“, wonach die offizielle Regierung des Landes, in dem eine ‚COIN’ stattfinden soll, (potenziell) mehr Legitimität genießt als die Aufständischen. Daase, Christopher: Kleine Kriege – Große Wirkung. Wie unkonventionelle Krieg­ führung die internationale Politik verändert, Baden-Baden 1999, Zitat: S. 133. Zudem ist der Erfolg von ‚COIN’ stets an die äußerst fragliche Machbarkeit von „statebuilding“ und Sozialtechnologie gebunden. Hinzu kommt eine ma­ nichäische Sichtweise der Vertreter von ‚COIN’ auf die vermeintlich stets un­ terdrückerischen Aufständischen als getrennt von „der“ Bevölkerung. Hunt, David: Dirty Wars. Counterinsurgency in Vietnam and Today, in: Politics & Society 38 (2010) 35, S. 35-66, hier: S. 37, 53.

Jede wissenschaftliche Betrachtung von ‚Counterinsurgency’ (COIN) steht vor dem Problem, dass es sich hierbei um einen von Praktikern geschaffenen Begriff handelt, der daher zu­ nächst daraufhin zu prüfen ist, ob sich mit ihm tatsächlich menschliche Handlungen wissenschaftlich voneinander ab­ grenzen lassen. Wie bei jeder sozialwissenschaftlichen Analyse, ist also auch hier zwischen der Bewertung der Akteure auf der einen und der des Wissenschaftlers auf der anderen Seite zu unterscheiden. Nach einem genaueren Blick auf die Arbeiten der Befürworter von ‚COIN’ wird schnell deutlich, dass es sich hierbei nicht um einen wissenschaftlich verwendbaren Begriff handelt. Sofern der Begriff überhaupt definiert wird, so stets in einer Weise, mit der sich andere vergleichbare Praktiken nicht abgrenzen lassen. Beispielsweise sieht die am weitesten verbrei­ tete Definition des US-Joint Staff ‚COIN’ als „[t]hose military, paramilitary, political, economic, psychological, and civic ac­ tions taken by a government to defeat insurgency“. Demnach könnte ‚COIN’ also schlicht alle Praktiken vom Flächenbom­ bardement bis zur Landreform bezeichnen, solange sie nur ge­ gen einen Aufstand gerichtet sind. Angesichts der mangelnden Trennschärfe von ‚COIN’ fragt sich, welchen Sinn dieses Konzept dann für deren Urheber erfüllt. An erster Stelle ist hierbei der verzweifelte Versuch zu sehen, eine Herausforderung zu bewältigen, auf die weder Organisati­ onsstruktur und Ausrüstung noch Habitus und Ausbildung des modernen Militärs ausgerichtet sind: die Auseinandersetzung mit einem andersartig vergesellschafteten Gegner, zu dem kein gegenseitiges Anerkennungsverhältnis qua Konvention be­ steht. Hierzu muss die Auseinandersetzung zunächst benannt werden. Seitdem der Kampf gegen einen in diesem Sinne buch­ stäblich konventionellen Gegner im 18. Jahrhundert zur Regel geworden ist bzw. aufgrund der oft sehr viel höheren Intensität  Weber, Max: Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Sozi­ ologie, 5., rev. Aufl., Studienausg., 14.-18. Tsd., Tübingen 1980 [1922], S. 1.  Field Manual 3-24/Marine Corps Warfighting Publication 3-33.5: Counter­ insurgency, Washington, DC Dezember 2006, Glossary/4. Ähnlich Kilcullen, David: The Accidental Guerilla. Fighting small wars in the midst of a big one, New York 2009, S. 183.  So im Wesentlichen die überzeugende Definition von Daase: Kleine Kriege – Große Wirkung, a.a.O., S. 92-95.

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der Kämpfe als wichtigste Aufgabe wahrgenommen wird, müs­ sen unscharfe Sammelbegriffe wie ‚Small Wars’, ‚Revolutiona­ ry Wars’, ‚Low Intensity Conflicts’ und in jüngster Zeit eben ‚COIN’ für die hiervon abweichenden Konflikte herhalten. Letztlich bezeichnen sie jedoch im Kern alle die gleiche Form der Auseinandersetzung, was durch die Fixierung auf äußer­ liche Merkmale wie Ausmaß, Intensität und Taktik allerdings selten bemerkt wird. Im Gegensatz zu den Herausforderungen, denen sich Militärs in konventionellen Auseinandersetzungen stets gegenüberge­ sehen haben, tragen die im Kontext von ‚COIN’ formulierten Problemstellungen einen völlig anderen Charakter. Wie bereits viele Militärtheoretiker der Kolonialkriege kommen sie daher zu der Schlussfolgerung, dass hierbei Gewalt nur eines von mehreren Mitteln sein könnte, ja dass die Hauptlösung sogar ‚politischer’ oder ‚sozialer’ Natur sein müsse. Dementspre­ chend zielen ihre Lösungsvorschläge auf die Veränderung der gesellschaftlichen Verhältnisse in den betreffenden Ländern. Anders als die bereits seit sehr viel längerer Zeit existierenden militärwissenschaftlichen Arbeiten, die etwa vor dem Ersten Weltkrieg die Gliederung und Vorgehensweise in infanteristi­ schen Angriffsverfahren diskutierten, trägt die ‚COIN’-Litera­ tur also nur teilweise einen wirklich militärfachlichen, durch die Expertise ihrer Autoren wissenschaftlich fundierten Cha­ rakter. Vielmehr finden sich hier Aussagen über hochkomplexe soziale Zusammenhänge, die sich von denen in westlichen Ge­ sellschaften meist stark unterscheiden, ohne dass die Autoren auf Sozialtheorien zurückgreifen oder über tiefere Kenntnis der jeweiligen Sprache und Kultur verfügen. Die Handlungsanweisungen der meisten ‚COIN’-Anhänger be­ ruhen daher in der Regel auf den eigenen Alltagsvorstellungen von der Funktionsweise einer Gesellschaft sowie einer Über­ nahme der ebenfalls nicht wissenschaftlich generierten Prämis­ sen existierender „Klassiker“ der Theorie nicht-konventioneller Kriegführung.10 Hinzu kommt bereits seit der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts eine (unbewusste) Übernahme spezifischer, nicht weiter reflektierter Modernisierungstheoreme.11 Am be­ deutendsten ist hierbei die in so gut wie allen ‚COIN’-Arbeiten auftauchende Vorstellung, dass der Schlüssel zur Befriedung im Aufbau eines legal-rationalen Staatswesens läge.12 Begleitend  Mockaitis, Thomas R.: From Counterinsurgency to Peace Enforcement. New Names for Old Games?, in: Schmidl, Erwin A. (Hg.): Peace Operations between War and Peace, London/Portland, OR 2000, S. 40-57, hier: S. 40.  Irreführend sind die häufig zu findenden Abgrenzungsversuche anhand der dominierenden Kampfesweise, die tatsächlich bloß eine Folge der beschrie­ benen Merkmale ist. Am häufigsten zu finden ist hierbei der Begriff des „asym­ metrischen Kriegs“, der sich auf die Taktik des militärisch Schwächeren, der daher besondere Mittel anwende, bezieht. Allerdings liegt dieser Definition bloß die Erkenntnis zu Grunde, dass in einer Auseinandersetzung stets die eine Seite versucht dort stark zu sein, wo die andere schwach ist – ein Mus­ ter, das letztlich jeden Konflikt prägt. Vgl. ähnlich Clausewitz, Carl von: Vom Kriege. Hg. von Ulrich Marwedel, Stuttgart 1998, S. 51.  Vgl. die Beispiele bei Heuser, Beatrice: The Cultural Revolution in Counter-In­ surgency, in: Journal of Strategic Studies 30 (2007) 1, S. 153-171, hier: S. 155f., 163. 10 Hierzu zählen insbesondere die Arbeiten von Galula, David: Counterinsurgen­ cy Warfare. Theory and Practice, New York/London 1964; Thompsen, Robert: Defeating Communist Insurgency. Experiences from Malaya and Vietnam, New York 1966 und Kitson, Frank: Low Intensity Operations. Subversion, In­ surgency and Peacekeeping, London 1971. 11 Shafer, D. Michael: Deadly Paradigms. The Failure of U.S. Counterinsurgency Policy, Princeton, NJ 1988, S. 115-118. 12 Fitzsimmons, Michael: Hard Hearts and Open Minds? Governance, Identity and the Intellectual Foundations of Counterinsurgency Strategy, in: The Jour­ nal of Strategic Studies 31 (2008) 3, S. 337-365, hier: 337-347.

sollen zudem marktwirtschaftliche ‚Entwicklung’ und mate­ rielle Dienstleistungen des Staates zur erfolgreichen Eindäm­ mung von Aufständen dienen.13 Da letztere Aufgaben jedoch offensichtlich ziviler Natur sind, werden diese in ‚COIN’-Kon­ zeptionen zuvorderst nichtmilitärischen Akteuren zugewiesen. In der Praxis besteht somit das Problem, dass diesen gegenüber in der Regel keine Weisungsbefugnis besteht. Folgerichtig zählt die Bekämpfung des Gegners zum Schwerpunkt des mi­ litärischen Aufgabenbereichs. Da jedoch keine radikale Verän­ derung der Instrumente und Prämissen des Militärs angestrebt wird, verbleibt diese trotz aller semantischen Veränderungen letztlich bei einer bloßen Anwendung auf den unkonventio­ nellen Gegner ohne grundlegende Annahmen zu revidieren.14 Dementsprechend wurde vielfach konstatiert, dass sich hinter dem ‚COIN’-Label in der Praxis bloß eine Anwendung konven­ tioneller militärischer Vorgehensweisen gegen einen unkon­ ventionellen Gegner verbirgt.15 Neben seiner utilitaristischen Funktion für das Militär dient ‚COIN’ dazu, Legitimität zu erzeugen.16 So soll mit dem Kon­ zept seit seiner erstmalig prominenten Verwendung in den 1960er Jahren der Öffentlichkeit versichert werden, dass ein neues, innovatives und legitimes Konzept zum Sieg in einem als krisenhaft wahrgenommenen nichtstaatlichen Konflikt vorhanden wäre.17 Gleichzeitig wirkt das Streben nach Legiti­ mität auf den Inhalt der theoretischen Konzeptionen zurück, die daher – wie im Falle des als vorbildlich bezeichneten An­ staltsstaates offensichtlich – v.a. das westliche Wertespektrum widerspiegeln.

2. Die praktische Relevanz von ‚Counterinsurgency’ für die Bundeswehr 2007-2008 Soweit erkennbar, fand der COIN-Begriff innerhalb der Bun­ deswehr erstmals ab 2007 – dem Jahr der Übernahme des ISAFKommandos durch die US-Streitkräfte, die den Begriff seit 2004 in Afghanistan verwenden – breitere Verwendung im formalen Sprachgebrauch.18 In offiziellen, nach außen gerichteten Stel­ lungnahmen von Seiten des BMVg wurde der Begriff dennoch völlig und im internen Austausch nach Möglichkeit vermieden, ein eigenes ‚COIN’-Konzept bis zum jetzigen Zeitpunkt nicht 13 Gumz, Jonathan E.: Reframing the Historical Problematic of Insurgency: How the Professional Military Literature Created a New History and Missed the Past, in: Journal of Strategic Studies 32 (2009) 4, S. 553-588, hier: S. 561-564. 14 Das beste Beispiel hierfür ist der mittlerweile verbreitete ‚(Shape-)clear-holdbuild’-Ansatz des US-Militärs. Bei genauerer Betrachtung unterscheidet dieser sich nicht grundsätzlich von der Vorgehensweise in konventionellen Ope­ rationen, in denen ebenfalls, Aufklärung und Gefechtsgliederung (shape) dem Nehmen (clear) und Halten (hold) von Gelände vorausgeht. Einziger Unterschied ist die Build-Phase, die jedoch gar nicht zu den militärischen Hauptaufgaben gezählt wird. Headquarters Department of the Army: FM 324/MCWP 3-33.5, S. 5/18-5/23. 15 Für den Vietnam-Krieg ist dies bereits bestens belegt. Vgl. Die Literatur bei Daase: Kleine Kriege – Große Wirkung, a.a.O., S. 134. Zur konventionellen Praxis jüngster ‚COIN’-Operationen vgl. Long, Austin: Doctrine of Eternal Recurrence. The U.S. Military and Counterinsurgency Doctrine, 1960-1970 and 2003-2006 (RAND Counterinsurgency Study, Paper 6), Santa Monica, CA 2008, S. 23-26. 16 Hunt: Dirty Wars. a.a.O.,S. 36f. 17 Daase: Kleine Kriege – Große Wirkung, a.a.O., S. 131f. 18 Marston, Daniel: Lessons in 21st-Century Counterinsurgency. Afghanistan 2001-07, in: Ders./Malkasian, Carter: Counterinsurgency in Modern Warfare, Midland House [u.a.] 2008, S. 220-240, hier: 231. Vgl. Deutsches Einsatzkon­ tingent PRT Feyzabad: Erfahrungsbericht, 2007, S. 44f.

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fertiggestellt.19 Die Ursache liegt in dem dramatischen Legitimi­ tätsverlust militärischer Gewalt im größten Teil der deutschen Bevölkerung seit den Verheerungen des Zweiten Weltkriegs.20 Schon seit Gründung der Bundeswehr sahen sich ihre Öffent­ lichkeitsvertreter daher zu einer Darstellung der deutschen Streitkräfte angehalten, die deren eigentliche Aufgabe – die massenhafte Anwendung von Gewalt im „Ernstfall“ – ausblen­ dete.21 Eine derartige Praxis setzte sich mit den „Auslandsein­ sätzen“, wie schon dieser aus dem zivilen Bereich stammende, für Mitarbeiterversetzungen ins Ausland gebräuchliche Begriff zeigt, weiter fort. Bekanntlich wurde daher ein Bild des fried­ lichen „Brunnenbohrers“ prägend für den Einsatz deutscher Soldaten im Ausland.22 Eine Verleugnung der tatsächlichen Situation vor Ort durch die höheren Führungsebenen fand selbst dann statt, als sich die Anzahl der Anschläge auf die Bundeswehr nach der Einrich­ tung der beiden Provincial Reconstruction Teams (PRT) in Kunduz und Feyzabad deutlich erhöht hatte.23 Insbesondere traf dies auf die Provinz Kunduz zu, in der es seit Juni 2006 immer häu­ figer zu komplexen Hinterhalten kommt, mit denen offenbar versucht wird, komplette Patrouillen zu vernichten.24 Die Be­ schwichtigungsversuche, die von einer breiteren Öffentlichkeit angesichts der sich häufenden Presseberichte über Kampfhand­ lungen als immer widersprüchlicher wahrgenommen wurden, setzten sich dennoch weiterhin fort und gipfelten in einer Dis­ kussion über die Frage, ob denn die Lage in Afghanistan als „Krieg“ bezeichnet werden könnte.25 Soweit es sich nachvollziehen lässt, reagierten die Verantwort­ lichen im BMVg in zweifacher Weise auf die im Jahr 2006 ge­ stiegene Bedrohungslage. So versuchten sie zum einen, den passiven Schutz der Soldaten zu erhöhen, indem angeordnet wurde, ausschließlich geschützte Fahrzeuge außerhalb der Feldlager zu nutzen.26 Offenbar als aktives Element sollte hin­ gegen ein offensiveres Vorgehen dienen, in dessen Zuge das Kommando Spezialkräfte (KSK) insbesondere in den Bereich Kunduz verlegt wurde.27 In diesem Kontext sind auch die da­ maligen Bemühungen zu sehen, per Weisung die rechtlichen Ambivalenzen der damals gültigen, selbst auferlegten Regeln der Gewaltanwendung zu beseitigen.28 Denn mit dem Wortlaut der deutschen „caveats“ zum NATO-Operationsplan, der an je­ den Soldaten verteilten „Taschenkarte“ mit eben jenen Regeln und Stellungnahmen von Vertretern des BMVg in der Truppe, aber auch bei den für die juristische Ausbildung zuständigen 19 Deutscher Bundestag: Drucksache 17/1195, Berlin 2010, S. 10. Vgl. auch Rei­ chelt, Julian/Meyer, Jan: Ruhet in Frieden, Soldaten! Wie Politik und Bundes­ wehr die Wahrheit über Afghanistan vertuschten, Köln 2010, S. 93. 20 Kühne, Thomas: „Friedenskultur“, Zeitgeschichte, Historische Friedensfor­ schung, in: Ders. (Hg.): Von der Kriegskultur zur Friedenskultur? Zum Men­ talitätswandel in Deutschland seit 1945, Münster 2000, S. 17f. 21 Loch, Thorsten: Das Gesicht der Bundeswehr. Kommunikationsstrategien in der Freiwilligenwerbung der Bundeswehr 1956 bis 1989, München 2008, S. 324. 22 Reichelt/Meyer: Ruhet in Frieden, Soldaten!, a.a.O., S. 87f. 23 Ebd., S. 57-68, 74-78. 24 Lindemann, Marc: Unter Beschuss. Warum Deutschland in Afghanistan scheitert, Berlin 2010, S. 42. 25 Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ): Als wäre es unverständlich, dass vom Krieg die Rede ist, 15.4.2010, S. 31. 26 Deutscher Bundestag: Drucksache 16/6114, Berlin 2007, S. 16f. 27 Noetzel, Timo/Schreer, Benjamin: Spezialkräfte der Bundeswehr. Strukturer­ fordernisse für den Auslandseinsatz (SWP-Studie, 26), Berlin September 2007, S. 15. 28 BMVg: Führungshilfe zu den rechtlichen Rahmenbedingungen des Einsatzes des deutschen Anteils ISAF in Afghanistan, Bonn August 2006.

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Rechtsberatern war der Eindruck erzeugt worden, dass Schuss­ waffengebrauch nur bei Selbstverteidigung und Nothilfe zuläs­ sig sei, offensive Operationen also im Grunde nicht möglich wären.29 Vor diesem Hintergrund begannen im folgenden Jahr 2007 erstmals offensive Operationen mit Beteiligung der Bundes­ wehr auf der Ebene des RC North, die im NATO-Verkehr oder in­ formell unter dem Label ‚COIN’ liefen. Der bekannteste Fall ist die Operation „Harekate Yolo II“ (HY II), die der Initiative des damaligen deutschen Kommandeurs des RC North entsprang und zwar nicht offiziell, jedoch von ihm selbst in mehreren veröffentlichten Beiträgen in den Kontext von ‚COIN’ gestellt wurde.30 Sie dauerte von Oktober 2007 bis Anfang 2008, um­ fasste jedoch nicht die Beteiligung deutscher Kampftruppen.31 Ebenfalls im Oktober wurde der Einsatz von Spezialkräften durch den Aufbau der Task Force 47 formal institutionali­ siert.32 Daneben beteiligte sich die Bundeswehr an mehreren Missionen, die vom ISAF-Hauptquartier (HQ) allen RCs explizit als ‚COIN’-Operationen befohlen wurden, wobei der englische Begriff „operations“ als eine länger dauernde Offensive bzw. „campaign“ zu verstehen ist.33 Hierzu zählen beispielsweise die Operationen „Karez“, „Naiad Tolo“ und „Tufan“ aus den Jahren 2008 und 2009. Innerhalb der Bundeswehr wurden diese offizi­ ell jedoch häufig als „Shape-Clear-Hold-Build“ (SCHB)-Opera­ tionen – einem in ‚COIN’-Konzeptionen verbreiteten Begriff34 – umschrieben.35 Neben „HY II“ kommen weitere Operationen auf der Ebene der PRTs hinzu, die mitunter auf der ausführen­ den Ebene informell als ‚COIN’ bezeichnet wurden.36 Der schwammige Charakter von ‚COIN’ wird vor allem bei dessen Umsetzung deutlich. So klagen deutsche Offiziere dar­ über, dass die aus dem ISAF-HQ erhaltenen Befehle ungenau seien bzw. auf taktischer Ebene strategische Ziele einschließen würden. Zudem sei es offensichtlich gewesen, dass große Teile der Anweisungen einfach aus dem ‚COIN’-Feldhandbuch der US-Streitkräfte übernommen wurden. Gemeint ist hiermit, die abstrakten, theoretisch meist nicht durchdrungenen, langfris­ tigen Ziele wie ‚governance’ oder ‚development’ mittels der eigenen Operationen kurzfristig zu erreichen. So müssen erst 29 Vgl. detailliert hierzu FAZ: Attacke mit Fußnoten, 8.12.2009; Reichelt/Meyer: Ruhet in Frieden, Soldaten!, a.a.O., S. 179f.; Interview mit ehemaligem Rechts­ berater der Bundeswehr, Mai 2010. 30 Warnecke, Dieter: Operationsführung mit ANSF. Harekate Yolo II ein Muster für Afghanistan?, in: Der deutsche Fallschirmjäger (2008), 2, S. 11-14, hier: S. 11f., Ders., Kommandeur in Afghanistan. Erfahrungen eines Truppenführers 2007/2008, in: Innere Führung, 2008, 1, S. 5-13, hier: S. 8-10. 31 Warnecke, Dieter: Harekate Yolo II – Sicherheit für Nordafghanistan. Mit militärischen Mitteln den Wiederaufbau möglich machen, in: Europäische Sicherheit (2008) 5, S. 16-20, hier: S. 16, 18; Noetzel/Zapfe: Aufstandsbekämp­ fung als Auftrag, a.a.O., S. 19. 32 Deutscher Bundestag: Drucksache 16/2884, Berlin 2010, S. 7. Vgl. zudem die Bemühungen auf Bundesregierungsebene aus dem Jahr 2008, aktiver gegen die Bedrohung in Kunduz vorzugehen. Der Spiegel: Eskalation erwünscht, 19.12.2009, S. 20f. 33 Anders als in der angelsächsischen Terminologie bezeichnet der Begriff „Ope­ ration“ in der Bundeswehr hingegen eine Form der Truppenführung zwischen der strategischen und der taktischen Ebene. 34 Vgl. ähnlich Headquarters Department of the Army: FM 3-24/MCWP 3-33.5, S. 5/18-5/23. 35 Der Spiegel: Kriege. Die letzte Schlacht, 16.3.2009, S. 114; Deutsches Einsatz­ kontingent COM RC N, Erfahrungsbericht Einsatz, Mazar-e Sharif 2009, S. 2; Deutsches Einsatzkontingent COM RC N, Op Tufan, Mazar-e Sharif 2009, S. 1. 36 Vgl. etwa Grunewald/Meyfeld/Fuchs: IED-Bedrohung und Counterinsurgen­ cy in Kunduz. Erfahrungen des Fallschirmjägerbataillons 373, in: Der deut­ sche Fallschirmjäger (2008) 2, S. 23-26, hier: S. 25.

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auf der Ebene der RCs umsetzbare Ziele formuliert werden.37 Die Ziellosigkeit der auf Ebene der NATO befohlenen Operati­ onen wird zudem durch deren Anfangs- und Enddatum deut­ lich, das jeweils häufig der erste und letzte Tag des Monats ist. Der Operationszeitraum wird also ganz offensichtlich weniger von militärischer Notwendigkeit als dadurch bestimmt, die Pla­ nungen vereinfachen zu wollen.38 Der Grund hierfür liegt in den Kapazitäten des stark von optischen Aufklärungsmitteln abhängigen militärischen Nachrichtenwesens, das insbesonde­ re auf deutscher Seite trotz der bald zehnjährigen Dauer des Ein­ satzes immer noch auf einen massiert auftretenden, äußerlich erkennbaren und territorial gebundenen Gegner ausgerichtet ist.39 Gesicherte Erkenntnisse über Aufenthaltsort und Absicht der Aufständischen sind auf diese Weise jedoch kaum zu gewin­ nen. Dementsprechend wird der Gegner meist synonym als ‚Ta­ liban’, ‚Insurgent’ oder als Teil der ‚Opposing Militant Forces’ bezeichnet.40 So wurde als Anlass für den Operationsraum von „HY II“ bloß eine von deutschen Aufklärungsflugzeugen be­ obachtete Ansammlung von Zelten am Rande des RC North genommen,41 obwohl unklar war, wem diese zuzurechnen sei und auch sonst wenige Erkenntnisse aus dieser Region existier­ ten.42 Der Planungsprozess wird zudem durch die Anwendung der hochgradig formalisierten NATO-Verfahren stark in die Länge gezogen. Die Gesamtplanung derartiger Operationen dauert daher selten weniger als einen Monat und zieht sich insbeson­ dere bei multinationalen Operationen wie „HY II“, bei denen eine besonders große Bandbreite an Akteuren einbezogen wer­ den muss, in der Regel bis zu einem Vierteljahr hin.43 Da eine mindestens zweistellige Anzahl von häufig schwer gepanzerten Fahrzeugen zur Ausstattung der genannten Operationen zählt, müssen die Wege und Gewässerübergänge zuvor auf Befahrbar­ keit überprüft werden. In den meisten Fällen geht daher ein Er­ kundungskommando den Aktionen voraus. Häufig wird zudem eine Forward Operating Base (FOB) errichtet, was im Falle von „HY II“ rund zehn Tage in Anspruch nahm. Aufgrund der um­ fassenden, sich über einen längeren Zeitraum erstreckenden, durch Erkundungskommandos und FOBs meist sichtbaren Vorbereitungen und Beteiligung der häufig als unzuverlässig gesehenen ANSF können die Operationen kaum geheim ge­ 37 Interview mit Stabsoffizier, 2008/09 im Stab RC N, Februar 2010; Deutsches Einsatzkontingent Kommandeur, Anlage B Teil C. Zusammenfassung wesent­ licher Einzelerkenntnisse und Feststellungen des Kontingents, 2010, S. 37. 38 Z.B. sollte das RC N die Operationen des 209. ANA-Korps vom 30.10.2007 bis 1.3.2008 betreuen und vom 1.11.2008 bis 31.3.2009 die Operation ‚Tolo’ ausführen. Einsatzführungskommando, Erfahrungsbericht Harekate Yolo II, Potsdam 2008 S. 1-2; Deutsches Einsatzkontingent COM RC N, Erfahrungs­ bericht Einsatz, Mazar-e Sharif 2009, S. 2. 39 Flynn, Michael T./Pottinger, Matt/Batchelor, Paul D.: Fixing Intel. A Blueprint for Making Intelligence Relevant in Afghanistan (Center for a New American Security, Voices from the field), Washington 2010, S. 7f. 40 Münch, Philipp: Freund oder Feind? Zur Einschätzung von Sicherheitsbedro­ hungen in Friedensmissionen am Beispiel der Bundeswehr in Afghanistan (Arbeitspapier der Forschungsstelle Kriege, Rüstung und Entwicklung, Ar­ beitspapier Nr.4/2009), Universität Hamburg 2009, S. 40-47. 41 Clement, Rolf: Codename ‚Harekate Yolo II’, in: Loyal (2008) 2, S. 26-27, hier: S. 26. 42 Interview mit Nachrichtenoffizier, 2007/2008 eingesetzt im HQ ISAF, Januar 2010. 43 Die Planungen der Operation HY II begannen bereits im August, die von ‚Tu­ fan’ dauerten einen Monat: Paare, Marc: Aufklärung als Schlüssel zum Erfolg. Die Erfahrung der gemischten Aufklärungskompanie in der Operation „Hare­ kate Yolo II“ vom 8.10. bis 9.11.2007, in: Der deutsche Fallschirmjäger (2008) 2, S. 17-20, hier: S. 17; Deutsches Einsatzkontingent COM RC N, Op Tufan, S. 1.

halten werden. So wurde etwa die Operation „HY II“ zuvor in der lokalen Presse angekündigt.44 Derselbe Schwerpunkt auf optischer Aufklärung, wie er das ge­ samte militärische Nachrichtenwesen der Bundeswehr kenn­ zeichnet, zeigt sich während der Operationen. Da die Auf­ ständischen jedoch weiterhin nicht äußerlich erkennbar sind, bleibt ihr Nutzen sehr begrenzt.45 So konnte die gemischte Aufklärungskompanie in der Operation „HY II“ nur durch die Aufklärungsmittel der Kräfte des Elektronischen Kampfes (Elo­ Ka) einige Kundschafter, die Details über die vorbeifahrenden internationalen Truppen per Mobiltelefon weitergaben, aus­ machen. Auf eine Verhaftung dieser „Spotter“ wurde jedoch verzichtet, weil man ein Vorgehen gegen diese als nicht gedeckt durch die Regeln zum Einsatz von Gewalt sah.46 Da die Operationen den Aufständischen also selten verborgen bleiben dürften, weichen diese offenbar bereits im Vorfeld aus den betreffenden Gebieten aus oder bleiben im Verborgenen und vermeiden somit Gefechte. Kämpfe kommen daher eher sporadisch vor, wenn Aufständische die Gelegenheit nutzen, die massierten Kräfte zu beschießen oder in Hinterhalte zu locken. In den hier besprochenen Operationen wurde jedoch kein deutscher Soldat getötet.47 Aufgrund der Tatsache, dass die Masse der Aufständischen in der Regel nicht gefasst werden kann, steht bei den Operationen notwendigerweise das bloße Ablaufen festgelegter, zumeist vor­ her erkundeter Punkte im Vordergrund. Den Verantwortlichen zufolge würde der Sinn der Operationen jedoch darin bestehen, durch die Präsenz der ISAF und der ANSF das Vertrauen „der Bevölkerung“ in die Regierung zu stärken. Allerdings ist hierbei schon widersprüchlich, dass die Präsenz nur kurze Zeit währt und zudem insbesondere die ANP von den meisten Afghanen aufgrund von Plünderungen und Schutzgelderpressungen eher als Bedrohung wahrgenommen wird.48 Ebenso fraglich ist der Erfolg sogenannter ‚quick impact projects’, womit die Verteilung von Gütern im Zuge der Operationen bezeichnet wird. Ist schon der Erfolg längerfristiger ‚Entwicklungshilfe’ zweifelhaft,49 so trifft dies insbesondere auf jene punktuellen Projekte zu, die offenbar vor allem deshalb als ‚quick impact’ bezeichnet werden, um Zweifel an deren schneller Wirksamkeit zu beseitigen. Doch nicht nur die Erfolge bei ‚hold’ und ‚build’ sind fraglich, sondern auch die in der ‚clear’-Phase. Wie selbst von vielen ‚COIN’-Theoretikern seit längerer Zeit anerkannt,50 führen größere Operationen lediglich dazu, dass sich Aufstän­ dische verstecken oder aus dem betreffenden Gebiet zurückzie­ 44 Paare: Aufklärung als Schlüssel zum Erfolg, a.a.O., S. 18f.; Einsatzführungs­ kommando, Erfahrungsbericht Harekate Yolo II, Potsdam 2008, S. 6. 45 Münch: Freund oder Feind?, a.a.O., S. 40-42. 46 Paare: Aufklärung als Schlüssel zum Erfolg, a.a.O., S. 18f. 47 ����������������������������������������������������������������������� Vgl. die Meldungen über Kampfsituationen bei „HY II“. Demnach waren an den Gefechten jeweils etwa 20 und 40 bis 60 Aufständische beteiligt. Insge­ samt wurden bis zu 14 von ihnen getötet und über 30 gefangen genommen. http://wardiary.wikileaks.org/index.html, reference IDs AFG20071103n1054, AFG20071103n1066, AFG20071105n1087, and AFG20071105n1106. 48 Die verbreiteten Erpressungen und Gewalttaten der ANSF gegen Teile der Be­ völkerung sind mittlerweile weitgehend bekannt. Vgl. zu jüngeren Beispielen im deutschen Verantwortungsbereich die Plünderungen der von der Bundes­ wehr begeleiteten ANA-Soldaten während der Operation Taohid. Reichelt/ Meyer: Ruhet in Frieden, Soldaten!, a.a.O., S. 205f. Für die ANP vgl. deren Aus­ schreitungen gegen die paschtunische Minderheit im Norden. Rheinischer Merkur: Loyalität: ungewiss, 21.1.2010. 49 ��������������������������������������������������������������������������� Rottenburg, Richard: Weit hergeholte Fakten. Eine Parabel der Entwicklungs­ hilfe (Qualitative Soziologie, 2), Stuttgart 2002, S. 5-8. 50 Vgl. z.B. schon Galula: Counterinsurgency Warfare, a.a.O., S. 71f.

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hen, um später zurückzukehren. Dies war auch der Fall in allen hier untersuchten Operationen.51 Da die bisherigen ‚COIN’-Operationen der Bundeswehr insge­ samt kaum erfolgreich sind, stellt sich die Frage, weshalb sie dennoch in dieser Weise ausgeführt wurden. So lassen sich die beobachteten Praktiken bei ‚COIN’-Operationen recht eindeu­ tig auf eine Dominanz konventioneller Kriegsbilder zurück­ führen, die offenbar die Wahrnehmungsstrukturen höherer deutscher Offiziere prägen. Dieses konventionelle Kriegsbild reflektiert auch der Name der Operation „Harekate Yolo“, der sich mit „Frontbegradigung“ übersetzen lässt.52 Ebenso be­ dingt das objektiv vorhandene Instrumentarium seinen eige­ nen Einsatz.53 Der Verzicht auf die Nutzung von gepanzerten Fahrzeugen, optischen Aufklärungsmitteln, ausdifferenzier­ ten Stabsapparaten usw. müsste demnach in besonderer Wei­ se gerechtfertigt werden. Dass es zu keinem radikalen Wandel kommt, ist am besten durch den in der Militärsoziologie viel­ fach beobachteten strukturellen „Konservatismus“ des Militärs erklärlich. Dieser resultiert aus den, verglichen etwa mit Wirt­ schaftsunternehmen relativ kurzen Phasen, in denen sich die Einsatzgrundsätze und Strukturen einem Realitätstest stellen müssen.54 Außerhalb dessen bemühen sich wiederum jene Ak­ teure, deren Expertise und Machtstellung an die bestehenden Strukturen gebunden ist, diese zu erhalten.55 Unverständlich bleiben muss die konventionelle Interpretation von ‚COIN’ jedoch ohne einen Blick auf die Machtbeziehungen innerhalb der militärischen Spitzenorganisation. Wie in jeder formalen Organisation, ist das Streben nach Karrierechancen ein wichtiger Antrieb hoher Funktionsträger der Bundeswehr. Neben der eher informellen Bekanntschaft zu den jeweils re­ levanten Entscheidungsträgern in Personalfragen ist hierbei von großem Vorteil, die bestehenden Vorstellungen von mili­ tärischer Professionalität zu erfüllen.56 Letztere besteht freilich in der von den Entscheidungsträgern selbst während des Kalten Kriegs erlernten konventionellen Expertise. Hierbei besonders geschickt agierende Truppenführer nutzen daher den ‚COIN’51 Dies ist schon an der allgemein verschlechterten Sicherheitslage im Norden ersichtlich. Vgl. Giustozzi, Antonio/Reuter, Christoph: The Northern Front. The Afghan insurgency spreading beyond the Pashtuns (Afghanistan Analysts Network, Briefing Paper, 03/2010), Juni 2010, S. 6f. Vgl. zum mangelnden län­ gerfristigen Erfolg von Operation „HY II“ Noetzel, Timo/Schreer, Benjamin: Missing Links: The Evolution of German Counter-Insurgency Thinking, in: RUSI Journal (2009) 1, S. 16-22, hier: S. 20. 52 Mit offenbar fehlerhafter Transkription aus dem Persischen: Harakat (Ζ̯ήΣ ) = Bewegung; Jolou ( ϮϠΟ ) = Front. 53 Kaufmann, Stefan: Technisiertes Militär. Methodische Überlegungen zu einem symbiotischen Verhältnis, in: Kühne, Thomas/Ziemann, Benjamin (Hg.): Was ist Militärgeschichte?, Krieg in der Geschichte Bd. 6, Paderborn [u.a.] 2000, S. 195-209, hier: S. 197, 199f. 54 Gareis, Sven Bernhard/Haltiner, Karl/Klein, Paul: Strukturprinzipien und Organisationsmerkmale von Streitkräften, in: Gareis, Sven Bernhard (Hg.): Handbuch Militär und Sozialwissenschaft, 2. aktual. und erw. Aufl., Wiesba­ den 2006, S. 14-25, hier: S. 19-21. 55 Vgl. die Begründungen des Kommandeurs des Ausbildungszentrums Panzer­ truppen, weshalb der Schützenpanzer Marder – und damit diese Truppengat­ tung – trotz Innentemperatur von bis zu 80°C, mangelnder Manövrierbarkeit, schnellem Verschleiß der Kette, überlasteter Turbine und durch die Zusatzaus­ rüstung bedingter extremer Enge für den ISAF-Einsatz bestens geeignet sei. Bundeswehr.de: Schützenpanzer Marder. Das 20-Millimeter-Argument, 16.7.2010 [abgerufen unter http://www.bundeswehr.de am 29.7.2010]. 56 Hagen, Ulrich vom/Tomforde, Maren: Militärische Organisationskultur, in: Leonhard, Nina/Werkner, Ines-Jacqueline (Hg.): Militärsoziologie – Eine Ein­ führung, Wiesbaden 2005, S. 176-197, hier: S: 187-190.

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Begriff, um die von ihnen geführten Operationen als Ergebnis ihrer hohen fachlichen Expertise darzustellen.57

3. ‚Counterinsurgency’ und Bundeswehr seit 2009 Seit 2009 zeigt sich langsam ein offenerer Umgang mit dem ‚COIN’-Begriff durch die Verantwortlichen im BMVg. Dieser Wandel ist in dem Kontext der bereits thematisierten verstärk­ ten Gewalt gegen die Bundeswehr insbesondere in Kunduz zu sehen, die sich in den Jahren 2007 und 2008 mit jeweils drei durch Selbstmordattentäter und Improvised Explosive Devices (IED) getöteten Soldaten bemerkbar machte.58 Offenbar als Teil der vorsichtigen Bemühungen, gegen solche Bedrohungen auch offensiv vorzugehen, begannen spätestens Anfang 2009 Arbei­ ten an einem ‚COIN’-Konzept durch die für Planung zustän­ dige Abteilung des Führungsstabs der Streitkräfte im BMVg,59 die sogar publiziert wurden.60 Wie üblich, wurde ‚COIN’ hier nicht klar definiert, sondern tautologisch als „Gegenmaßnah­ me“ zu einer „Insurgency“ bezeichnet, die letztlich eine un­ begrenzte Anzahl von militärischen und zivilen Maßnahmen umfasst und daher von unterschiedlichen Ressorts gemeinsam anzuwenden sei. Auftrag der Bundeswehr sei hierbei zuvorderst einerseits die eher defensive Abwehr von Aufständischen und andererseits deren offensive Bekämpfung.61 Wie bereits 2006 mit der „Führungshilfe“, wurden 2009 wei­ tere Anstrengungen in der Führungsebene des BMVg unter­ nommen, den Soldaten mehr Sicherheit bei der offensiven Anwendung von Gewalt zu vermitteln, ohne dies jedoch ex­ plizit anzuordnen. Am sichtbarsten war hierbei die Neuge­ staltung der einschlägigen „Taschenkarte“. Die rechtlichen Grundlagen mussten hierzu nicht verändert werden, da diese – je nach Interpretation – unter Beachtung des „Verhältnismä­ ßigkeitsgrundsatzes“ ohnehin die Anwendung von Gewalt zur „Durchsetzung des Auftrags“, also auch für offensive Opera­ tionen, gestatteten.62 Während die offizielle Linie des BMVg noch kurz zuvor lautete, dass die Lage in Afghanistan nicht als „bewaffneter Konflikt“ zu bewerten sei und es sich um eine „Friedensoperation“ handele, wurde im Jahr 2009 die münd­ liche Weisung verbreitet, dass Gewaltanwendung im Rahmen des „Humanitären Völkerrechts“ – also nicht bloß zur Notwehr und Nothilfe – zulässig sei.63 Vor diesem Hintergrund wird auch 57 Auf diese Weise kann auch die Darstellung der Operation HY II durch deren Kommandeur in einer Fachzeitschrift gelesen werden, in der er sich explizit auf Kernbestandteile der deutschen Offizierausbildung wie ‚Beurteilung der Lage (BdL)’ und ‚Idee des Gefechts’ bezog. Warneke, Dieter: Operationsfüh­ rung mit ANSF, S. 13. 58 Vgl. zur gestiegenen Anzahl der Angriffe gegen das PRT Kunduz Deutscher Bundestag: Drucksache 17/1729, Berlin 2010, S. 6. 59 BMVg, KGv COIN. Konzeptionelle Grundvorstellungen zur Wahrnehmung militärischer Aufgaben im Rahmen von Counterinsurgency, Mai 2009 [Ent­ wurf], zit. nach Noetzel, Germany, a.a.O., S. 58, Anm. 11. 60 Larsen, Uwe, Einsatz in einem komplexen und dynamischen Umfeld – Coun­ ter Insurgency [sic!], in: Europäische Sicherheit (2009), 5, S. 36-39. 61 Ebd. Noetzel, Timo/Zapfe, Martin: NATO and Counterinsurgency. The Case of Germany, in: Schnaubelt, Christopher M. (ed.): Counterinsurgency. The Challenge for NATO Strategy and Operation (NATO Defense College Paper, 11), Rom November 2009, S. 140f. 62 Vgl. detailliert hierzu mit Wiedergabe des Wortlauts den FAZ-Blog Zur Sicher­ heit: Zur Durchsetzung des Auftrages, 27.7.2009 [abgerufen unter http://fazcommunity.faz.net am 11.11.2010]; Interview mit Jurist, Abteilung Recht des BMVg, Juni 2010. 63 Interview mit ehemaligem Rechtsberater-Stabsoffizier, Juni 2010.

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plausibel, weshalb der damalige Kommandeur des PRT Kunduz, Oberst i.G. Georg Klein, nachdem im Juni 2009 noch einmal drei deutsche Soldaten in Gefechten mit Aufständischen in Kunduz starben und zahlreiche verwundet wurden, in einem Interview ausführte, dass er rechtlich keine Probleme sehe „mit der Härte, die geboten ist, zurückschlagen“.64 Dem durch ihn in der Nacht vom 3. auf den 4. September 2009 angeordneten Bombardement von zwei entführten Tanklastern fiel jedoch be­ kanntlich eine größere Anzahl Unbeteiligter zum Opfer, was eine intensive öffentliche Diskussion über die Verantwortlich­ keiten hierbei nach sich zog.65 Aufgrund dieser Vorgänge war hiernach zunächst erneut ein vorsichtigeres Vorgehen der Führung des BMVg in Sachen Gewaltanwendung und daher auch ‚COIN’ zu beobachten, in dessen Zuge die Arbeiten am entsprechenden Konzept zu­ nächst nicht weiter vorangetrieben wurden. Wieder mehr Be­ mühungen in diese Richtung fanden allerdings im Jahr 2010 statt. So wurden Anfang des Jahres zwei Bundeswehrsoldaten auf einen Lehrgang in das Counterinsurgency-Training-Center in Kabul entsandt und dieser Vorgang im Juli sogar öffentlich gemacht.66 In Presse-Interviews tasteten sich zudem Personen aus der Bundeswehr-Führung langsam an den Begriff heran,67 bis der neue Verteidigungsminister noch etwas verklausuliert auf der Münchner Sicherheitskonferenz am 7. Februar sagte, dass die Bundeswehr zwar ‚COIN’ betreibe, dies jedoch nicht als „Aufstandsbekämpfung“ verstanden werden sollte.68 Mit größerer Vorsicht wurden 2010 schließlich die Arbeiten an den „Konzeptionellen Grundvorstellungen“ zu ‚COIN’, in denen der Begriff jedoch nun nur noch als einer von mehreren mög­ lichen Beschreibungen bezeichnet wird, fortgesetzt.69 64 Der Spiegel: Zähne für die Schildkröte, 6.7.2009, S. 25. 65 �������������������������������������������������������������������������� Vgl. zum Ablauf Der Spiegel: Ein deutsches Verbrechen, 2.1.2010, S. 37-57. 66 BMVg.de: „Ziel ist es, die Gewalt einzudämmen.“ Der Leiter des COIN-Trai­ ning-Centers in Kabul im Gespräch, 16.6.2010 [abgerufen unter http://www. bmvg.de am 30.7.2010]. 67 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Im Gespräch: Brigadegeneral Frank Lei­ denberger, Kommandeur des Regionalkommandos Nord in Mazar-i-Sharif, 11.02.2010. 68 Guttenberg, Karl-Theodor zu: Rede auf der 46. Münchner Sicherheitskon­ ferenz, 7.2.2010 [abgerufen unter http://www.securityconference.de am 30.7.2010]. 69 Vgl. das hiervon abgeleitete Konzept auf Teilstreitkraftebene vom Heeresamt: Vorläufige Grundlagen für den Beitrag von Landstreitkräften zur Herstellung von Sicherheit und staatlicher Ordnung in Krisengebieten, Köln, Juni 2010 zit. nach Ehrhart, Hans-Georg/Kästner, Roland: Aufstandsbekämpfung: Konzept für deutsche Sicherheitspolitik? Lehren aus Afghanistan (Hamburger Infor­ mationen zur Friedensforschung und Sicherheitspolitik, 48/2010), Hamburg September 2010, S. 12, Anm. 10; Interview mit Referent im BMVg, Juli 2010.

Hintergrund der größeren Offenheit ist wohl, dass die Verant­ wortlichen im BMVg zu der Überzeugung gelangt zu sein schei­ nen, dass aufgrund der neuen ISAF-Strategie sowohl das Töten durch deutsche Soldaten als auch deren eigener Tod deutlich zunehmen werden.70 Denn diese sieht vor, verstärkt die afgha­ nischen Sicherheitskräfte auf allen Ebenen auszubilden und ins Gefecht zu begleiten.71 Nachdem der Charakter des Afgha­ nistan-Einsatzes in den vorangegangenen Jahren tendenziell verharmlost wurde, sollen also offenbar die realen Umstände ins Bewusstsein der Öffentlichkeit gerückt werden, um einer Skandalisierung im Vorfeld den Boden zu entziehen. Hierfür eignet sich der ‚COIN’-Begriff ebenso, wie sich damit ein neues Erfolgskonzept postulieren lässt. Allerdings zeigen sowohl die jüngsten Entscheidungen zur Entsendung von Panzerhaubit­ zen, Panzerabwehrlenkflugkörpern und weiteren Schützen­ panzern als auch die Errichtung von Feldbefestigungen auf den Höhen 431 und 432 in Kunduz sowie die Struktur der neu aufgestellten Ausbildungs- und Schutzbataillone, dass weiter­ hin an der konventionellen Kriegführung orientierte Lösungs­ ansätze dominieren.72 Dass der ‚COIN’-Begriff dies überhaupt zulässt, verdankt sich vor allem seiner Vagheit, die es – den Handlungsmustern in zivilen Bürokratien gleich – Militärs dank fehlender politischer Vorgaben73 erlaubt, seit Jahrzehnten eingeschliffene Praktiken dem Grundsatz nach weiter fortzu­ führen und hiermit den Wert der eigenen Expertise auf dem Gebiet konventioneller Operationen zu erhalten.

70 So führt ein Bericht des BMVg an den Bundestag die im ersten Quartal 2010 gestiegene Zahl von Posttraumatischen Belastungsstörungen auf und weist darauf hin, dass sich diese Zahlen „im Rahmen des Partnering-Konzepts“ wohl erhöhen werden. Kölner Stadt-Anzeiger: Bundeswehr rechnet in Afgha­ nistan mit mehr traumatisierten Soldaten, 24.5.2010 [http://www.pressepor­ tal.de/pm/66749/1618959/koelner_stadt_anzeiger, abgerufen am 2.8.2010]. 71 Paul, Michael, The Bundeswehr in Afghanistan. A New Focus on Training (FG03-Working Paper, 3), Berlin Mai 2010, S. 2. 72 Spiegel-Online: Guttenberg rüstet Bundeswehr in Afghanistan auf, 14.4.2010 [abgerufen unter http://www.spiegel.de am 30.7.2010]; Stern: Foxtrott auf Höhe 432, 26/2010, S. 47. 73 Strachan, Hew: Strategy or Alibi? Obama, McChrystal and the Operational Level of War, in: Survival, 52 (2010) 5, S. 157-182, hier: 167-170.

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Peace-building and COIN in Afghanistan: The view of NGOs What is really needed? Citha D. Maass* Abstract: To build peace in Afghanistan, the humanitarian needs of the local population must be identified and selectively sa­ tisfied. First and foremost, humanitarian agencies have to deliver basic needs such as water, food and shelter. Accomplishing this is usually a complex and highly difficult task. These difficulties involved are increased by so-called complex emergencies or postconflict or asymmetrical warfare, or insurgencies. This article aims to identify lessons learned on more effective peace-building in complex emergencies or COIN environments. As such, the dilemma between the need to establish a unified approach and the risk of blurring the lines between civilian and military actors, the search for civil-military guidelines, the various NGO approaches, and lessons learned will be analysed. Keywords: Peace-building, Afghanistan, military actors, civil actors, NGOs, CIMIC Friedensaufbau, Afghanistan, Militär, zivile Akteure, NRO, CIMIC

1. Finding an adequate response to a complex set of needs

I

n order to address the humanitarian needs of a population, one must first define which particular “needs” are to be satisfied in a given crisis. In cases of disaster there is a common understanding of what the “basic needs” are: the shock-ridden population needs water, food and shelter for its mere survival. These are the first goods humanitarian agencies must deliver, a task which – even in the absence of political conflict – can already cause huge logistical problems, as the international relief operation after the earthquake in Haiti on 12 January 2010 demonstrated. The task of defining needs becomes even more challenging in so-called complex emergencies or in the midst of post-conflict or asymmetrical warfare, such as an insurgency. Controversies may arise over issues such as (i) agreeing on a set of needs which surpasses the commonly accepted “basic needs”; (ii) prioritizing the needs, i.e., sequencing must be optimized in order to avoid the risk of doing more harm than good; (iii) reaching consensus on the available as well as appropriate means to satisfy the needs; (iv) involving suitable actors and assigning them tasks according to their specific expertise; (v) taking the timeline into consideration, i.e., determining which strategies are best suited to a given phase of a particular conflict, depending on whether it is advancing towards stabilization or relapsing into unrest; and last but not least, (vi) responding to the changing demands of the local population, who may become increasingly frustrated or even turn hostile because their needs and expectations have not been met. The question of how to satisfy a broad range of needs in a hostile environment has provoked a controversy among military strategists and civilian planners. In the Afghan context, the controversy was intensified when, in late 2002, the * ���������������������������������������������������������������������������� Citha D. Maass is ������������������������������������������������������������� Researcher at the Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin.�

US introduced their military-dominated model of Provincial Reconstruction Teams (PRTs) and, in 2003, put pressure on their NATO and OEF allies to take over US PRTs or to establish new ones. When from spring 2006 onwards the security situation markedly deteriorated due to growing insurgent activities, military strategists realized that they had to engage different categories of actors and address different sector-wise demands arising from the complex set of needs. They argued that military organizations like NATO should work more closely with nonmilitary organizations such as the UN and international donor governments but also with the Afghan government and called for a “Comprehensive Approach”. At the NATO summit in Riga in November 2006 it was agreed that such an approach should be adopted in Afghanistan, but NATO failed to conceptualize a strategy which could be effectively implemented. Efforts to translate the political declaration into military practice were renewed when the Obama Administration assumed office and, in summer 2009, nominated General Stanley McChrystal as the new ISAF commander. President Barack Obama’s speech on 1 December 2009 marked a strategic revision. Responding to General McChrystal’s request for more troops, Obama announced a three-fold strategy: (i) A “military surge” of 30,000 additional US troops would be deployed. (ii) This surge would be complemented by a “civilian surge”: a broad range of civilian experts, advisors and trainers – many of them in military fatigues – would work in the weak government institutions and improve the poor governance of the Karzai government. Furthermore, and (iii) both surges were meant to pave the way for a process of “Afghanization”, i.e., from 2011 onwards actual authority was to be gradually transferred to the Afghan government and national security forces.  ��������������������������������������������������������������������������� Cf. Barack Obama, Remarks by the president in address to the nation on the way forward in Afghanistan and Pakistan. Delivered at the US Military Acad­ emy at West Point, New York, 1 December 2009; http://www.whitehouse.gov/ the-press-office/remarks-president-address-nation-way-forward-afghanistanand-pakistan.

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The complementary military and civilian surges can be expected to further intensify the controversy between military strategists and international NGOs working in Afghanistan. Since the establishment of PRTs, international aid workers have strongly criticized that “humanitarianism is under deep threat in Afghanistan” and that there is “no humanitarian consensus in Afghanistan and very little humanitarian space”. They justify their harsh criticism by citing statistics according to which aid workers in general, and Afghan staff members of international NGOs in particular, have been increasingly targeted by insurgent groups. They argue that the “blurring of lines” between the military and civilian domains has, in fact, increased the risk to civilian aid workers and narrowed the space for providing basic services to the local population in rural areas. As a result, the demands of local people have been frustrated and efforts to stabilize and develop remote or insecure regions have been undermined. To identify lessons learned on how to approach peace-building more effectively in complex emergencies or in a COIN environment, the following aspects will be analysed: first, the dilemma between the need to establish a unified approach and the risk of blurring the lines between civilian and military actors; second, the search for civil-military guidelines; third, the various NGO approaches; and fourth, lessons learned on how to meet people’s needs.

2. Civil-military relations: “Unity of effort” In spite of their different positions, politicians, military strategists and civilian planners all agree that in order to successfully build peace in an insurgent environment, the support of the local population must first be won. Quickimpact tactics such as “buying” the support of local authorities, informants or disillusioned insurgents will only result in short-lived military advantages. Instead, to win the lasting support of the local people and pave the way for a sustainable peace, the systemic roots of local grievances must be effectively tackled. Here, the decisive element is the multi-causal nature of local grievances. Although security is the first priority, it is certainly not the sole remedy in fighting an insurgency. Unless security measures are complemented by other initiatives such as delivering basic public services or creating jobs, attempts will fail to wean local people from insurgent groups. Lessons learned have shown that the military is not the appropriate actor to deliver complementary services and that in aiming to do so it needs to team up with civilian actors and their specific expertise. Consequently, a pool of various actors with complementary expertise is needed to respond to local demands in a conflict environment. David J. Kilcullen describes the conflict environment as a “conflict ecosystem” in which, as in the case of Afghanistan, militant non-state groups struggle with state representatives (and their international supporters) for control  ������������������������������������������������������������������������ Quoted from: Antonio Donini, Afghanistan: Humanitarianism under threat. Briefing Paper. Tufts University, Feinstein International Center, Medford, MA, March 2009, p. 2; http://wikis.uit.tufts.edu/confluence/display/FIC/Afghani­ stan+--+Humanitarianism+under+Threat.

over a “contested political space”. The conflict ecosystem is shaped by “pre-existing social networks” and “a complex social, informational and physical environment”. In such a combative environment local people will side with the dominant power in order to survive. Only if they develop sufficient trust that their immediate survival as well as their long-term well-being are better guaranteed by state actors and international forces will they risk distancing themselves from insurgent groups. The pool of actors is therefore faced with the challenge of organizing their broad expertise so effectively that they are perceived by the local population as credible suppliers of much-needed services. It may be noted in passing that “credible supply” also implies the “sustainable delivery of services”, which, in general, cannot be provided by military actors but requires the involvement of civilian actors over a longer period of time. Kilcullen rightly points out that “you cannot command what you do not control” and concludes that instead of “unity of command” actually “unity of effort” is required. He advocates such a cautious approach as the second-best option if a “shared command and control hierarchy” is not feasible in a complex, multi-agency COIN ecosystem. Under these circumstances, at least a “shared diagnosis of the problem” should be achieved and the pool of actors made to collaborate and to share information. Kilcullen’s argument is reinforced by the U.S. manual on “Guiding Principles for Stabilization and Reconstruction”, which also highlights the need for “unity of effort”. The manual claims not to be an officially authorized document or doctrine of the US government but instead intends to present “strategic principles” for all major activities in stabilization and reconstruction missions in one publication. With regard to civil-military relations, the manual is based on a comprehensive list of official US documents, which are in line with the US traditional preference for close interaction in comprehensive missions; out of respect for the sensitivities of non-governmental actors, the authors emphasize that the strategic principles have also been reviewed by a number of NGOs. The manual identifies seven cross-cutting principles that, taken together, provide overarching guidance for organizing the division of labour among all the members of a diverse pool. Among them is “unity of effort”. A “shared understanding of the environment” is required, as well as cooperation in working towards common objectives “even when the participants come from many different organizations with diverse operating cultures”. Interestingly, this definition is influenced by military thinking, as can be concluded from the reference to a standard  ������������������������������������������������������������������������������ Cf. David J. Kilcullen, Three pillars of counterinsurgency. Remarks delivered at the U.S. Counterinsurgency Conference, Washington D.C., 28 September 2006; p. 2; ������������������������������������������������������������ http://www.au.af.mil/au/awc/awcgate/uscoin/3pillars_of_coun­ terinsurgency.pdf.  ����������� Ibid, p. 3.  ������������������������������������������������������������������������������� Cf. Guiding Principles for Stabilization and Reconstruction, jointly published by the U.S. Army and Peacekeeping and Stability Operations Institute / U.S. Institute of Peace, Washington D.C. 2009, http://www.usip.org/files/resourc­ es/guiding_principles_full.pdf .  ��������������������������������������������������������������������������� Ibid, quoted from section 3.1. The other six cross-cutting principles are: host nation ownership and capacity, political primacy, legitimacy, security, conflict transformation, and regional engagement.

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military document of 2008: the US Army’s Field Manual 3-07 on stability operations. The German government, too, feels the need to identify principles for “crisis prevention as a shared task”. In May 2004 it created the Interministerial Steering Group for Civilian Crisis Prevention, a forum which was mandated to submit a progress report, the so-called Action Plan, to the German Parliament every two years. The Action Plan promoted the idea of closer interministerial cooperation and acknowledged the complementary task of civil society and non-governmental actors. However, so far none of these initiatives has addressed the deep concerns of civilian actors regarding a mutually acceptable form of cooperation in actual practice. Civilian actors see the need for agreeing on principles, but they question whether the military is really prepared to tolerate “diverse operating cultures” in a comprehensive mission. Based on their previous experience on the ground, they may even dismiss such military declarations of intent as merely paying lip service for political reasons.

3. Integrated missions: The increased risk of “blurring the lines” The scepticism seems to be justified. A united effort may aggravate the risk that the military and civilian domains cannot be clearly distinguished (“blurring the lines”) or that the military even dominates the civilian domain. The ambiguous nature of civil-military relations has also sparked controversy with regard to terminology. NATO uses the term “civil-military cooperation” (CIMIC) and sees a two-fold function. In a narrow sense, CIMIC serves as an operational-tactical tool for protecting one’s own forces; in a broader sense, CIMIC forms part of a comprehensive politico-strategic policy of supporting security sector reform (SSR). By contrast, most NGOs consider the term civil-military cooperation a “purely military concept” according to which civilian objectives are subordinated to military goals. NGOs deny that CIMIC has anything to do with “development cooperation” or “humanitarian aid”; hence they prefer the term “civil-military relations”. This dispute over terms reveals a basic controversy about the aims of intervening in complex emergencies or in a COIN environment. The debate must be seen in the context of advancing from the narrow term of “security” to the broader concept of “human security” and the corresponding shift of UN peace-keeping missions to more complex “integrated  ������������������������������������������� Cf. “Crisis prevention as a shared task”, 2nd Federal Government Report on the implementation of the Action Plan “Civilian crisis prevention, conflict resolution and post-conflict peacebuilding”, 16 July 2008; website: http:// www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Aussenpolitik/Themen/Krisenpraeven­ tion/Downloads/Aktionsplan-Bericht2-en.pdf .  ������������������������������������������������������������������������ Cf. Michael Paul, CIMIC in the ISAF mission: conception, implementation and development of civil-military cooperation in the Bundeswehr abroad. Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin 2009, p. 9; http://www.swp-berlin. org/en/common/get_document.php?asset_id=5889.  �������������������������������������������������������������������������� Cf. Peter Runge, The Provincial Reconstruction Teams in Afghanistan: role model for civil-military relations? Bonn International Center for Conversion (BICC), Bonn 2009, p. 9; http://www.bicc.de/uploads/pdf/publications/pa­ pers/occ_paper_04/occasional_paper_IV_11_09.pdf .

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missions”. “Human security” – as proposed by the UNDP’s 1994 Human Development Report – transcends the state-centric concept of “security”, which entails supporting the state in its fight against anti-government forces or insurgents with the primary focus on the cessation of fighting (“negative peace”).10 By contrast, “human security” is understood as “positive peace”, which – in line with the 2005 Human Security Report – rejects the assumption that “secure states … automatically mean secure people”. Human security aims at guaranteeing – beyond physical security – the economic, social, environmental and political well-being of the local people. This conceptual broadening has been accompanied by a shift in UN operations, which have advanced from peace-keeping to peace-building and were converted into “integrated missions”. “Integration” in this context meant that all instruments of foreign, security and development policy are to be coherently oriented towards a common political goal – a conceptual revision promoted by the Brahmini Report on UN Peace Operations of 2000.11 The NGO community have criticized the Brahimi Report’s treatment of “unity of effort”, arguing that the authors of the report regard humanitarian aid merely as an element of conflict transformation, turning it into a noncombatant function of the military. The deep concern among NGOs regarding the growing tendency to blur the lines is reinforced by the emergence of so-called thirdgeneration civil-military relations. While previous operations by UN blue helmet peace-keepers have been classified as “firstgeneration” and the PRT concept as “second-generation” civil-military relations, the “third-generation” is embodied by the “US military-driven ‘holistic’ civil police reform project in Afghan, the so-called Focused District Development (FDD) program.12 This new type of civil-military interaction has been developed by the US to build up the Afghan National Police (ANP). The approach consists of assigning military personnel and private security companies with the task of training the Afghan police in basic skills as well as anti-riot tactics, thereby vindicating the policy adopted by Germany, which preferably entrusts civilian police mentors with training a uniformed police force. The US military develops civilian capability and at the same time also engages various civilian agencies, with the holistic aim of reforming the police force as well as state institutions as part of security sector reform. This new quality has been aptly described as follows: “A defining feature of thirdgeneration civil-military relations is the vanishing difference between military and civil work areas.”13 The fact that the new approach amounts to a paradigmatic shift in US engagement in Afghanistan is illustrated by President Obama’s announcement of a complementary military and civilian surge, with civilians quite often working in uniform. 10 �������������������������������������������������������������������������� Cf. Julian Brett, Recent experience with comprehensive civil and military approaches in international operations, Danish Institute for International Studies (DIIS), Copenhagen 2009, pp. 15-16; http://www.diis.dk/graphics/ Publications/Reports2009/DIIS_Report_2009_09_Recent%20Experience_ Comprehensive_Civil_Military_Approaches_web.pdf. The quotations are taken from the report. 11 ������������������������������� Cf. Peter Runge, ibid, p. 9-10. 12 ������������������������������������������������������������������������������� Cf. Frederik Rosén, Third generation civil-military relations and the ‚New Rev­ olution in Military Affairs‘ / Frederik Rosén; Danish Institute for International Studies (DIIS), Copenhagen 2009, p. 7; http://www.diis.dk/graphics/Publica­ tions/WP2009/WP09-03_New_Revolution_in_Military_Affairs_web.pdf 13 ���������������������������������������� Quoted from Frederik Rosén, ibid, p. 11.

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4. Clarifying civil-military relations: The need for guidelines The more the “integrated” nature of UN missions and comprehensive “whole of government” approaches continue to blur the lines between military and civilian tasks, the more the need is felt to clarify the ambiguous relations between military and civilian actors. Hence, the development of a broader concept of human security and integrated peace missions has been accompanied by repeated attempts to formalize the rules governing civil-military relations. Pivotal in this endeavour is the UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), which published the “Guidelines on the Use of Military and Civil Defence Assets in Disaster Relief” in 1994. These guidelines soon turned into a reference document for the use of military resources in natural disasters or environmental emergencies, henceforth called “Oslo Guidelines” and updated in 2006.14 When additional clarification was needed on the deployment of international military and civil defence personnel, OCHA published guidelines in 2003 known as MCDA Guidelines. Another attempt to preserve the separation between the humanitarian and military spheres was made in 2004, when the Inter-Agency Standing Committee (IASC) in Geneva issued a reference paper on the “Civil-military relationship in complex emergencies”, which, among other aspects, also proposed practical considerations for aid workers on how to engage in civil-military coordination without compromising their humanitarian agenda. The underlying intentions of such guidelines – but also their basic weakness – can be illustrated by the recent attempt in Afghanistan to formalize rules for civil-military interaction. The UNAMA-led “Afghanistan Civil-Military Working Group” was constituted because “military actors become increasingly involved in operations other than war” and “security and humanitarian activities and their outcomes are often interconnected”.15 The Working Group comprised UN agencies; the NGO coordinating body ACBAR; ISAF; OEF forces; and Afghan government security forces. In May 2008 it published the “Guidelines for the Interaction and Coordination of Humanitarian Actors and Military Actors in Afghanistan”. This document summarized a set of principles both for military and humanitarian actors. It identified five principles regarding international military and Afghan forces, among them “respect for the neutrality and independence of humanitarian actors”. It also contained four principles regarding humanitarian actors and called on all actors to be “respectful of international law and Afghan laws, culture and customs”.16 Procedures for monitoring compliance with and reporting breaches of the guidelines were outlined and a periodic review by the Working Group agreed. However, in view of the US military surge, which is to be completed in the course of 2010 and enables the US and NATO 14 �������������������������������������������������������� For the following overview cf. Peter Runge, ibid, p. 16. 15 Cf. Guidelines for the interaction and coordination of humanitarian actors and military actors in Afghanistan, published by the UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, New York, 20 May 2008, version 1.0, p. 3; http://ochaonline.un.org/OchaLinkClick.aspx?link=ocha&docId=1091 345. 16 ����������� Ibid, p. 6.

to organize large-scale COIN operations, the basic weakness of such guidelines becomes obvious: their “non-binding” nature. Hence, civilian actors are deeply concerned that the agreement will not stand the test during the forthcoming COIN operations in insurgency-infected districts of Afghanistan.

5. Identifying the various NGO approaches Civilian actors do not constitute a homogeneous group. They can be subdivided into governmental organizations (GOs) and so-called humanitarian NGOs. Governmental organizations function as preferential implementing partners of their governments and therefore have limited authority to decide whether or to what degree they will cooperate with military actors in a COIN environment. Even among the large number of humanitarian NGOs, distinct approaches can be identified. The NGOs differ on policy orientations in general, but also with regard to the special issue of interacting with PRTs in Afghanistan. Yet, in spite of their internal variations they share a common position on the ultimate aim of UN “integrated missions” in complex emergencies and have similar reservations regarding the NATO COIN strategy in Afghanistan. With regard to their general policy approach, the spectrum of international humanitarian NGOs17 can be divided into four different types.18 (i) Principled NGOs follow the “Dunantist” tradition of Henri Dunant, founder of the ICRC. They strictly adhere to neutrality, impartiality, and independence. (ii) Pragmatist NGOs, although recognizing the importance of principles, give preference to action and, to a certain degree, are willing to follow the policy line of their home governments whose funds they utilize. (iii) Solidarist NGOs focus on the root causes of conflict and its political nature. They perceive themselves as developmental and human rights advocates and engage in anti-poverty efforts and social transformation. (iv) Faith-based NGOs follow religious traditions (Christian, Islamic, etc.). They embody humanitarian affirmations and obligations, though they usually do not proselytise. The controversial issue of whether or not to engage with PRTs in Afghanistan has also resulted in different approaches. Again four categories can be distinguished:19 (i) the principled approach for NGOs staying away from the PRT out of principle; (ii) the sceptical approach for organizations keeping the military at arm’s length; (iii) the pragmatic approach for actors that reach a compromise in order to operate in complex emergencies; and (iv) the supportive approach, which sees NGOs actively engaging with the PRT. In particular, sceptical and pragmatic NGOs have a rather nuanced view. Although they are concerned about the ambiguous proximity between civilians and the military in 17 ������������������������������������������������������������������������� Domestic NGOs of the conflict country, e.g. the broad spectrum of Afghan NGOs, are excluded from the following classification. 18 Cf. Antonio Donini (team leader), Larissa Fast, Greg Hansen, Simon Harris, Larry Minear, Tasneem Mowjee, Andrew Wilder: The State of the Humanitarian Enterprise. Humanitarian Agenda 2015: Final Report. Tufts University, Feinstein International Center, Medford, MA, March 2008, p. 11; website: http://wikis.uit.tufts.edu/confluence/download/attachments/14553671/ HA2015+Final+Report.pdf?version=1. 19 ����������������������������� Cf. Peter Runge, ibid, p. 24.

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UN-defined “integrated missions”, they acknowledge that “some form of engagement” with political and military actors is necessary.20 They accept the need for “coherence” but adjust the particular form of coherent interaction to the requirements of the actual conflict situation. However, the NGOs reject any attempt to instrumentalise them in serving paramount military purposes. One author explicitly clarifies this sensitive issue: NGOs strongly object to any form of interaction in which they are seen as “merely tools within integrated approaches to conflict management”.21 Hence, for these NGOs the following issues constitute prerequisites for their working relations: the institutional framework, the concrete conditions of multiorganization cooperation, and a credible commitment to respect different “operating cultures”. However, the basic challenge in achieving an acceptable interaction is of a more fundamental nature: Do NGOs and military actors pursue a common aim? Do they share a common understanding of the root causes of the conflict and agree on the ultimate objective of the international intervention? This question takes the argument back to the above-outlined redefining of UN peacekeeping missions to include the broad concept of human security understood as positive peace. Does the military confine its COIN strategy to “stabilization” in terms of physical security only? Or do all actors pursue a longterm common agenda oriented towards building a sustainable peace? What do the military actors need civilian organizations for in operating in a COIN environment? NGOs have become disillusioned and contrast the opposing intentions of providing humanitarian aid as follows: “Aid agencies seek to deliver aid because people need it, while armed forces undertake such action as a means of winning the hearts and minds of the population.”22 The new COIN strategy is designed to replace previous CIMIC operations, focusing on quick-impact stabilization and a population-centric approach. But the conceptual gap between this new COIN approach and the agenda of humanitarian NGOs focusing on long-term sustainable peace-building seems to be growing. The new strategy was introduced by General Stanley McChrystal upon his takeover of the ISAF command in summer 2009. It has been summarized by the phrase “shape – clear – hold – build – transfer” and postulates close cooperation among various actors: The military has to “clear” an area of insurgents so that in the transition from the “holding” to the “building” phase, local representatives of the Afghan government as well as many civilian actors with broad expertise in security, administration, and socio-economic development can be brought in. From an NGO perspective, the COIN strategy must be criticized on two grounds. The first objection concerns the long-term effects: Can the strategy contribute to building a sustainable peace if it strongly relies on the collaboration of an Afghan government which is widely perceived as corrupt, inefficient and dominated by political patronage systems and in which 20 �������������������������������������������������������������������������������� Cf. Donini (team leader) et al, The State of the Humanitarian Enterprise, ibid, p. 17. 21 ������������������������������������������������������������������������ Raja Rana, here quoted from: Peter Runge, The Provincial Reconstruction Teams in Afghanistan, ibid, p. 19. 22 ������������������������������������� Quoted from Peter Runge, ibid, p. 19.

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the seeds of new power rivalries may already be sown? The second objection refers to a problem of principle: The strategy is seen as militarily dominated, subordinating the civilian components to the prime goal of containing an insurgency without systematically addressing the structural root causes of the insurgency.

6. Lessons learned on how to meet people’s needs In order to identify lessons learned, it is not sufficient to take into account only the arguments of international NGOs. Rather, the role of bad governance and its detrimental effects on international stabilization and peace-building efforts (the problematic reliance of the NATO COIN strategy on a poorly performing Afghan president and his co-opted power brokers of questionable reputation) also need to be addressed. To add this dimension to the complex issue, the perspective of Afghan NGOs and representatives of the Afghan civil society must be included as they have proved to be the most vocal advocates of better governance. In November 2009, VENRO23, the umbrella organization of German NGOs, organized an Afghanistan Conference in Berlin.24 Among the Afghan participants was Aziz Rafiee, Director of the “Afghan Civil Society Forum” (ASCF), an umbrella organization of 137 Afghan NGOs. Rafiee summarized the causes of the growing insurgency from an Afghan civil society perspective. He identified five causes:25 (i) poverty and unemployment; (ii) government weakness and corruption; (iii) Taliban; (iv) interference by neighbouring countries; and (v) lack of justice, which has been on neither the national nor the international agenda. Rafiee advocates sharing “one common agenda and priority list of ‘maintaining security, eradicating poverty and fighting corruption’”. And he has appealed to both Afghan and German representatives of civil society to add “maintaining justice and ending the impunity culture” to the list in order to conclude “our strategic partnership”. Rafiee’s appeal to broaden the “common agenda” was also corroborated by a document which 15 Afghan and international organizations submitted to President Hamid Karzai in view of his expected re-election, which, after a three-month-long fraud-ridden electoral process, finally took place with his inauguration on 19 November 2009. The eight-page “Memo to the President: key recommendations to the next Afghan government” was released to the Afghan public on 15 October 23 ������������������������������������������������������������������� VENRO is the umbrella organisation of development non-governmental organisations (NGOs) in Germany; it was founded in 1995 and consists of around 120 organisations. The German homepage is: www.venro.org, the English homepage is: www.venro.org/english.html. Not all VENRO publica­ tions have been translated into English. 24 ����������������������������������������������������������������������� Cf. VENRO, Mission impossible am Hindukush? (Interim assessment of the new international Afghanistan policy, report of the VENRO-organized Af­ ghanistan conference at Berlin on 24 November 2009); published on VEN­ RO’s German homepage on 20 January 2010, just before the International Afghanistan Conference in London on 28 January 2010; http://venro.org/ fileadmin/redaktion/dokumente/Dokumente_2010/Home/100120_Weban­ sicht_Vorschau_Venro_AfghanistanDoku_i-gelb.pdf. 25 ��������������������������������������������������������������������������� Cf. Statement of Aziz Rafiee, Director of the Afghan umbrella organisation „Afghan Civil Society Forum“ (ACSF) at VENRO’s Afghanistan conference in Berlin on 24 November 2009; downloaded from the conference report of 20 January 2010 via VENRO’s German homepage, but from spring 2010 onwards no longer accessible.

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2009.26 While the Memo highlights significant progress in areas such as healthcare and education, it strongly criticizes the new military COIN strategy for not achieving what is has proclaimed as its new focus: protecting the population. On the contrary: violence has further increased; public trust has been undermined; and fear and resentment have been created because the new military strategy has not improved the performance of the Afghan National Security Forces, which stand accused of being abusive and corrupt. The authors appeal to the incoming Afghan President to address the root causes of the deteriorating conflict by taking key actions in areas which have been particularly neglected such as governance, agriculture and rural livelihoods, protection of civilians, and the rights of women and girls. The Memo’s final conclusion summarizes the “common agenda” of civil-military interaction: “The Afghan people desperately want both human and physical security – this means protection, jobs, basic services, and transparent and accountable state institutions. … With sufficient political will, greater accountability and the support of a wide range of actors including both civil society and international donors, these recommendations can be implemented.” Against this background, the following lessons learned can be summarized: − Common agenda: Not only a common agenda but also a broad agenda is needed – one which includes both human and physical security. To achieve this end, the conceptual approach should be guided by the primacy of the political aim of building a sustainable peace. Military COIN operations should be seen as a means of achieving this long-term political aim rather than as a means of merely stabilizing the situation on the ground as an end in itself. − Protection of civilians: This is part of the overall common agenda but needs to be re-emphasized due to its crucial role in sustaining local Afghan support for the intervening international military forces and promoting popular acceptance of the legitimacy of the Afghan government. Protecting Afghan local workers of internationally funded projects who are particularly vulnerable to insurgent attacks is particularly important. − Complementarity of actors: Since the expertise of a variety of actors is needed for long-term peace-building, the division of labour must be based on respective comparative advantages. − Clear distinction of mandates: Aid organizations are committed to the humanitarian imperative, while the military follows political orders and military logic. Intermingling humanitarian aid and military CIMIC operations for purposes of “force protection” (NATO CIMIC doctrine) may violate the principle of “do no harm” and put aid workers (both international and Afghan) at risk of being targeted by insurgents. 26 ������������������������������������������������������������������������� Cf. Memo to the President: key recommendations to the next Afghan govern­ ment, Kabul, embargoed until 15 October 2009; most of the signatories were well-established Afghan NGOs and a few well-known international NGOs like Oxfam International. Like Aziz Rafiee’s statement the Memo could be down­ loaded from the conference report of 20 January 2010 via VENRO’s German homepage, but from spring 2010 onwards it was not accessible any more.

− PRTs as a “symbol of hybrid civil-military co-operation”: VENRO’s interim stock-taking of German PRTs summarizes the general criticism of international NGOs: The PRT concept “serves as a paradigm of the attempt to integrate humanitarian aid as part of an overall political-military strategy in conflict and post-conflict situations in the context of ‘integrated missions’”.27 Therefore, a clear separation of the different mandates and tasks is strongly advocated. − Guidelines on civil-military interaction: Guidelines should be respected and the compliance of donors and military actors monitored. In particular, information-sharing should be regulated very carefully in order to guarantee the safety of civilian staff. − Preparation before mission deployment: Before departure for military missions or civilian project work, military personnel, government officials and GO and NGO workers should be better prepared. Communication among the different actors should be optimized; tolerance of diverse operating cultures among international actors promoted; and a thorough understanding of the cultural values and traditions of the host country imparted. To conclude, at the International Conference Afghanistan in London on 28 January 2010, international donor governments faced strong pressure by the Obama Administration to increase their engagement in Afghanistan. Instead of deploying more troops, many governments – among them Germany – have opted for a political alternative and significantly increased their multilateral and bilateral aid for Afghanistan. However, instead of merely increasing the amount of development aid, it is more important to re-orient the development agenda to the needs of the local people, i.e., to replace the donor-driven agenda by a needs-oriented approach. If the manner in which such enormous amounts of funds are being spent is not properly controlled, there is a danger that more aid will further fuel corruption due to the low absorption capacity of Afghan state institutions and civil sector organizations. Hence, the basic lesson learned is that it is not the amount of money as such that matters, but, in fact, whether that money is used to build Afghan capacities for the sake of long-term peace-building.

Abbreviations: ACBAR Agency Coordinating Body for Afghan Relief ANP FDDP GO IASC ICRC ISAF NGO OEF PRT SSR UNAMA VENRO

Afghan National Army Focused District Development Program Government organization Inter-Agency Standing Committee, based in Geneva International Committee of the Red Cross International Security Assistance Force Non-governmental organization Operation Enduring Freedom Provincial Reconstruction Team Security Sector Reform UN Assistance Mission in Afghanistan German umbrella organisation of development nongovernmental organisations

27 ������������������������������������������������������������������������� Quoted from: VENRO, Five years of German PRTs in Afghanistan: an interim stocktaking from the angle of the German aid organisations, VENRO Policy Paper 1/2009, Bonn, January 2009; website: http://www.venro.org/fileadmin/ Publikationen/PDFs_engl/Afghanistan-Paper_engl_neu.pdf.

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Non-Governmental Aid Organisations in Afghanistan Between Impartiality and Counterinsurgency Robert Lindner* Abstract: In a complex emergency as in Afghanistan, most non-governmental aid organisations interact with military actors on the basis of a clearly defined set of principles and rules. Independence, impartiality and acceptance are the prerequisite for them to gain safe access to people in need. However, as ISAF troops are using aid as a tactical means within a military-led counterinsurgency strategy, NGOs and their beneficiaries increasingly get targeted by insurgents. Militarised aid is also not effective to promote secu­ rity. Without addressing the root causes of conflict, without bringing justice to the victims of violence and without maintaining human rights, any efforts towards peace and reintegration will be pointless. Keywords: Civil-Military Cooperation, counterinsurgency, humanitarian principles, reintegration, peace building Zivil-militärische Zusammenarbeit, Aufstandsbekämpfung, humanitäre Prinzipien, Reintegration, Friedensaufbau

1. Introduction

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hen it comes to interaction with military actors in complex emergencies like in Afghanistan, independent non-governmental aid agencies like Oxfam and others – which are joined together in VENRO, the German umbrella organisation of development aid organisations – are operating under clear principles: never to be a part of a military strategy such as the NATO counterinsurgency concept (COIN). Their engagement – be it short-term humanitarian or long-term development – is solely guided by the needs of their target groups on the ground: those civilians most vulnerable to armed conflict and human rights abuses and suffering most from chronic poverty. If independent aid organisations supported military goals, their impartiality would be compromised and they would risk forfeiting their acceptance by the people. There is a broad consensus among independent aid organisations that acceptance is a prerequisite for a secure working environment. If NGOs get too deeply engaged with the military, even with ISAF or other legitimate forces, lines between the civil and military sphere can get dangerously blurred. That makes it easy for insurgents to discredit aid workers as enemies and identify them as legitimate targets for attack. The security of both NGO staff and beneficiaries is seriously put at risk. Ultimately, agencies can lose access to people in need. However, this does not mean that independent development and humanitarian aid organisations refuse any cooperation or communication with legitimate military forces. In Afghanistan and elsewhere, aid agencies and military actors frequently operate in close proximity. Hence, interaction is almost inevitable, but it has to occur in a way that respects the respective needs and restrictions on both sides.

* Robert Lindner works with Oxfam Germany in Berlin as policy advisor on humanitarian affairs. The views expressed herein are his personal views.

2. NGO and other guidelines on civil-military relations There are plenty of principles and guidelines governing the interaction between aid organisations and military actors, most notably the Red Cross / Red Crescent Code of Conduct, the “Oslo Guidelines”, the EU Consensus on Humanitarian Aid and the Sphere Handbook. All these documents clearly state the need to keep the humanitarian and military mandates separately and therefore disqualify warring parties as humanitarian actors. Most troop-contributing countries engaged in Afghanistan have committed themselves to one of those sets of rules. In a position paper, VENRO outlined its policy regarding opportunities and limits of the cooperation between the military and aid organisations on humanitarian relief. It calls upon armed forces to respect the independent status of aid organisations. Cooperation within military-guided civil support operations is rejected, due to concerns over neutrality and independence of humanitarian agencies. The German Welthungerhilfe developed practical guidelines for the management of interaction with armed forces in complex emergencies like in Afghanistan. This document concisely describes opportunities and limits for NGO cooperation with different actors in an armed conflict. Basically, the guidelines consider if respective armed forces are a “party involved in conflict” (national armies, non-government armed players, UN missions according to Chapter VII Article 42, NATO, occupying power)”. In this case, “interaction between the armed forces and NGO is limited to the sharing of work-related information, i.e. exchanges about which measures are to be implemented in which regions with which staff”. Importantly, the rules apply equally to all parties involved  Guidelines on the Use of Foreign Military and Civil Defence Assets In Disaster Relief – “Oslo Guidelines” (2006/2007), http://www.unhcr.org/refworld/type ,OPGUIDELINE,,,47da87822,0.html.  VENRO-Positionspapier (2003): “Streitkräfte als humanitäre Helfer”, p. 19, http://www.venro.org/fileadmin/Publikationen/Einzelveroeffentlichungen/ Humanitaere_Hilfe/Positionspapier%20Streitkraefte%20und%20humanitae re%20Hilfe.PDF.

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in the conflict, thus reaching beyond relations with regular forces. Welthungerhilfe prohibits staff from passing on security-related information to conflict parties. This principle is communicated to all conflict parties. Even if the transfer of such information could increase the efficiency of relief efforts, “it is extremely difficult to assess the impact this information may have”, because this information could be used to facilitate military operations, thus compromising the aid agency’s impartiality. Finally, for a possible partnership or joint implementation of humanitarian aid by military and NGOs the guidelines are clear: “Welthungerhilfe generally avoids the joint implementation of projects under a common management with armed actors … NGOs pursue different goals to military forces: they should not therefore be described as partners by the military. NGOs are not implementation partners that carry out the humanitarian activities of military forces.” As for Afghanistan, the UN, NGOs, NATO-led troops and the Afghan government forces agreed to a set of “Civil-Military Guidelines” in August 2008. This document reiterates the international humanitarian principles in order to communicate them to relevant military actors. An example is the right of aid workers not to share information with the military, if it could be used for military purposes and might endanger lives. The guidelines also state that only “in exceptional circumstances and as a last resort, military assets … may be deployed for the purpose of providing humanitarian assistance”. One of the Guidelines’ major achievements so far has been a directive for NATO-led Provincial Reconstruction Teams (PRTs) to abstain from providing humanitarian assistance, unless specifically called upon by the civil authorities. It reiterates a PRT Executive Steering Committee Policy Note from 2007, stating that humanitarian assistance “must not be used for the purpose of political gain, relationship building, or ‘winning hearts and minds’ … and must uphold the humanitarian principles of humanity, impartiality and neutrality”. Another achievement of the Guidelines is NATO’s recognition that differentiation between combatants and non-combatants is crucial, as well as their directive for NATO troops to no longer use white-coloured vehicles as of May 2009. Basically, the Guidelines provide a clearly defined and accepted framework for the interaction between the humanitarian community and the military in Afghanistan. However, according to a report by Oxfam International, published in the run-up to the London conference in late January 2010, the Guidelines have largely remained rhetorical. Oxfam criticises that “little progress has been made since the Guidelines were endorsed ... It is unclear whether the Guidelines are actually being followed — or even the extent to which they have been  Deutsche Welthungerhilfe, “Cooperation with Armed Forces”, Policy Paper No. 1/2008, http://www.welthungerhilfe.de/fileadmin/media/pdf/Englische_ Seite/Policy_paper_CIMIC_neu2.pdf.  Afghanistan Civil Military Working Group: “Guidelines for the Interaction and Coordination of Humanitarian Actors and Military Actors in Afghanistan “(2008), http://ochaonline.un.org/OchaLinkClick.aspx?link=ocha&docId=1 112406.  PRT Executive Steering Committee, “PRT Policy Note 3: PRT Coordination and Intervention in Humanitarian Assistance”, 22 February 2007, http:// www.unamagroups.org/kabulprtworking group.

disseminated … No systematic mechanisms have been put in place to monitor compliance with the Guidelines”. Other members of the humanitarian community even speak of the Guidelines “half-failure”.

3. Use of aid as a force multiplier? As stated above, civil-military cooperation is not a bad thing per se. But to an increasing extend states, which are engaged as donors and troop contributors in Afghanistan, go far beyond what most NGOs can tolerate. This is particularly true for NATO’s overarching strategy to integrate military and civil efforts in Afghanistan in order to make its military mission more effective. NATO Deputy Secretary General Ambassador Claudio Bisogniero explained in January 2008: “This Comprehensive Approach … means first of all the effective coordination of military and civil elements … In planning and conducting its operations, NATO has always sought to embed them in a wider framework, linking the provisions of security to the pursuit of reconstruction and development.” The German version of the Comprehensive Approach, the so-called “Networked Security”, uses the catch phrase: “No development without security, no security without development.” From a purely military perspective, such an approach is undoubtedly attractive. Given the worsening security situation in Afghanistan, along with the under-resourced international forces and an underdeveloped Afghan army, it is somewhat understandable that ISAF increasingly engages in relieve and reconstruction activities in order to win the “hearts and minds” of the civilian population, and thus to deprive insurgents of their support. Following this logic, not only the constructions of bridges and roads but also humanitarian and development aid are increasingly used as force multipliers. The “civilian surge”, proclaimed by the USA and some of their allies, can also be more or less subsumed under that approach. In order to mobilise as many civil resources as possible, many NATO states increasingly put pressure on non-governmental aid organisations to cooperate with their military forces in Afghanistan. One US army manual even defines aid bluntly as “a nonlethal weapon” that can be used to “win the hearts and minds of the indigenous population to facilitate defeating the insurgents”10. Other NATO members put that concept in more moderate  Laurent Saillard, director of ACBAR, “Afghanistan – How should aid workers, military personnel interact?”, IRIN News, 28 October 2009, http://www.irin­ news.org/Report.aspx?ReportId=86776.  NATO Deputy Secretary General Ambassador Claudio Bisogniero, “Assisting Afghanistan: The importance of a comprehensive approach”, Keynote address at the GLOBSEC Conference, 17 January 2008, http://www.nato.int/docu/ speech/2008/s080117a.html.  According to the German government, “Networked Security” was even the forerunner of the “Comprehensive Approach”.  Bundesministerium der Verteidigung, “Unsere Bundeswehr in Afghanistan – Für Sicherheit und Frieden”, December 2009, p. 14 http://www.bundeswehr. de/fileserving/PortalFiles/C1256EF40036B05B/W276ZEPQ607INFODE/Brosc huere%20Afghanistan%20Sprachversion.pdf. 10 US Army Combined Arms Center, “Commanders’ Guide to Money as a Weapons System: Tactics, techniques and Procedures”, April 2009, quoted after: “Quick Impact, Quick Collapse – The Dangers of Militarized Aid in Afghanistan”, see note 18.

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terms, but in general there is a clear tendency among donor/ troop-contributing countries to exploit aid for military ends.

provokes insurgents to engage in the “counter-strategy” to destroy such aid.16

As for Germany, Development Minister Dirk Niebel complained in an interview in December 2009 about “some non-governmental organizations”, which “want to maintain a certain distance from the Bundeswehr”, and made clear that if NGOs are not ready to cooperate with the German army, “they need to look for other donors”11.

This is particularly true for the so-called “post-battlefield cleanup” concept, developed within the US counterinsurgency strategy. After troops rid an area of insurgents, civilian actors are supposed to contribute to distribution of aid. William Frej, head of the USAID mission in Afghanistan, defends this concept: “Without COIN and without the military’s support, many of the humanitarian agencies … would not be able to enter the areas once controlled by insurgents.”17 However, NGOs like Oxfam, which have been working for decades in Afghanistan and other crisis countries, come to different conclusions. There has hardly been a case, where a partnership with the military has been helping them. On the contrary, task-sharing as understood by COIN proponents would not only constitute a breach of humanitarian principles, it would also endanger the lives of NGO staff, due to the risk of being associated with the military effort and thus getting targeted by armed opposition groups.

4. Militarised aid and collateral damage Reacting to the strong public criticism by VENRO and several German aid organisations against his plans, Mr. Niebel explained that he did not aim to create “embedded aid workers” and did not want to pursue a militarisation of development policy. Instead, his intention was to interlink the work of the Bundeswehr and of German aid organisations on the ground more closely in order to increase the coherence of the whole German effort. Finally, the Minister said that he would disagree with NGO critics stating that closer civil-military cooperation would jeopardise the civil reconstruction in Afghanistan; saying that rather “the opposite is the case.”12 However, many NGOs, academics and UN officials share the opinion that military engagement in civil reconstruction in Afghanistan endangers people and projects.13 Oxfam and other aid organisations are witnessing high levels of violence against aid workers and are seeing clear evidence that the military’s involvement in development activities is putting Afghan people and staff of aid agencies on the frontlines of the conflict. A report released by CARE, the Afghan Ministry of Education and the World Bank found that schools supported or constructed by PRTs were perceived by Afghans to be at higher risk of being attacked.14 With anti-government elements increasingly targeting education infrastructure, schools built by the military in insecure areas represent a greater risk for teachers and students. As a result, parents were less likely to send their children, especially girls, to school. One local official in Daikundi said to researchers: “We are very poor and need development projects, but we know that wherever the international forces go, the Taliban follow them.”15 UN officials have repeatedly seconded NGO’s criticism. Mr Wael Haj-Ibrahim, head of the United Nations’ Office for the Coordination of Humanitarian Affairs in Kabul, argued that delivering aid as part of a military or political strategy only 11 Johannes Gernert: “Niebel will Helfern den Hahn abdrehen”, FR-online.de, 29 December 2009, http://www.fr-online.de/in_und_ausland/politik/aktuell/ ?em_cnt=2171455&em_comment_page=14. 12 Interview on Mr. Niebel‘s website, 21 March 2010, http://www.dirk-niebel.de/ Ich-werde-mehr-tun-als-meine-Vorgaengerin/24780c1i1p1315/index.html. 13 See for instance: “Hilfsorganisationen kritisieren Minister Niebel: Militarisie­ rung der Entwicklungshilfe befürchtet”, Netzeitung.de, 29 December 2009, http://www.netzeitung.de/politik/deutschland/1538499.html. 14 Marit Glad, “Knowledge on Fire: Attacks on Education in Afghanistan, Risks and Measures for Successful Mitigation”, CARE/Ministry of Education/ World Bank, November 2009, http://www.care.ca/ckfinder/userfiles/files/ Knowledge_on_fire-attacks_%20schools.pdf. 15 Ashley Jackson, “Quick Impact, Quick Collapse – The Dangers of Militarized Aid in Afghanistan”, published by Action Aid, Afghanaid, CARE, Christian Aid, Concern Worldwide, Norwegian Refugee Council, Oxfam and Trocaire, http://www.oxfam.de/publikationen/quick-impact-quick-collapse.

In contrast to widespread belief, Taliban and other armed opposition groups are not systematically targeting NGOs or demonising them as agents of evil powers. According to the Afghanistan NGO Safety Office (ANSO), insurgents seem to be making some effort to distinguish between neutral and non-neutral actors: “Neutrality and local acceptance, not the military or counter-insurgency, have become the dominant factors of security for NGOs in the vast areas of the country now dominated or controlled by the Taliban and other armed opposition groups.”18 Furthermore, there are strong indications that aid as part of COIN is not only dangerous but also ineffective. According to Mr. Haj-Ibrahim, UN OCHA (UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs) lead in Kabul, allowing the military to provide assistance “is not the best use of resources”. He said that instead, the military should confine itself to clearing an area of security threats and providing security for humanitarian organisations to deliver services.19 Researchers at the Feinstein International Center at Tufts University in Boston came to similar findings: that there was very little evidence of aid projects winning hearts and minds or promoting stability. Wrong aid can even destabilise the situation: “Spending too much too quickly with too little oversight in insecure environments is a recipe for fuelling corruption, delegitimizing the Afghan government, and undermining the credibility of international actors.”20 Part of the problem is that militarised aid focuses on quick impact rather than on long-term solutions based on need. Too 16 Press conference of 17 February 2010 in Kabul on the launch of the Humanitarian Action Plan 2010, http://unama.unmissions.org/Default. aspx?tabid=1761&ctl=Details&mid=1892&ItemID=7810. 17 IRIN news, 2 December 2009, “Afghanistan: USAID rejects NGO concerns over aid militarization”, http://www.irinnews.org/Report.aspx?ReportId=87288. 18 IRIN news, 20 January 2010, “Afghanistan: Warning over heightened risk to NGO staff in 2010”, http://www.irinnews.org/Report.aspx?ReportId=87802. 19 Press conference of 17 February 2010 in Kabul on the launch of the Humanitarian Action Plan 2010, http://unama.unmissions.org/Default. aspx?tabid=1761&ctl=Details&mid=1892&ItemID=7810. 20 Andrew Wilder und Stuart Gordon, “Money can‘t buy America Love“, Foreign Policy, 1 December 2009, http://www.foreignpolicy.com/articles/2009/12/01/ money_cant_buy_america_love.

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often, such projects lack proper design and implementation. According to a report to the US Congress, one school constructed by a US-lead PRT in Kapisa province had problems with its structural integrity and serious design flaws, with latrines emptying just above a stream that the community used as a water source.21 Even some responsible authorities are aware of potential harms of aid which is aimed to support military goals. A recent US government audit of projects funded by the Commanders’ Emergency Response Program (CERP) found that there was insufficient monitoring of the impact of projects and expressed concern about the lack of financial oversight.22 An evaluation report of the German Federal Ministry for Economic Cooperation and Development from March 2010 questions a common assumption within the hearts and minds concept: “Using development aid to influence acceptance of foreign troops is not effective.”23

5. Beyond the aid-stabilisation postulate A survey among Afghans in fourteen provinces conducted in 2009 by several non-governmental organisations operating in Afghanistan revealed that poverty is the greatest driver of violence in Afghanistan, followed by corruption and ineffectiveness of the Afghan government.24 None of these problems alone can be made responsible for the protracted conflict, but they are all constantly fuelling violence. Hence, the provision of aid might in some cases contribute to reducing levels of violence, but can hardly serve as a panacea to bring peace and stability to conflict areas. The authors of the aforementioned survey commissioned by the German Development Ministry are even more sceptical about the positive effects of aid projects on security, for example: “More aid does not reduce threats. To the contrary … the reverse seems to be true. Those who report having received aid also feel more threatened.”25 According to most independent humanitarian and development agencies, aid has to follow the needs of their target groups, not any security policy goals. It goes without saying that it is easier to operate in a secure environment, but there are many NGOs which are able to conduct aid programmes also in regions without a monopoly of force by accountable wielders of power. For example, Oxfam has continued to run programmes not only before and after the long periods of fighting since 1978, 21 “Quick Impact, Quick Collapse“, p. 2, op. cit. 22 ibid. 23 Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ), “Assessing the Impact of Development Cooperation in North East Afghanistan 2005 – 2009”, Final Report, March 2010. The study has been carried out by Christoph Zürcher (team leader), Jan Böhnke and Jan Koehler of the Research Centre 700, Free University of Berlin, http://www.bmz.de/en/service/ infothek/evaluation/BMZEvaluierungsberichte/BMZ_Eval049e_web.pdf. 24 “The Cost of War”, published by Afghan Civil Society Forum (ACSF), Afghan Peace and Democracy Act (APDA), Association for the Defence of Women’s Rights (ADWR), Cooperation Centre for Afghanistan (CCA), Education Training Center for Poor Women and Girls of Afghanistan (ECW), Oxfam GB, Organization for Human Welfare (OHW), Sanayee Development Organization (SDO) and The Liaison Office (TLO), November 2009, http://www.oxfam.de/ publikationen/cost-war-afghan-experiences-conflict-1978-2009. 25 Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ), “Assessing the Impact of Development Cooperation in North East Afghanistan 2005 – 2009”, p. 36, op. cit.

but to a certain extent also during the Soviet occupation, the subsequent civil war, and even under the Taliban era. Security and stability are no ends in themselves. They are nothing without human rights and dignity. During the rule of the Taliban, large parts of Afghanistan were more or less stable, but many people were at risk of cruel, inhuman or degrading treatment, or punishment, or suffered extreme poverty. If not poverty or lack of aid, what other factors are responsible for the decrease of security in many parts of Afghanistan? International academics and experts from donor and troop contributing countries, who met at a Wilton Park Conference to reflect on the effectiveness of the ‘hearts and minds’ approach in Afghanistan26, considered in their final report the frustration of many Afghans with their own government, which they perceived as “massively corrupt, predatory and unjust” and as a major source of insecurity. This coincides with findings on the feasibility of peace talks with the Taliban that, besides retaliation against a perceived foreign military aggression and threat to Afghan and Islamic values, an important motivation for many fighters consists of their “resistance to officials regarded as dishonest, corrupt, and unjust, who benefit from impunity”. Economic and social factors themselves do not constitute a cause for fighting, although “poverty and unemployment help a lot with recruitment”27. It almost goes without saying that any counterinsurgency strategy, which is relying on the use of aid to win over the population to support the international intervention and Afghan authorities, is pointless, when people have more trust in the Taliban’s abilities to address their most pressing problems. Neither military nor civilian efforts – alone or as a hybrid – will bring peace and stability to Afghanistan, as long as the international community and the Afghan government are not getting the politics right. Without addressing the root causes of poverty, combating corruption, and providing justice, any push for more security and stability will fail.

6. Resolving conflict? The quest for peace At the Peace Jirga, which was convened from 2-4 June 2010 in Kabul, President Hamid Karsai launched the Afghanistan Peace and Reintegration Programme (APRP). Heavily funded by Western donor countries, the APRP has been designed to persuade fighters of the Taliban and other insurgent groups to give up their arms and return to their communities. However, there are serious doubts if the programme will succeed to pacify Afghan society. At most it will peel “some fighters 26 Report on Wilton Park Conference 1022: “‘Winning Hearts and Minds’ in Afghanistan: Assessing the Effectiveness of Development aid in COIN Operations”, p. 2. – The conference was organised in partnership with the Feinstein International Center, Tufts University with support from the Australian Agency for International Development (AusAid), the Asia Pacific Civil-Military Centre of Excellence, the Royal Norwegian Ministry of Foreign Affairs, the Swedish International Development Cooperation Agency (SIDA), and the British Foreign and Commonwealth Office (FCO). Report http://usacac.army.mil/cac2/coin/repository/Assesing_Effectiveness_of_ Development_Aid_in_COIN_%281_Apr_10%29.pdf. 27 Matt Waldman, “Dangerous Liaisons with the Afghan Taliban. The Feasibility and Risks of Negotiations”, United States Institute of Peace, Special Report 256, October 2010, p. 4, http://www.usip.org/publications/dangerousliaisons-the-afghan-taliban.

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away from the insurgency and thus gradually reduce the level of violence, but as long as there is no inclusive peace and reconciliation process in place, reintegration efforts simply do not make sense. Furthermore, victims of past atrocities have reservations that the APRP might result in impunity for their tormentors. The overwhelming majority of Afghans want peace, but not at any cost. Perpetrators must be brought to justice, and victims have to be provided with full redress. In particular, any serious initiative for peace and reconciliation must also acknowledge the immense suffering of women during the Afghan war. In the run-up to the international Kabul conference in July 2010, Afghan women’s rights activists demanded that “Women’s rights and achievements should not be compromised in any peace negotiations or accords” and called for “rigorous monitoring and redress”28. Regarding the APRP, a fair proportion of the funding provided through the Peace and Reintegration Trust Fund should ensure that financial incentives for communities to support reintegration are used to support women’s empowerment and development. Besides bringing justice to the victims of past and ongoing human rights violations, it is imperative to resolve the root causes of conflict. Violence in Afghanistan does not always follow a genuine political agenda. Quite often it stems from local disputes over land and water or inter-community differences. 28 Statement by the Afghan Women‘s Movement from First Women‘s Council to the Kabul Conference, 17-18 July 2010, http://www.peacewomen.org/portal_ initiative_initiative.php?id=378.

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A range of factors such as natural disasters, refugee flows, corruption, or abuse of power can aggravate those quarrels and turn them into systematic violence. Decades of war have severely damaged the social fabric of the country, so traditional mechanisms for the resolution of disputes, such as community or tribal councils of elders, have become dysfunctional. However, peaceful means of conflict resolution and prevention have been widely neglected by donor countries and the Afghan government so far. The Afghan National Development Strategy (ANDS), launched at the international donor conference in Paris in June 2008, just cursorily mentions peace building, but does not identify it as its own field of action. Given the fact that existing initiatives in Afghanistan have often proved to be effective at mediating local conflicts and helping to restore social cohesion, donors should provide much greater support for successful programmes such as the elected Community Development Councils (CDCs) under the National Solidarity Programme (NSP). What’s more, in order to upgrade peaceful conflict resolution within Afghan development politics, a national strategy for peace building should be established. The upcoming renewal of the Afghanistan Compact would be a good opportunity for donors and the Afghan government to make up for what they have missed for far too long.29

29 Matt Waldman, “Community Peacebuilding in Afghanistan – The Case for a National Strategy”, Oxfam International Research Report, February 2008, http://www.oxfam.de/publikationen/community-peacebuildingafghanistan-%E2%80%93-case-national-strategy.

Towards a comprehensive approach? The EU’s contribu­ ��������� tion����������������������������������������������� to Security Sector Reform (SSR) in Afghanistan Eva Gross* Abstract: This article analyzes the EU’s contribution to Security Sector Reform (SSR) in Afghanistan. It places EU efforts, particularly those aimed at reforming the Afghan National Police (ANP), in the context of the broader international engagement in Afghanistan and the pursuit of a comprehensive approach that aligns civilian and military efforts. It argues that establishing a working division of labor and coordination between the NATO training mission NTM-A and EUPOL Afghanistan presents a significant challenge. The institutional actors engaged in reforming Afghanistan’s security sector have not yet succeeded in building a comprehensive approach in Afghanistan’s reconstruction. Keywords: SSR, EUPOL Afghanistan, police reform, comprehensive approach SSR, EUPOL Afghanistan, Polizeireform, umfassender Ansatz

1. Introduction

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ecurity Sector Reform (SSR) – that is, strengthening and reforming those institutions that are key to establishing and maintaining the rule of law under local ownership, accountability and democratic control – constitutes both an * Prof. Dr. Eva Gross is Senior Research Fellow at the Institute for European Studies, Vrije Universiteit Brussel. This article is double-blind peer-reviewed.

integral and an essential element of post-conflict reconstruction. In the context of the international engagement in Afghanistan, improving security, governance and the rule of law is a crucial element for the transition towards Afghan ownership of its security institutions. It is also a primary condition for the eventual reduction of military commitments on the part of the US and its allies. Finally, SSR efforts represent an important component of the implementation of a comprehensive

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approach that seeks to align the contributions of various civilian and military actors in pursuit of reconstruction. The EU has been a key donor in Afghanistan since international reconstruction efforts began in 2001. It holds expertise in aspects of SSR on account of its crisis missions through the Common Security and Defense Policy (CSDP), its political instruments as well as its financial contributions through the European Commission. The EU has contributed to the reform of the Afghan police and to a lesser extent also the justice sector since 2007, and has recently begun to focus on building up administrative capacity at the central and subnational level to improve governance. Despite these contributions, gaining visibility and maximizing the EU’s political and operational impact has been a challenge. This has been due in part to institutional incoherence but also to shortfalls in personnel and mission design as far as EUPOL Afghanistan, the EU police training mission, is concerned. An overwhelming US and NATO political and operational lead that, in light of the current security situation in Afghanistan, prioritizes a military rather than a civilian role for the police, has further threatened to marginalize the EU’s contribution to SSR in Afghanistan. At the same time, the EU can make an important contribution to reforming the Afghan police sector in particular on account of its knowledge base and experience in civilian police reform. In light of the EU’s recent institutional improvements and a stronger focus on aspects of SSR on the part of the international community, the EU brings value added to Afghan SSR. In order to arrive at a working EU-NATO relationship in Afghanistan, as well as efforts towards realizing a comprehensive approach that aligns civilian and military efforts, however, EUPOL and the broader EU contribution requires greater political and operational recognition in the international field. A concerted international effort is becoming increasingly important in light of plans for a gradual transition towards civilian and, more importantly, Afghan ownership in the provision of security and the rule of law. At the same time, weaknesses in governance, including high levels of corruption, show that accountability and democratic oversight of the country’s security forces cannot be ensured. This illustrates not just the severe challenges facing the international community in Afghanistan but also the need for strengthening governance and accountability alongside the large-scale training of the Afghan security forces, which is currently the main focus of training efforts. This article elaborates on the points raised above, first considering the role of SSR in post-conflict reconstruction in general and in the contemporary political setting in Afghanistan in particular. It then evaluates in detail the EU’s contribution to SSR in Afghanistan and considers the extent to which this contribution is coordinated with and integrated in broader reform efforts led by the US and NATO. The final section of this article considers the importance of a political in addition to an operational space for the EU to maximize its impact – and, conversely, for the US, NATO but also the Afghan government to maximize the utility of EU efforts. The article concludes that the international community is still far from

realizing a comprehensive approach when it comes to SSR in Afghanistan.

2. The role of SSR in managing transitions and attaining a comprehensive approach Over the course of the past two decades, state failure has become a key concern for policy makers across the Atlantic. The attacks on 11 September 2001 and the war on terror reinforced the conceptual connection between weak states, transnational terrorism and international security. Preventing state failure has since moved to the top of the agenda for international crisis management. It is also listed as one of the key threats facing Europe in the 2003 European Security Strategy (Council of the European Union 2003), and the EU has since deployed a number of civilian crisis missions in various post-conflict settings. Some of the main challenges in state-building include restoring the use of force to government authorities as well as (re-)building and strengthening those institutions crucial for the establishment and maintenance of the rule of law. In this context, SSR has become a key activity in improving governance in post-conflict societies. Beyond the reform of individual security institutions such as the police, defense, intelligence and justice sectors, SSR also emphasizes strengthening accountability and control mechanisms over a state’s security forces. According to the OECD, whose guidelines on SSR the EU has adopted, SSR aims to develop a security environment that is based on development, rule of law, and good governance, and one that highlights the importance of local ownership as well as accountability of security sectors (see OEDC Development Assistance Committee 2007). In its emphasis on the alignment and coordination of efforts, and the interconnectedness between civilian and military instruments and institutions that are necessary to promote stability, governance and the rule of law, the concept of SSR resonates with that of the ‘comprehensive approach’. The concept, which was adopted by NATO at the 2008 summit in Budapest and which has since been sought by the EU as well as other international organizations, seeks to align military, political and developmental actors and instruments (see NATO 2008). For NATO, an organization that does not have civilian instruments at its disposal, attaining a comprehensive approach relies on partnerships with other international institutions as well as non-governmental organization, and more generally coordination with civilian actors; whereas the EU, which can look to a complete civil-military ‘toolbox’, has been challenged by the need for internal coordination of its various instruments (see Gross 2008; Jakobsen 2008). When it comes to EU-NATO relations, civil-military cooperation is hampered by the absence of a formal agreement that would permit institutionalized cooperation, and this negatively impacts efforts at implementing a comprehensive approach. SSR and post-conflict reconstruction more generally in Afghanistan are made challenging by a variety of factors that include conflicting organizational priorities and

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implementation practices; inter-institutional competition and incoherence; an overwhelming military lead in reconstruction efforts; an unstable and deteriorating conflict setting; but also the lack of a coherent political strategy. The 2009 US strategic review has placed an emphasis on counterinsurgency (COIN) and on initiating a transition process to civilian oversight and Afghan ownership. In the COIN ‘clear-hold-build’ sequence, improving governance for the provision of security functions and a working rule of law is central to the stabilization but also the long-term pacification of the country (see ISAF 2009). As a result, aspects of SSR – namely the reform of the ANA and the ANP – have moved to the center of reconstruction efforts. The 2010 Kabul Conference accordingly highlighted the goal of placing oversight of the Afghan National Security Forces (ANSF) under Afghan control by 2014 (see NATO 2010), and emphasized the alignment of broader international efforts with the political priorities set by the Afghan government in Kabul. Nevertheless, the ongoing militarization of US and NATO engagement in Afghanistan and a near-exclusive focus on a security function of the police has pushed the civilian aspects of SSR into the background; while the well-documented weaknesses in Afghan governance as well as the often tenuous relationship between the US and the Afghan leadership (see Woodward 2010) continue to put the attainment of accountability, transparency and the broader rule of law into question.

3. Reform efforts to date: The state of play While the international community has placed an increasing emphasis on SSR, governance and the rule of law, a number of factors negatively affect reform efforts. These include a history of fragmentation of international efforts at rebuilding Afghanistan’s security sector and different levels of attention paid to its individual components. Whereas the reform of the Afghan National Army (ANA) and of the ANP has received increased attention, this has not necessarily been the case for other parts of the security sector. Although increasing efforts have been undertaken towards reforming the justice sector and towards strengthening the link between the police and judiciary through prosecutor training and a focus on prison reform, these efforts have been overshadowed by a focus on reforming the ANA and the ANP. When it comes to police reform, a low starting point at reform efforts has been exacerbated by weaknesses in governance, including a culture of corruption in the police force that continues to make the establishment of a professional police force difficult. Poverty and high rates of illiteracy but also low public esteem, internal ethnic tensions, a high rate of attrition, and conflicting loyalties continue to complicate the task of police training (see International Crisis Group 2007). Police reform takes place in a security environment where the police are increasingly called upon to play a counter-insurgency role. The deteriorating security situation has also influenced decisions over the envisioned size of the ANSF. Whereas the size of the ANP at the beginning of reform efforts was an estimated 50,000, by the time of writing this number had progressively increased to 109,000. Currently, the ANP overall target strength

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by October 2011 is 134,000 (see Afghanistan Conflict Monitor 2010). Decisions to enlarge the ANP over a relatively short period places a strain on training efforts both in terms of the quantity of policy to be trained and in terms of ensuring quality of training efforts undertaken. The high casualty rate of ANP officers reinforces a vicious circle that makes vetting, recruiting and maintaining qualified staff exceedingly difficult (see NATO 2010). The emphasis on a counterinsurgency role of the police along with decisions to enlarge the overall size of the ANP also has implications for the priority afforded to the development of a civilian police component. A civilian role of the police – as well as civilian training efforts – has been pushed into the background as a result. This reinforces pre-existing patterns of the Afghan police operating as a quasi-military force and as a coercive element of the state rather than as a civilian police force tasked with protecting Afghan citizens. In a securitized setting such as Afghanistan, civilian police training efforts are all the more important in the pursuit of SSR as originally defined. Despite these increasing efforts at training Afghan police, reforming the ANP continues to lag behind that of the ANA. Still, police reform has become progressively more targeted also on account of an increased commitment and strategic approach on the part of the Ministry of the Interior (MoI), the ministry responsible for police reform. In March 2010 Hanif Atmar, then-Minister of the Interior, signed the Afghan National Police Strategy that outlines specific policy objectives for the ANP (see Islamic Republic of Afghanistan 2010). The strategy specifies the five different pillars into which the police are organized, as well as the specific tasks for which they are responsible. This has helped target reform efforts, in particular specifying the tasks for EUPOL Afghanistan that is discussed in the following section. Still, the large number of institutional actors engaging in police reform contributes to the fragmentation of efforts. The US’ increasing focus on police reform along with significant resources expended in pursuit of it have translated into a de facto US lead in this area. At present, the key provider in police reform is ISAF through the US’ Combined Security Transition Command Afghanistan (CSTC-A) and through the NATO Training Mission Afghanistan (NTM-A) that was launched in 2009. EUPOL Afghanistan, the EU police mission launched in 2007, assumes a more specialized role. Finally, the UN represents a main institutional actor engaged in police reform besides NATO, the US and the EU. The UN Law and Order Trust Fund (LOTFA) pays for police-related costs that include salaries and institutional development as well as maintenance and operations of police facilities (UNDP 2008), and thus underwrites reform efforts. The UN also has a political coordinating role in police reform through its Joint Monitoring and Coordination Board (JCMB). The ongoing institutionalized fragmentation of reconstruction tasks in the security sector and the unequal contributions made to individual reform efforts by various donors in a deteriorating security situation have made the task of coordination a tall order and skewed the emphasis towards the ANA and ANP.

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4. The EU in Afghanistan: An overview Within the broader international presence outlined in the previous section, the EU contributes to reconstruction and aspects of SSR through a variety of measures in addition to its police mission, EUPOL Afghanistan. Since the beginning of international engagement in 2001 the EU has been involved in Afghanistan in political and economic terms, and it has been a key donor in Afghanistan’s reconstruction. Between 2002 and 2009 the EU has committed EUR 1.65 billion (European Commission 2009) in key areas such as rural development, governance, and health. For its current funding period, the EU has identified governance and the rule of law as a priority sector and has committed EUR 200 million in the 2010-13 period to justice and the rule of law. As part of this commitment the EU supports LOTFA as well as UN trust funds that support justice programs. Most recently, and in order to address the lack of administrative capacity in the Afghan civil service, the EU has begun to focus on capacity building and on supporting civil service training. The EU is politically represented in the field through the office of the EU Special Representative (EUSR), a position that is currently held by Ambassador Vygaudas Usackas, a former Lithuanian foreign minister (European Voice 2010). Since the ratification of the Lisbon Treaty the EUSR simultaneously functions as Head of the Commission Delegation, thereby streamlining the EU’s financial and political competences. The physical merger of the two offices has facilitated intra-EU cooperation and alignment of institutional practices in the field, including in the area of police and the broader rule of law (derived from interview with EU official, July 2010). The EUSR provides political guidance, coordination and information to the member states, and liaises with local government. These activities lend additional political weight but also reinforce the EU’s financial and operational contributions to Afghan SSR. These activities, together with a staffing increase following the implementation of the EU External Action Service (EEAS), stand to improve intra-European coordination and as a consequence also the EU’s overall impact in Afghanistan’s reconstruction.

5. EUPOL Afghanistan: The EU’s contribution to police reform EUPOL Afghanistan, the civilian police mission launched in June 2007, constitutes the main element of EU contribution of SSR. The mission’s current mandate runs through 31 May 2013. EUPOL Afghanistan’s main tasks are to ‘significantly contribute to the establishment under Afghan ownership of suitable and effective civilian policing arrangements, which will ensure appropriate interaction with the wider criminal justice system under Afghan ownership. The mission will support the reform process towards a trusted and efficient police service, which works in accordance with international standards, within the framework of the rule of law and respects human rights’ (Council of the European Union 2007). Overall authority over the mission rests with High Representative for

Foreign Affairs and Security Policy Catherine Ashton. The Political and Security Committee (PSC) provides political control and strategic directions, whereas the Civilian Planning and Conduct Capability (CPCC) Brussels oversees the mission at the operational level. EUPOL’s authorized strength is 400, and EUPOL staff is deployed in Kabul, the individual regional commands and the provinces. The mission is currently headed by Brigadier General Jukka Savolainen of Finland. EUPOL is a non-executive mission that focuses on mentoring, advising and training at the strategic level in the Ministry of the Interior (MoI) as well as police commanders and upper ranking officials. EUPOL initially built on previous efforts by the German Police Project Office (GPPO), which had focused on long-term training, but expanded on these efforts by focusing also on strategy development through work with the MoI. Besides subsuming individual national efforts under the EU umbrella, EUPOL’s added value also lies in its expertise in civilian policing and the broader rule of law – an expertise that neither NTM-A nor CSTC-A possess. However, shortfalls in staffing and frequent changes of the Head of Mission meant that EUPOL got off to a difficult start. In light of these realities, mission design had to be re-adjusted and EUPOL has subsequently fine-tuned its aims and objectives. This was helped by guidance from the Afghan MoI, which indicated a set of priorities for EUPOL Afghanistan. These included the implementation of an anti-corruption strategy but also an emphasis on intelligence-led policing. While EUPOL already performed some of these tasks, these specifications nevertheless facilitated the targeting of EUPOL activities as well as their implementation (see Peral 2009). EUPOL has since focused on six overall objectives, and the mission mandate is now more flexible to allow EUPOL to work on the district level. Through the Kabul City Project EUPOL is currently working to improve policing standards in the capital, and aims to introduce similar projects in other key cities. The mission also provides training in criminal investigation techniques, and has taken the lead in developing the training curricula for the civilian police and the anti-crime police (European Union 2010). The establishment of the Anti-Corruption Prosecutor’s Office also goes some way in addressing the link between the police and the justice sectors. By mid-2010 mission strength was 278 internationals, with 185 deployed at EUPOL Headquarters in Kabul, 89 in the regions, and 4 providing support within the Mission Support Element in Kabul (EUPOL 2010). Shortfalls in personnel thus continue to affect the mission, even if the objectives and aims of EUPOL have been readjusted to better reflect EUPOL’s capabilities. The fact that individual EU member states continue to conduct separate bi-lateral police programs further diminishes EUPOL’s visibility. The GPPO not only continues to operate but also has increased in size since 2007; and the countries that make up the European Gendarmerie Force (EGF) have committed this particular resource to NTM-A rather than the EU. Given the structural design of CSDP missions in general, the EUSR is not part of EUPOL’s formal chain of command. The political and the financial arm of the EU have now been merged, but EUPOL neither has its own financial resources nor a formal channel for its political representation in the field and in Brussels. While the EUSR is to deliver ‘local guidance’ and can highlight EUPOL’s

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contribution in various political settings, this constitutes an informal rather than a formal role. This structural disconnect affects the EU’s functions in various coordination boards, for instance. While the EUSR participates in the JCMB, EUPOL is presented at the IPCB. Both mechanisms deal with the rule of law, however, and the unequal representation has implications for EUPOL as well as the broader EU presence. Constraints inherent in the EU-NATO relationship remain a considerable challenge for police reform in Afghanistan. Initially, restrictions in the EU-NATO relationship delayed the deployment of EUPOL staff beyond Kabul: in the absence of a formal EU-NATO agreement, individual bilateral agreements between EUPOL and lead nations of Provincial Reconstruction Teams (PRTs) were required. This not only slowed down EUPOL’s deployment, but precluded it altogether in the case of the US and Turkey. The fact that NATO has assumed a key role in police training through NTM-A also requires the two organizations to coordinate their activities on the ground. A de facto division of labor between the missions exists. Whereas NATO supports reform at the district level and below to increase operational capability, EUPOL maintains a focus on civilian policing and police training and standards at the strategic level. Establishing coordination has been helped by good personal contact in the field between respective heads of missions and the acceptance that EUPOL can provide added value in key areas. But, the generally good contacts at the senior level in both organizations in Brussels as well as Kabul are not necessarily replicated at the working level. Fine-tuning the process of EUPOL-NTM-A coordination, therefore, remains work in progress.

6. Aligning efforts: Towards a comprehensive approach? The EU’s engagement in Afghanistan covers a range of contributions towards aspects of SSR. The EU’s presence in Afghanistan has also become more targeted since the ratification of the Lisbon Treaty and the extension and amendment of EUPOL’s mandate. In the area of police reform EUPOL has also profited from specific requests for contributing its expertise from the Afghan government. There is a notable difference between the focus on basic non-police specific skills on the part of CSTC-A and now NTM-A, and that of policing tasks, mentoring and advising that is emphasized by the EU. The focus on basic training is unsurprising given the current security environment. However, it means that NATO and the US on the one hand and the EU on the other work towards two different models of policing: the former focus exclusively on short-term basic training provided by military instructors; whereas the latter, on a much smaller scale, seeks to provide assistance in civilian policing and in reforming the rule of law with a focus on longer-term policing needs. Given its size, EUPOL is unlikely to make a strategic impact, but it can continue to focus and take the lead on specific areas in police reform where it has expertise.

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A working division of labor, and coordination between the two efforts, is a precondition for a comprehensive approach, understood as the alignment of the activities by individual institutional actors. Although such a division of labor has evolved, more needs to be done to maximize EUPOL’s impact and its alignment with NATO. Besides an operational challenge this is also a matter of political alignment. In light of civilian training needs of the ANP, EUPOL’s expertise in long-term civilian policing ought to be included in political and operational considerations in the pursuit of police reform. Importantly, this process should entail consultations of the EUSR but also EUPOL in the decision over the broader political direction in reconstruction, including the transition process towards greater civilian leadership, where the EU has a sizeable role to play. Maximizing EUPOL’s impact is not only a question of aligning internal EU efforts in pursuit of a comprehensive approach, but also one of external recognition by the Afghan government as well as NATO and the US, and of inclusion of the EU in setting political and operational priorities. This would also go some way towards the realization of a comprehensive approach that emphasizes the alignment of civilian and military efforts undertaken by NATO and the EU, respectively. Provided that the EU and NATO along with the US can coordinate their training activities as well as their political priorities, a comprehensive approach understood as the alignment of efforts is attainable. Neither the US nor NATO have the civilian expertise needed for aspects of police reform. At the same time, EUPOL cannot hope to field a large training mission but will continue to engage in specialized training. Mutual recognition of respective added values regardless of size must therefore count as a precondition for comprehensiveness and improved alignment.

7. Conclusion: The way ahead This article has analyzed the contributions of the EU to Afghan SSR, with a particular emphasis on police reform. It has argued that raising unrealistic expectations as to the EU’s ability to contribute to police reform has affected EUPOL in particular but also the credibility and visibility for broader EU efforts in Afghan SSR. At the same time, EUPOL has improved its programs and operations – and in light of the need for support of civilian policing the mission’s specific expertise represents value added on its own terms. Besides EUPOL, the EU also has a significant role to play in economic development and governance and in strengthening other parts of the security sector including justice reform. This makes the EU an important player in Afghanistan. Given the Afghan security environment, the weakness in governance but also waning public support for international engagement that lends considerable political urgency to a speedy transition, the challenge for the EU is three-fold. First, it has to increase its political weight, and highlight its specific contributions to police reform. Second, it should, together with NATO, work on a better division of labor and on improved recognition of its capabilities on the strategic as well as the operational level. Finally, the EU and NATO should

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continue efforts to align their efforts with those of the Afghan government, and their political demands towards it.

European Voice (2010). EU Names New Afghanistan Special Envoy. Brussels, 22 February.

Although there are some positive signs, the current political and security situation in Afghanistan is not encouraging. Decisions to enlarge to overall size of the ANSF necessitate the intensification of training efforts. The stakes are made higher by decisions to bring a transition process under way in the midst of a growing insurgency and political uncertainties inherent in the ongoing process of reconciliation and the search for a political solution to the conflict. Given this particular context, the task of SSR as well as the pursuit of a comprehensive approach have been made all the more urgent.

Gross, E. (2008). EU and the Comprehensive Approach. DIIS Report 2008:13. Copenhagen, Danish Institute for Internati­ onal Studies.

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Forum Innere Führung

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Dieter Weingärtner (Hrsg.)

Die Bundeswehr als Armee im Einsatz Entwicklungen im nationalen und internationalen Recht

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Die Bundeswehr als Armee im Einsatz Entwicklungen im nationalen und internationalen Recht Herausgegeben von Dieter Weingärtner 2010, 229 S., brosch., 49,– €, ISBN 978-3-8329-6129-9 (Forum Innere Führung, Bd. 33) Die Bundeswehr ist mittlerweile seit fast zwanzig Jahren in verschiedenen internationalen Friedens- und Krisenreaktionseinsätzen engagiert. Es zeigt sich, dass die Einsatzszenarien zu immer neuen rechtlichen Fragestellungen führen und damit eine ständige Herausforderung an die Entwicklung des nationalen wie des internationalen Rechts darstellen.

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Diagnosing the Failings of Security Sector Reform in Afghanistan Mark Sedra* Abstract: Security sector reform (SSR) is often described as the lynchpin of the Afghan state building project and the exit strategy of the NATO military mission. Yet despite the investment of billions of dollars into this comprehensive process that aims to transform the security and justice architecture of the country, its achievements have been limited. This can be attributed generally to the unsuitability of the SSR model to succeed in conflict-affected settings and more specifically to the failure of donors to adequately adapt SSR principles and best practices to the complexities of the Afghan context. In many ways, the Afghan case demonstrates the urgent need for reform of the SSR model itself, which has shown an inability in Afghanistan and beyond to translate its ambitious reform principles into tangible change on the ground. Keywords: security sector reform; Afghanistan; state building; security Sicherheitssektorreform, Afghanistan, Staatsaufbau, Sicherheit

1. Introduction

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he target dates may shift but the international community’s exit strategy in Afghanistan has remained constant, consisting of the development of an effective and self-sufficient Afghan security sector, a process known as security sector reform (SSR). As 2010 comes to a close, marking nine years of internationally supported state building in Afghanistan, the currently accepted end state for the process, when NATO military forces can hand over security responsibility to their Afghan counterparts and withdraw, is 2014. That date was only set at a NATO Summit in Lisbon in November 2010 after the previous end date of 2011 was acknowledged to be unachievable. In fact, the end date for the process has been a moving target since the inception of the state-building project, shortly after the Taliban’s ouster in the fall of 2001. It illustrates as well as anything else the failures of the project and the unreasonable expectations that international donors have attached to it.

The conceptual section will discuss the efficacy and suitability of the orthodox SSR model in the Afghan context. The contextual section will be divided into three parts, each outlining particular context-specific challenges to SSR in Afghanistan: socio-cultural and historical, political, and external. Taken together the two sections paint a picture of an environment highly inhospitable for conventional SSR. Attempts to contort and adjust the model to fit the Afghan context have paradoxically compounded the problems it has faced. The more the donor community has struggled to make the process work in the quicksand of Afghanistan, the further it has faltered. The Afghan case thus demonstrates as well as any other that new approaches, better able to adapt some of the core principles of SSR into contextrelevant programming, are needed in order to advance SSR in conflict-affected states.

2. A Snapshot of Afghanistan’s SSR Process in 2010

With the Afghan government and the international donor community hinging the success of state building on the outcome of SSR, it is important to understand why the process has thus far failed to achieve its objectives and meet its timelines. Moreover, is success – defined at minimum by the ability of the Afghan security sector to assert a monopoly over the use of force and provide equal access to justice in an accountable and rights-respecting fashion – even achievable? Looking beyond Afghanistan, is the orthodox model of SSR, replete with its ambitious liberal agenda and assumptions, even applicable in non-Western conflict-affected states? To answer these questions this paper will analyze the various challenges and dilemmas that have faced the Afghan SSR process, dividing them into two broad categories: conceptual and contextual.

Although SSR is often treated solely as a process to train and equip the security forces, it is much more than that. In fact, one of the principal innovations of the SSR concept as compared to previous forms of donor security assistance is its holistic focus, recognizing the interconnections between the security, justice and governance spheres as well as the critical roles played by a wide range of societal actors in those areas, from traditional security institutions like the military and police, to civil society groups and non-state security and justice structures. The rationale behind the SSR concept is that the different arms of the security and justice systems are symbiotically connected and mutually interdependent. Military and police forces will have difficulty establishing order without a legal and judicial framework to lean on, just as security and justice institutions will be acutely vulnerable to corruption and mismanagement if not overseen by efficient and effective governance structures.

* Mark Sedra is a Senior Fellow at the Center for International Governance Innovation (CIGI) and teaches in the Department of Political Science at the University of Waterloo, both based in Waterloo, Canada.

Although the intuitive logic of SSR is widely accepted by policy-makers and practitioners alike in Afghanistan, the

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levels of coordination, strategic coherence and contextual knowledge needed for implementation has been in short supply. Accordingly, the SSR process in 2010, as it has in every year since its launch, has largely been advanced in compartmentalized silos. This is partially a legacy of the donor support scheme initially established to underwrite the process. The lead nation support scheme divided the SSR process into five pillars and appointed a G8 state to oversee each: military reform (U.S.-lead), police reform (German-lead), justice reform (Italian-lead), counter-narcotics (UK-lead) and DDR (Japaneselead). Designed to ensure sustained donor support across the SSR process, the scheme effectively territorialized it, fostering turf wars between donors. While the scheme would give way by 2006 to overarching U.S. leadership, the result has not vastly improved strategic coherence. A stated requirement of SSR, due to the multi-disciplinary nature of the concept, is a joined-up or whole-of-government approach by donors. Because of the wide range of donor government departments and agencies that must be engaged to effectively implement a holistic SSR process, there is a need for a comprehensive approach. The level of integration and coherence in U.S. government SSR programming in Afghanistan has not met the standard demanded by the SSR model. By 2010, the U.S. military had assumed broad control of the police and military reform processes, with support from the U.S. State Department’s Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs, but judicial and corrections reform is largely being advanced by the State Department, USAID and the Department of Justice, with little coordination or communication between the two reform areas. Moreover, other U.S. government agencies, like the Drug Enforcement Administration (DEA) and Central Intelligence Agency (CIA) have stand-alone programs to support counter-narcotics and intelligence capacity building respectively, again largely independent of wider U.S.-led SSR efforts. The sheer size of the U.S. security assistance program, and the multiplicity of agencies involved in it, has militated against coordination and formation of a truly comprehensive approach. It is telling that some U.S. agencies have better relations with other donor states than sister agencies and departments under the U.S. government umbrella. As a result, opportunities have been missed to leverage national investments in different areas of SSR. A breakdown of the various components of the SSR process demonstrates the uphill battle that it has faced. The Afghan National Army (ANA) has traditionally been viewed as the ‘bright light’ of the process, an area where genuine progress has been made. The reputation of the ANA is certainly sterling, compared to the Afghan National Police (ANP) and even the National Directorate of Security – the country’s intelligence agency – but its field performance has been questioned by some NATO trainers and military officials. The 2010 NATO operation in Marjah of Helmand province (Operation Moshtarak) demonstrated clearly that the ANA cannot operate in significant  For a detailed description of the evolution of the Afghan SSR process see: Cyrus Hodes and Mark Sedra, The Search for Security in Post-Taliban Afghanistan, International Institute for Strategic Studies (IISS) Adelphi Paper (London: Routledge, 2007).

numbers without Coalition leadership and support. Although the corruption prevalent in the ANA pales in comparison to that of the ANP, it does exist, with ANA personnel having been linked to the drug trade and the illegal sale of weapons. Perhaps the most significant problem affecting the ANA and its viability is that of personnel retention. High attrition rates, reaching 25% per year, remain a significant problem despite the implementation of a number of measures to address the issue, such as salary increases and the restructuring of leaves. Just as concerning for ANA officials and the NATO Training Mission – Afghanistan (NTM-A) has been the low number of ANA soldiers that have opted to re-enlist in the force after the expiry of their initial three-year service contracts. The ANA cannot sustain itself unless it deals with these retention issues, which reflect the poor esprit de corps and morale within the force. The police could be considered the basket case of the Afghan security sector. The majority of the force is involved in some form of corruption, whether petty in the form of illegal tolls and taxation on road, or grand, in the form of active engagement in the drug trade. Some of the statistics surrounding the ANP are startling: as of mid 2010, 75% of the force had not received any formal training; 90% were illiterate; up to 47% leave the force each year; and up to 41% per cent are using illegal drugs. The dire state of the police can be attributed to two factors: the slow start of the reform process, which really did not ramp up in earnest until 2003, and the decision to work with existing police personnel, largely former militia fighters who re-hatted after the fall of the Taliban, rather than build a new force from the ground up as in the case of the ANA. Compounding the problems confronting police development, the ANP has been one of the principal targets of Taliban insurgents, with police suffering more casualties than NATO and ANA forces combined, a factor that has contributed to the poor morale and high attrition rate. The Taliban has also heavily infiltrated the ANP and other militant groups, illustrated by a number of incidents where police officers have been engaged anti-government militant activity. While programming in judicial reform and corrections will never be as cost-intensive as the development of the security forces, the level of investment in the area has nonetheless been disproportionately low. Investment in justice and corrections reform has represented a fraction of all donor contributions to the security sector, typically less than 5%, making them the ‘poor cousin’ of the SSR family. Quite apart from the issue of money, judicial reform programming has been beset by problems of poor coordination and strategic deficits. Coordination among key justice sector donors has improved  Anthony Cordesman, Afghan National Security Forces: What it Will Take to Implement the ISAF Strategy (Washington, DC: CSIS), November 2010, p. 103.  Mark Hosenball, Ron Moreau and Mark Miller, “The Gang That Couldn’t Shoot Straight”, Newsweek, 19 March 2010.  Ibid.  Cordesman, p. 45.  “Afghan Police Training Hampered by Illiteracy”, Betrayal, Fox News.com, 30 November 2010.  In November 2010 an Afghan police officer killed six American soldiers during a training mission, the worst attack committed by an Afghan service member since the war began. It is believed that the assailant, a member of the Afghan Border Police, was linked to the Taliban (Alissa J. Rubin, “Afghan Killer of Six Americans Was Trusted Police Officer”, New York Times, 30 November 2010).

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since a major donor conference on the rule of law was held in Rome in 2007, but divisions, particularly between the largest donors, the U.S. and Italy, remain. One of the principal and most destructive manifestations of these divisions has been the promotion of contradictory legal systems, with the Italians advancing French civil code principles, consistent with its legal tradition, and the U.S. basing its programming on its own common law system. This has created tangible confusion among the Afghan judicial institutions. Just as damaging as these contradictions in the content of assistance provided to the Afghan judicial system are the omissions and gaps, most prominently the informal legal system. Perhaps the greatest indictment of Afghanistan’s formal legal system is the fact that more than 80% of disputes in the country are resolved through the informal system, primarily through local jirgas (assemblies) and shuras (village councils) as well as ad hoc mediation by local notables and elders. The state legal system has long been viewed by much of the Afghan population as corrupt, expensive, ineffective and generally out of touch with local realities, sentiments that reform programming has done little to dispel. Despite the predominance of informal judicial structures and their relative effectiveness vis-à-vis the formal legal system, few donor-supported initiatives have been launched to engage and nurture it. The primary rationale behind this reticence has been the widely held notion that informal structures in Afghanistan uniformly violate international human rights standards. Not only has recent research shown that many of these structures are compatible with international human rights norms, but they have also demonstrated a capability and, indeed willingness to evolve and change in relation to those norms. Despite some incipient programs to explore the interface between the formal and informal systems, this area remains under-explored to the detriment of efforts to expand access to justice in Afghanistan.10 In November 2010 inmates in the main prison facility of the northern province of Balkh launched a series of hunger strikes in protest of inhumane conditions, largely caused by overcrowding.11 This incident could have happened anywhere in Afghanistan, with the bulk of the country’s prison facilities still well below international standards. While some progress has been made to reform and rehabilitate large prisons in Kabul and some provincial centers, most of the country’s prison facilities feature deplorable conditions that are well known to the international community. Many donor states are encumbered from providing assistance to prisons due to restrictive domestic laws designed to prevent aid from being used by partner governments to repress innocent civilians and dissidents. This has been one contributing factor to a general  United Nations Development Programme (UNDP), Afghanistan National Human Development Report 2007 – Bridging Modernity and Tradition: The Rule of Law and the Search for Justice (Kabul: UNDP, 2007).  Centre for International Governance Innovation (CIGI), Security Sector Reform Monitor: Afghanistan, No. 4, September 2010. 10 See, for example, the United States Institute for Peace (USIP) project on “Relations Between State and Non-State Justice Systems in Afghanistan” at: http://www.usip.org/programs/projects/relations-between-state-and-nonstate-justice-systems-afghanistan. 11 Abdul Latif Sahak. “Hunger Stroke Over Afghan Jail Conditions” Institute fir War and Peace Reporting Afghanistan Recovery Report, Issue 383, 2 December 2010.

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donor view in Afghanistan, and many other SSR settings, that prisons are secondary to the priority of standing up the police and military. This view misses the point that bad prisons become breeding grounds for criminality, militant recruitment and general resentment, not to mention, that they can be breached easily, providing immediate recruits to antigovernment forces as witnessed with the Sarposa prison break in Kandahar province in 2008 where over 1,000 prisoners, including 400 Taliban militants, were set free when militants blew open the prison gates. Many security sector practitioners in Afghanistan describe justice and corrections reform as a luxury that cannot be afforded in an emergency period. A recent Chatham House report acutely demonstrated the danger of this mindset, showing that sentiments of injustice at the local level have been a major driver of insurgent recruitment.12 If the rule of law is the poor cousin of the SSR family in Afghanistan, governance is the reclusive uncle. Little attention has been directed at building the capacity of the Afghan state to manage its growing security and justice apparatus, whether it is building the capacity of the executive branch to develop coherent security policy, the Ministries that apply those policies efficiently and effectively, or parliamentary commissions that provide oversight of policy implementation. Critical institutions like the Ministry of Interior remain riddled with corruption, with many positions of influence available for sale to the highest bidder. Governance structures tend to be heavily factionalized, ethnicized and politicized, with bodies like the Office of the National Security Council acting more like a part of the Karzai political machine than a neutral bureaucratic body. Given that the SSR process is defined by its prioritization of good governance, anchored to the belief that a poorly governed security and justice architecture can foster instability and insecurity, Afghan SSR seems like a misnomer. The Afghan case resembles more a Cold War train and equip program – replete with its prioritization of militarized security force training and equipped with little focus on acclimating the force to its role within a democratic polity – than an SSR process. A number of specific challenges and conditions have driven the process in this direction, raising the question of whether SSR is even feasible in challenging conflict-affected contexts like Afghanistan.

3. Challenges to SSR in Afghanistan 3.1 Conceptual Challenges The SSR model requires and even assumes the existence of certain preconditions for it to be effective. Very few of those preconditions were present in the immediate aftermath of the Taliban’s fall and are still absent today, more than nine years later. Accordingly, the SSR model as it is constructed in documents like the OECD-DAC Handbook on Security System Reform and the UN Secretary General’s Report on The Role of the United Nations in Supporting Security Sector Reform, is out of place in the Afghan context and will be hard-pressed to achieve 12 Stephen Carter and Kate Clark. No Shortcut to Stability: Justice, Politics and Insurgency in Afghanistan, Chatham House, December 2010.

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meaningful change until conditions evolve in favor of the process.13 The ultimate result of implementing a program in an environment where enabling conditions are absent is that the process can mutate and potentially do harm. That is indeed what has happened in Afghanistan, with the process evolving from a more orthodox SSR approach to a train-and-equip strategy, “a slide toward expediency” in the reform process that can be seen in a number of comparable SSR cases like Iraq.14 It is important to identify some of these absent preconditions and chart how they have impacted the SSR process and its development. First, the model demands a base level of security and stability absent in Afghanistan. SSR is a long-term process of institutional reform intended to balance the imperatives of operational effectiveness and good governance. It is not a tool to address immediate sources of insecurity or instability, like the Taliban-led insurgency. When it is framed in such a manner, as we have seen in Afghanistan – effectively weaponizing SSR – the fundamental principles of the process tend to be undermined. The overwhelming focus on training and equipping the security forces has eclipsed any consideration for governance. Even within the train-and-equip process itself this imbalance favoring the hard security elements of the process – operational effectiveness – over soft security considerations – human rights and community outreach – will have deleterious long-term consequences for the security forces. The lion share of the training for the ANP is dedicated to paramilitary tactics, leaving little time for instruction on community engagement, human rights, non-violent techniques, and the intricacies of the Afghan legal system. To get Afghans into the fight as quickly as possible, the training period for police recruits has been gradually reduced, reaching a low of six weeks in 2010, down from nine weeks in previous years and significantly lower than the twelve weeks provided to police in Iraq. Reducing the length of police training as the going gets tough may seem counterintuitive, but quantity over quality has been a guiding logic of security force development in Afghanistan. The SSR process as a whole has also become progressively more militarized, with the police being viewed more as “little soldiers” than community guardians. This may deliver some short-term gains against the Taliban insurgency, but over the medium and long term such a strategy risks creating bad police, prone to excessive violence and abuse of the population, something that will gradually undermine the legitimacy of the force. As a top U.S. Marine Commander, Lawrence D. Nicolson, astutely remarked in an interview with the Washington Post in March 2010: “I’d rather have no police than bad police, because bad police destroy local faith and confidence in their government and push [the locals] to the Taliban…No matter how hard the Marines and Afghan Army work to earn the public trust, bad police can unhinge those efforts in a heartbeat.”15 13 Organization for Economic Cooperation and Development/Development Assistance Committee (OECD/DAC), The OECD DAC Handbook on Security System Reform (SSR): Supporting Security and Justice (Paris: OECD, 2007); UN Secretary-General, Securing Peace and Development: the Role of the United Nations in Supporting Security Sector Reform, A/62/659-S/2008/39 (New York: United Nations), 2008. 14 Mark Sedra, “Security Sector Reform in Afghanistan: The Slide Toward Expediency”, International Peacekeeping, 13:1, pp. 94-110, 2006. 15 Greg Jaffe, “Program aims to rebuild Afghan police force, repair its image”, Washington Post, 12 March 2010. http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/ content/article/2010/03/11/AR2010031103148.html.

Second, successful SSR programs, such as that seen in postApartheid South Africa, or some of the post-Communist transition states of Central and Eastern Europe, featured a high level of domestic elite consensus on the structure, content and direction of the reform process. Those SSR programs were clearly owned and led by domestic stakeholders. The same cannot be said of the Afghan process, where reforms are largely externally driven and, in some cases, designed as much to satisfy external security interests – such as the U.S. war on terrorism – as domestic ones. Different ethnic and factional groups in Afghanistan have different conceptions of the role of the security forces and the state itself, with Pashtuns – the largest ethnic group – viewing the security apparatus as a guardian of Pashtun dominance over the country, and ethnic minorities like the Tajiks, seeing it as a bulwark against such domination. Compounding this dilemma has been the ethnicization of key security institutions like the ANA, whose officer corps and senior leadership positions have been dominated by ethnic Tajiks, leading other ethnic groups like the Hazara, who are highly underrepresented in the force, to feel disenfranchised and skeptical of the entire SSR project. This combination of externally driven reform approaches and the co-option of large elements of the process by particular ethnic groups have undermined any sense of broad national ownership. It is better for donors not to engage in SSR programs if they are not clearly owned and directed by a majority of the key stakeholders in the host country. The various blueprints of SSR may not be clear on this point, but it is difficult, if not impossible, to wholly manufacture ownership. The propensity of donors to rely on like-minded Western-oriented actors to meet an imaginary ownership quota, a practice common in Afghanistan, will not deliver the type of legitimate domestic leadership that is needed. Further complicating this picture, a certain level of capacity is required in the host government for it to adequately assert ownership over a process as complex as SSR. The dearth of human capacity – educated and experienced government officials or change agents capable of driving complex reform processes – was limited in Afghanistan following the collapse of the Taliban regime. This leads us to our third precondition absent in the Afghan case, a basic level of human and institutional capacity. The character, scope and tempo of institutional change demanded by SSR programs is tantamount to societal engineering, and would be difficult for wealthy Western states to implement, let alone developing post-conflict countries. The model presupposes a basic level of institutional and human capacity in the host government and civil society that is characteristically absent. Afghanistan’s main security and justice institutions lacked pencils and desks, let alone computers and filing systems after the Taliban’s ouster, and were desperately short on educated and experienced personnel, most of whom were either killed during the 23-year civil war or fled the country. By contrast, South Africa and the states of the Former Soviet Union, who were able to advance comparatively successful SSR transitions, featured intact and in some cases very sophisticated institutions with entrenched bureaucratic traditions. In Afghanistan a foundation of human and institutional development must be built before the main elements of the SSR process can even

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be considered. The bottom line is that there was very little to reform in the Afghan security sector following the collapse of the Taliban regime. When such a drastic gap in capacity exists, local ownership and leadership is characteristically scarce and donors show a greater propensity to impose structures and solutions rather than take the time to build sustainable bodies and norms from the ground up. The end result, as we have seen in Afghanistan, are security sector institutions that enjoy little public legitimacy and are unsustainable in economic, political and cultural terms. Finally, some level of coordination and coherence in the interests, objectives and strategies of SSR donors is crucial for the success of the project. The multiplicity of actors engaged in the Afghan security space is only matched by the number of unique, and in many cases competing, interests at play. In all reform contexts there are a range of differing donor interests and approaches. Those differences can be destructive if either the capacity of local actors to demand coordination is lacking or if there is no common overarching objective to harness and channel donor energies. In the case of South Africa, the domestic government was able to assert a leadership role over the SSR process and direct the flow of international aid and assistance in accordance with its own domestically devised objectives. In the former Soviet Union, it was the goal of NATO and EU membership that imbued international assistance with a level of coherence that can only be dreamed of in cases like Afghanistan. Neither strong domestic government leadership to serve as a donor traffic cop, nor unifying transcendent objectives, are present in Afghanistan to inject some coherence and coordination into donor activities and practices. What these four preconditions and their absence from Afghanistan tell us is that the conventional SSR model may simply be ill-equipped to succeed in complex conflict-affected environments and a variation of it, explicitly designed to manage the inherent risks and challenges of these contexts, may be required. However, even specialized post-conflict models cannot be universally applied, and will have to be tailored to local conditions in the recipient country. Even an ideally designed program to confront generic threats of conflictaffected states, would falter in a place like Afghanistan if not adapted to the country’s litany of contextual peculiarities.

3.2 Contextual Challenges The Afghan context presents particularly challenging conditions for the implementation of an SSR program. First and foremost, it would be difficult in 2010 to refer to Afghanistan as a post-conflict setting, with large parts of the country embroiled in an escalating insurgency. There are no provisions or prescriptions in the SSR model for conflict-time reforms; the model assumes the cessation of large-scale violence, even if some residual insecurity is inevitable. Experience in Afghanistan and other SSR cases have shown that high levels of insecurity and instability brought about by an active conflict can either distort or wholly undermine SSR.

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Apart from the deteriorating security situation, the SSR process has experienced some difficulty effectively engaging Afghanistan’s political and socio-cultural milieu. The process and its donor underwriters have shown a tendency, not inconsistent with the wider global experience with SSR, to work around local realities rather than with or through them. The result has been a generic and highly technical process largely ill suited to achieving meaningful change.

3.2.1 Socio-Cultural & Historical Successful SSR, like any development or broader state-building project, depends on good assessments and knowledge of the recipient country and its needs. In Afghanistan, the pressure to achieve rapid change immediately after the fall of the Taliban regime seemingly overshadowed the need for rigorous data collection and analysis. This has handicapped the security sector reformers in their efforts to engage Afghanistan’s unique socio-cultural and historical traditions. Afghanistan features a multiplicity of different forms of power and authority, from tribal and religious to state and warlord, each deriving legitimacy from different sources, whether traditional, economic or coercive. Seeing as SSR fundamentally alters power relationships, it is imperative that the process engage these various types of authority so as to mitigate potential conflict. Afghanistan’s security sector reformers, however, largely limited their engagement to formal state power, perhaps the least important form of power at present, with some limited contact with warlord and tribal authority. When the process has engaged informal or non-state governance structures or processes, through efforts like the mobilization of non-state militia groups, it has done so in a clumsy and ill-informed fashion that has set back the SSR process. The litany of failed militia mobilization initiatives, from the Afghan National Auxiliary Police to the Afghan Public Protection Program, exemplifies this inability to effectively interact with local structures. A current scheme, the Village Stability Programme, has continued this trend with reports emerging at the end of 2010 of militiamen “harassing, robbing and even killing locals”, thereby undermining trust in the state rather than reinforcing it.16 The lack of progress to develop formal state structures has prompted donors to romanticize and instrumentalize traditional security practices, but a lack of donor knowledge of these practices and the power structures that sustain them has produced counterproductive results. The SSR and state building processes as a whole have been advanced in a manner that contravenes political and power realities in Afghanistan with overwhelming attention being placed on building formal centralized state structures in a country where local power and forms of identity have always been preeminent, even at times when a functioning central state existed. This is not to say that no attention should be placed on building national level institutions, but the lack of attention on sub-national structures and the failure of the SSR process to adequately engage local power holders has diminished the 16 Zia Ahmadi, “Afghan Village Militias Accused of Abuses”, Institute for War & Peace Reporting Afghanistan Recovery Report, Issue 383, 3 December 2010.

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impact of the process, and prevented it from improving access to security and justice for average Afghans. The Afghan sociocultural and historical context presents a particularly complex case for SSR, but the proclivity to circumvent local realities to superimpose artificial institutional edifices has done little to overcome that complexity.

themselves. Whether the paramount interest of a particular donor is to advance the war on terror, curry favour with NATO allies, demonstrate the effectiveness of national aid programs or contain a regional power, a range of interests are at stake in Afghanistan, contributing, at times, to contradictory policies and programs. Such a charged geopolitical environment places an even greater premium on coordination.

3.2.2 Political SSR has been advanced in a largely apolitical manner in Afghanistan, despite the fact that the process is acutely political. By altering power dynamics SSR invariably creates winners and losers and requires sophisticated strategies of political engagement not only to enable local ownership, but to mitigate potential risks posed by spoilers. Instead of investing the necessary political capital in the process, engaging a wide range of power holders with influence in the security sphere, reformers took a technocratic approach and dealt almost exclusively with central government counterparts and likeminded actors. This centralized approach has had two impacts: First, it has provided ample room for favored local stakeholders to manipulate donor assistance for their own gain. The limited political outreach of donors has meant that local stakeholders could engage in corrupt practices and blatantly self-interested behavior with impunity. The decisions by early Defence Minister Fahim and the former Chief of the Army General Staff Bismillah Khan to fill the senior officer corps of the ANA with Tajiks, many from the Panjshir Valley with connections to their Shura-i Nezar political faction, exemplifies how aid recipients have been able to instrumentalize donor assistance. Second, the approach has inadvertently alienated non-favored political actors, like the former communists and traditional elites, who could make a major contribution to the process and facilitate the solidification of a broader consensus.

3.2.3 External War in Afghanistan is rarely a national phenomenon, but takes on a regional character. External actors, either directly through military intervention or indirectly by sustaining proxy competition, have driven conflict dynamics. Addressing some of these dynamics, through state building and SSR, requires a strategy that looks beyond national borders. It is difficult for instance, to envision a sustainable solution to cross border smuggling and insurgent activity through border security development without engaging Pakistan, Iran and Afghanistan’s other neighbors. Yet this is precisely how these processes have been advanced with only limited regional cooperation on key SSR issues like border control and counter-narcotics. Another external factor that has complicated Afghanistan’s SSR process has been the conflicting interests of the donors

4. Conclusion SSR in Afghanistan and scores of other transition states is framed as a lynchpin for state building and stabilization. President Karzai has referred to it as the “basic pre-requisite to recreating the nation that today’s parents hope to leave to future generations.”17 Perhaps the clearest sign of the perceived importance of the process is the tremendous scale of the resource investment by the international community (primarily the U.S.) in the vicinity of $30 billion by the end of 2010. If anything, however, the Afghan case has shown that a successful SSR program cannot be bought and that success can only be assured with careful adaption of the SSR concept to local realities, deep engagement in the local political field, and careful coordination of external interests and priorities. Perhaps what the process needs most is time for reforms and change to take hold and achieve societal acceptance. Unfortunately, time is rarely on the side of security sector reformers, constrained by short-term timelines dictated by their own political masters. In some respects the SSR concept itself, designed with more stable contexts in mind, is ill equipped to succeed in challenging conflict-affected places like Afghanistan. This is not a call for donors to discard the SSR concept, but to redouble efforts to transform the model into one that is more adaptable to the conditions of today’s broken states. It is clear that SSR needs to be less doctrinaire about its underlying liberal principles and more willing to accept non-traditional structures and solutions when they are functional, effective and broadly in line with international standards. Afghanistan shows that SSR programs must be rooted to outcomes, namely the provision of accountable and effective security and justice services to populations, rather than rigid liberal processes of institutional change. Regardless of its legacy in Afghanistan, SSR will remain an important concept going forward as it plays an indispensable role in conflict transitions, but if it is to deliver genuine rather than merely superficial change, a new reform mindset or even culture is needed. Considering that the concept is only a decade old, this can be seen as part of the model’s natural evolution.

17 Hodes and Sedra, p. 51.

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Schlüssiges Konzept oder Schlagwort? Zu Anspruch und Praxis „Vernetzter Sicherheit“ in Afghanistan Sven Bernhard Gareis* Abstract: Following its “networked security” approach Germany intensifies its military and civilian efforts in Afghanistan to pre­ pare the ground for a handover of responsibility to Afghan authorities as a precondition for a successive withdrawal of the German armed forces contingent starting in 2011. Recent experience, however, reveals conceptual deficits and administrative hurdles in combination with a strong reliance on the military. This prohibits “networked security” from developing into a comprehensive framework for the coordination of a variety of actors and capabilities needed in Afghanistan. Hence, structural changes in con­ cept and practice of “networked security” are needed to enhance the civilian dimension in the Afghan build-up and development process. Keywords: networked security, civil-military cooperation, Afghanistan, peace building, security strategy Vernetzte Sicherheit, zivil-militärische Zusammenarbeit, Afghanistan, Friedenskonsolidierung, Sicherheitsstrategie

1. Einführung

A

ngesichts stetig sinkender Zustimmungswerte für den Militäreinsatz in Afghanistan sieht sich auch die deutsche Politik vor der Aufgabe, in überschaubarer Zeit mit einem gesichtswahrenden Rückzug insbesondere ihrer Soldaten vom Hindukusch zu beginnen. Im Vordergrund der deutschen Bemühungen steht dabei eine schrittweise Übergabe der Verantwortung für die künftige Entwicklung des Landes an afghanische Kräfte, freilich auf der Grundlage „selbsttragender Sicherheit und funktionstüchtiger staatlicher Strukturen“, welche zu schaffen weiterhin das vorrangige Ziel des deutschen Einsatzes darstellt (Bundesregierung 2009: 6). Selbst wenn man in Rechnung stellt, dass die Bundesregierung ihre ursprüngliche Vorstellung von einem demokratischen Afghanistan inzwischen deutlich relativiert hat und auch die Kanzlerin nur mehr noch „Mindestanforderungen an die Effizienz und die Legitimität der Institutionen“ (Merkel 2010) verlangt, bleiben dies immer noch ambitionierte Ziele. Zu deren Realisierung will die Bundesregierung aber auch künftig an ihrer „Strategie der vernetzen Sicherheit“ (Bundesregierung 2010: 7) festhalten, auf deren Grundlage der Einsatz eines breitgefächerten Ensembles militärischer und ziviler Akteure im Land koordiniert werden soll. Um jedoch bereits 2011 erste Verantwortungsbereiche überge­ ben zu können, sind angesichts einer sich seit Jahren verschlech­ ternden Sicherheitslage zunächst verstärkte Bemühungen der internationalen Gemeinschaft und damit auch Deutschlands um eine Stabilisierung der Situation in Afghanistan erforder­ lich. Die Bundesregierung erklärte sich daher im Vorfeld der Londoner Afghanistan-Konferenz am 28. Januar 2010 zu einer Ausweitung und Vertiefung des deutschen Engagements bereit: So werden die Mittel für zivilen Aufbau und Entwicklung auf jährlich 430 Millionen Euro erhöht und damit im Vergleich zu den bisherigen Ausgaben fast verdoppelt. Der Auftrag der Bun­

* Prof. Dr. Sven Bernhard Gareis lehrt Politikwissenschaft an der Westfälischen Wilhelms-Universität in Münster.

deswehr wie auch der eingesetzten Polizisten wird demnach noch stärker als bisher auf den Ausbau und die Ausbildung af­ ghanischer Sicherheitskräfte fokussiert werden, wofür neben ei­ ner Erhöhung der Zahl der Ausbilder auf insgesamt rund 1.400 auch neue Ansätze wie der des partnering (neben der Beratung umfasst dies auch gemeinsame Aufgabenerfüllung durch deut­ sche und afghanische Kräfte) realisiert werden sollen. Zugleich will sich Deutschland an einem internationalen Fonds beteili­ gen, durch den afghanische Programme zur Reintegration von Aufständischen und Taliban finanziert werden sollen. Die­ sem deutschen Engagement müssen erkennbare Fortschritte auf afghanischer Seite hinsichtlich guter Regierungsführung, Korruptionsbekämpfung und Verwaltungsreformen gegen­ überstehen (vgl. Bundesregierung 2010: 7), um die afghanische Eigenverantwortung zu stärken und so die Voraussetzungen für ein dauerhaftes Afghan ownership bei der weiteren Entwicklung des Landes zu schaffen. Dieses breite und vielschichtige Enga­ gement spiegelt das Verständnis der Bundesregierung von „ver­ netzter Sicherheit“ als einem umfassenden politischen Ansatz wider, der von der Prämisse ausgeht, dass Frieden und Stabilität in Afghanistan nicht allein durch militärischen Mittel bewirkt werden können. Allerdings wirft die nach jahrelangen Bemühungen um einen dauerhaften Frieden in Afghanistan ernüchternde Bilanz Fra­ gen nach den bisherigen Erfahrungen mit eben diesem Ansatz von „vernetzter Sicherheit“ auf. Seit der Veröffentlichung des Weißbuchs 2006 ‚schwebt‘ er als Leitprinzip nicht nur über dem deutschen Afghanistan-Engagement, sondern über der deutschen Sicherheitspolitik insgesamt. Was aber bedeutet „vernetzte Sicherheit“ in der politischen Praxis? Steht hinter dieser Chiffre mehr als ein gern und oft verwendetes program­ matisches Schlagwort und falls ja, welche strategisch-konzep­ tionellen Implikationen wohnen diesem Ansatz inne? Welche bewährten Verfahren und Mechanismen gilt es mit Blick auf das Afghanistan-Engagement gegebenenfalls auszubauen und weiterzuentwickeln, welche Defizite und Schwächen erfordern gegebenenfalls rasche und deutliche Korrekturen, wenn den ins Auge gefassten Stabilisierungs- und Entwicklungszielen unter knappen zeitlichen Rahmenbedingungen überhaupt Chan­

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cen zur Realisierung eingeräumt werden sollen? Es scheint also angebracht, zunächst den politischen Schlüsselbegriff „vernetzte Sicherheit“ auf seinen konzeptionellen Gehalt hin zu untersuchen, um dann den Problemen seiner praktischen Umsetzung in Afghanistan nachzugehen. Dabei sollen im Vor­ dergrund dieser Analyse die Bemühungen um die Vernetzung derjenigen Akteure und Ressourcen stehen, die im deutschen Entscheidungs- und Handlungsbereich liegen.

Gerade im politischen Diskurs wird „vernetzte Sicherheit“ gerne im Sinne eines Konzepts oder gar einer Strategie (s.o.) verwendet. Dies legt nahe, dass über den Begriff selbst hinaus ein Set von Regeln oder Mechanismen existiert, durch wel­ che die Fähigkeiten und Instrumente sowie nicht zuletzt die Handlungslogiken sicherheitsrelevanter Akteure in einen um­ fassenden Handlungsrahmen gestellt, entlang gemeinsamer Orientierungslinien koordiniert und zur Erreichung überge­ ordneter Ziele eingesetzt werden. Angesichts des traditionell fragmentierten sicherheitspolitischen Entscheidungs- und Handlungsapparats in Deutschland (vgl. Gareis 2009) würde ein solches Konzept im Sinne eines whole of government approach tatsächlich eine bemerkenswerte Entwicklung darstellen. Al­ lerdings wird der Ansatz „vernetzter Sicherheit“ im Weißbuch einem solchen strategischen Anspruch im Sinne eines „er­ folgsorientierten Konstrukts“ (Rasche/Tils 2007: 542) nur ein­ geschränkt gerecht. Zwar postuliert auch das Weißbuch eine systematische Ausrichtung von Ressourcen und Fähigkeiten entlang neuer Herausforderungen, wenn es zum Ansatz „ver­ netzter Sicherheit“ schreibt: „Nicht in erster Linie militärische, sondern gesellschaftliche, ökonomische, ökologische und kul­ turelle Bedingungen, die nur in multinationalem Zusammen­ wirken beeinflusst werden können, bestimmen die künftige sicherheitspolitische Entwicklung. Sicherheit kann daher we­ der rein national noch allein durch Streitkräfte gewährleistet werden. Erforderlich ist vielmehr ein umfassender Ansatz, der nur in vernetzten sicherheitspolitischen Strukturen sowie im Bewusstsein eines umfassenden gesamtstaatlichen und globa­ len Sicherheitsverständnisses zu entwickeln ist.“ (BMVg 2006: 29)

in den Fachdiskursen etabliert wurde (vgl. Bundesakademie für Sicherheitspolitik 2001). Es geht zudem ausführlich auf das Spektrum von Risiken ein, die, von Terrorismus über die Proliferation von Massenvernichtungswaffen und verletzliche Handelswege bis hin zu Migration und Pandemien, die deut­ sche Sicherheit beeinträchtigen (BMVg 2006: 25f.). Über den Erkenntnisstand, wie er sich um die Jahrtausendwende herum darstellte, geht diese Aufzählung aber nicht hinaus. So bleibt gerade in institutioneller und operativer Hinsicht offen, in welchen Strukturen sich die strategische Analyse, Beurteilung und Bearbeitung sicherheitspolitischer Risiken und Herausfor­ derungen konkret vollziehen soll. Dies beginnt mit der Frage, welche Phänomene überhaupt als bedrohlich oder riskant ein­ zustufen sind; und welche Akteure in welchen Gremien solche Festlegungen legitimerweise vornehmen sollen (vgl. Jaberg 2009: 16f.). Gerade dies wäre aber ein zentrales Erfordernis, präjudiziert doch die Wahrnehmung einer Situation in ganz erheblicher Weise die Wahl der Mittel zu ihrer Bewältigung. Philipp Münch (2008) hat in seiner Studie über militärische Bedrohungswahrnehmungen im Afghanistan-Einsatz überzeu­ gend herausgearbeitet, wie professionelle und berufskulturelle Filter die Sicht auf komplexe Sicherheitslagen und die daraus abgeleiteten Verhaltensweisen prägen. Daher sei an dieser Stelle auch auf die kritischen Einwände der Kopenhagener Schule be­ züglich einer fortschreitenden „Versicherheitlichung“ (securitization) einer immer größeren Zahl politischer Handlungsfelder verwiesen (Buzan et al. 1998) – und auf die Tendenz, diesen dann verstärkt unter dem Paradigma harter Sicherheitspoli­ tik zu begegnen. In diesem Zusammenhang bleibt auch offen, in welchen Strukturen die Entscheidungen über die Auswahl und Bereitstellung der situativ erforderlichen Kräfte und Fähig­ keiten getroffen werden. Gerade komplexe Szenarien bedürfen eines differenzierten Instrumentariums, und so gehört zu den Anforderungen an eine strategische Konzeption Aussagen dar­ über zu treffen, wie diese Kräfte mobilisiert und koordiniert werden sollen. Der reflexartige Rückgriff auf das rasch verfüg­ bare Militär wird diesen Erfordernissen zumeist nicht gerecht. Diesen Umstand benennt auch das Weißbuch und verweist gerade mit Blick auf die innerstaatlichen Strukturen auf eine Reihe von Maßnahmen, wie die Zusammenführung auswärti­ ger Aufklärungskapazitäten im Bundesnachrichtendienst, so­ wie Institutionen und Foren, etwa das Krisenreaktionszentrum des Auswärtigen Amtes oder das Gemeinsame Terrorismusab­ wehrzentrum, in denen ressortübergreifende Netzwerkstruk­ turen angelegt wurden (BMVg 2006: 29f.). Hierbei handelt es sich jedoch lediglich um Einrichtungen von der ministerialen Arbeitsebene abwärts in den Bereich der nachgeordneten Be­ hörden, die keine eigenen Entscheidungsbefugnisse besitzen und damit allenfalls – wenn auch wichtige – Elemente und Ein­ zelmaßnahmen im Kontext einer Konzeption darstellen, kei­ nesfalls aber den strategisch-konzeptionellen Rahmen selbst. Das Problem der wirkungsvollen Koordinierung bzw. Abstim­ mung der miteinander vernetzten Akteure erfährt jedoch keine konzeptionelle Bearbeitung.

Damit legt das Weißbuch der „vernetzten Sicherheit“ ein breites Verständnis von Sicherheit zugrunde, das sich im Wesentlichen mit den Vorstellungen von einem „erweiterten Sicherheitsbe­ griff“ deckt, wie er bereits in den 1990er Jahren entwickelt und

Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang aber der ausführ­ liche Verweis auf den „Aktionsplan Zivile Krisenprävention“, der von der Bundesregierung als ein wichtiges Beispiel für res­ sortübergreifende und vernetzte Sicherheitsvorsorge vorgestellt

2. Vernetzte Sicherheit: Strategisch-konzeptionelle Implikationen eines politischen Schlüssel­ begriffs Auch wenn das Bundesministerium der Verteidigung den Be­ griff „vernetzte Sicherheit“ nicht selbst hervorgebracht hat (vgl. Borchert 2004), ist ihm mit der Veröffentlichung des Weißbuchs 2006 ein dauerhafter und prominenter Platz in der politischen wie auch der wissenschaftlichen Debatte um die praktische Ausgestaltung deutscher Sicherheitspolitik zuteil geworden. Weiterhin ist das Weißbuch das wichtigste regie­ rungsamtliche Dokument, das sich zur politisch-praktischen Umsetzung dieses Ansatzes äußert. Eine konzeptionelle Kon­ kretisierung bzw. Fortentwicklung ist, jedenfalls im Rahmen offizieller Papiere, bislang ausgeblieben.

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wird: „Das Gesamtkonzept der Bundesregierung ‚Zivile Krisen­ prävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung‘ ist ein Baustein dieses gesamtstaatlichen Sicherheitsverständnisses. Es erfasst neben den klassischen Feldern der Außen-, Sicherheits-, Verteidigungs- und Entwicklungspolitik unter anderem die Be­ reiche Wirtschaft, Umwelt, Finanz-, Bildungs- und Sozialpoli­ tik. Hieraus wird die Notwendigkeit einer Vernetzung sicher­ heitspolitischer Strukturen und ihrer wesentlichen Akteure abgeleitet sowie die Beseitigung struktureller Krisenursachen als ressortübergreifende Querschnittsaufgabe verstanden.“ (BMVg 2006: 30) Gerade dieser von der rot-grünen Koalition im Jahr 2004 am­ bitioniert eingebrachte Aktionsplan (s. Bundesregierung 2004) zeigt indes die Grenzen interministerieller Koordination und Kooperation überdeutlich auf. Zwar wurde für die Verankerung krisenpräventiven Handelns als Querschnittaufgabe mit dem „Ressortkreis Zivile Krisenprävention“ ein grundsätzlich alle Ministerien einbeziehendes Gremium geschaffen, doch besaß mit der Ansiedlung der Verantwortung für diese Aufgabe auf der ministerialen Arbeitsebene (Referatsleiter) der Ressortkreis von Beginn an nur eine äußerst begrenzte Durchsetzungsfä­ higkeit (vgl. Gareis 2006: 220). Im Ergebnis obsiegen bei dieser Selbststeuerung durch horizontale Koordination gleichberech­ tigter Akteure regelmäßig das Ressortprinzip und die Entschei­ dungshoheit der Minister (vgl. Schröter 2010: 77f.). Hierin spie­ geln sich sowohl die einschlägigen (verfassungs-) rechtlichen Bestimmungen in Deutschland wider wie auch das aus der historischen Erfahrung gewachsene Vertrauen in dezentrale Sicherheitsstrukturen. Wenn es aber darum geht, komplexen Herausforderungen mit einem wirksamen und angemessenen Instrumentarium gegenüberzutreten, wird „vernetzte Sicher­ heit“ ohne verlässliche Koordinationsmechanismen zumindest im interministeriellen Rahmen, aber auch im Zusammenspiel zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren kaum zu einer handhabbaren gesamtstaatlichen Sicherheitsstrategie fortentwickelt werden können. Die allenfalls vagen Aussagen des Weißbuchs zu vernetzten Sicherheitsstrukturen und die ausbleibenden Bemühungen zu deren institutioneller Einbettung lassen jedoch in Verbindung mit den Erfahrungen aus der Umsetzung des Aktionsplans Zi­ vile Krisenprävention erwarten, dass „vernetzte Sicherheit“ wohl auch in Zukunft ein vorrangig politischer Begriff von nur begrenzter konzeptioneller Reichweite sein wird – was nicht nur ein theoretisches Problem darstellt, sondern auch eines mit spürbaren Auswirkungen auf die Realität der Sicherheitsvorsor­ ge in Deutschland wie auch in den Einsatzszenarien. Immerhin hat er sich seit seiner Einführung in den politischen Diskurs zu einer Art Zielgröße mit einem gewissen normativen Aufforde­ rungscharakter zu koordiniertem Handeln an die Adresse der sicherheitspolitischen Akteure in Deutschland entwickelt. Wie im Folgenden zu zeigen ist, besteht gerade in Afghanistan hier­ an weiterhin erheblicher Bedarf.

3. Schnittstellen und Kooperationsformen In den komplexen Friedenseinsätzen, wie sie in den letzten beiden Jahrzehnten zunehmend zur Regel geworden sind, gehen die Aufgaben der klassischen, meist militärischen Frie­

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denssicherung (peacekeeping) und des Wiederaufbaus ganzer Gemeinwesen nach Gewaltkonflikten (peacebuilding; Friedens­ konsolidierung) zunehmend unauflösliche Verbindungen ein (vgl. Gareis/Varwick 2006: 291f.). Entsprechend vielgestaltig stellen sich die Kooperations- und Koordinationserfordernisse zwischen militärischen und zivilen Akteuren dar, aber auch zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Organisationen oder zwischen internationalen Vertretern und denen des Ein­ satzlandes. Friedenskonsolidierung mit ihrem großen Anteil an zivilen Aufgaben erscheint so als paradigmatischer Anwen­ dungsfall für „vernetzte Sicherheit“; der mit Abstand größte deutsche Einsatz in Afghanistan ist somit auch eine wichtige Bewährungsprobe für diesen Ansatz. Wenn, wie oben gezeigt, zu den wichtigsten Herausforde­ rungen von „vernetzter Sicherheit“ die Mobilisierung und Koordinierung geeigneter Kräfte und Fähigkeiten für die zu bewältigenden Aufgaben zählt, trifft dies im Falle des Afgha­ nistan-Einsatzes vor allem auf das Zusammenwirken zwischen der Bundeswehr und zivilen Kräften zu. Tatsächlich gibt es, wie Klingebiel/Roehder (2004) aufzeigen, eine Reihe von Schnitt­ stellen zwischen militärischen und zivilen, vor allem entwick­ lungspolitischen Akteuren. Im Vordergrund steht dabei stets der Grundsatz von Sicherheit und Stabilität als Rahmenbedin­ gung für Entwicklung. Zwar bemühen sich weiterhin zivile Hilfsorganisationen wie „Ärzte ohne Grenzen“ um Distanz zum Militär, weil sie in ihrem ausschließlich humanitären Wir­ ken den besten Schutz erkennen bzw. eine Militarisierung der Entwicklungspolitik befürchten. Überwiegend aber dürfte der Sicherheit-Entwicklungs-Nexus akzeptiert sein und die durch das Militär geschaffene Stabilität als eine entscheidende Rah­ menbedingung für den Wiederaufbau wahrgenommen werden (vgl. Klingebiel/Roehder 2004: II). Dies gilt freilich unter der Voraussetzung, dass als eine weitere Schnittstelle die gemein­ same und gleichberechtigte Planung und Abstimmung von Maßnahmen und Schritten genutzt wird. Eine dritte Schnitt­ stelle stellt die Finanzierung dar, wo es durchaus zu Konkur­ renzsituationen zwischen Militär und Entwicklungsorganisa­ tionen über die Verfügbarkeit von Mitteln kommen kann. Eine vierte Schnittstelle bildet das gemeinsame Vorgehen, in dem das Militär idealerweise vorrangig Schutzfunktionen für ent­ wicklungspolitische Akteure und Maßnahmen erfüllt und sich bei entwicklungstypischen Aufgaben weitgehend zurückhält. Die ressortübergreifende Vernetzung von Soldaten und Zivil-/ Entwicklungspersonal kommt in Afghanistan am deutlichsten in den beiden unter deutscher Führung stehenden Provincial Reconstruction Teams (PRT; Wiederaufbauteams) in Kunduz (seit 2003) und Feizabad (seit 2004) zum Ausdruck (seit Februar 2008 ist zudem ein Provincial Advisory Team, PAT, in Taloqan im Einsatz). Hier arbeiten unter einer „Doppelspitze“ aus militä­ rischem Kommandeur und dem vom Auswärtigen Amt gestell­ ten zivilen Leiter Vertreter bzw. Angehörige der vier beteiligten Ressorts (AA, BMZ, BMI und BMVg) zusammen. Dieses Format wurde in den ersten Jahren gerade von Seiten des Entwicklungs­ hilfeministeriums kritisiert, weil dessen operative Kräfte aus der GTZ oder dem DED auf ihre Eigenständigkeit bedacht blieben und eine dominante Rolle der Bundeswehr ablehnten (vgl. Paul 2008: 19). Trotz wiederkehrender Meinungsverschiedenheiten bezüglich der Nähe zwischen Militär und Entwicklungszusam­

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| Gareis, Zu Anspruch und Praxis „Vernetzter Sicherheit“ in Afghanistan

menarbeit haben sich die PRTs als eine gemeinsame Plattform für die Wahrnehmung der unterschiedlichsten Aufgaben – von militärischer Aufstandsbekämpfung über Polizeiausbildung und eigene Entwicklungsprojekte im Infrastruktur-, Medizinoder Kulturbereich bis hin zur Kooperation mit Hilfsorganisa­ tionen – etabliert. Der Prozess einer engeren Verzahnung von militärischer und ziviler Aufbauhilfe wird seit dem Regierungs­ wechsel 2009 durch den derzeitigen Entwicklungsminister Dirk Niebel deutlich vorangetrieben (vgl. Niebel 2010).

Nationen übernommen wurde, […] den Ansatz der ,Vernetzten Sicherheit‘ in beinahe idealtypischer Weise ab“ (Bühler 2008). Angesichts der fortbestehenden Herausforderungen, auf die im Folgenden eingegangen wird, könnten sich solche Einschät­ zungen indes als sehr optimistisch erweisen.

An den verschiedenen Schnittstellen versuchen die Akteure vor Ort, Aufgaben- und Kompetenzabgrenzungen bzw. ge­ meinsame Verfahren zu entwickeln. Insbesondere bemüht sich die Bundeswehr als der bei Weitem größte Akteur darum, ihre Anstrengungen zur zivil-militärischen Zusammenarbeit (ZMZ/CIMIC; s. ausführlich hierzu Mohrmann 2009) nicht in Konkurrenz zu den zivilen Entwicklungsbemühungen treten zu lassen. Fritze (2007) beschreibt die Aufgaben von CIMIC vor­ rangig in der sicherheitsrelevanten Informationsbeschaffung einschließlich der Erstellung sogenannter Village- and DistrictProfiles wie auch in der Aufrechterhaltung der Kommunikati­ on mit dem zivilen Umfeld, insbesondere zu den lokalen Au­ toritäten, Behörden und den Nichtregierungsorganisationen. Aufbauarbeiten im PRT-Rahmen werden vor allem über die Provicial Reconstruction Funds finanziert, die durch Gelder aus dem BMVg und dem BMZ gespeist und deren Mittelverteilung gemeinsamen Entscheidungsprozessen unter Einbeziehung der lokalen afghanischen Stellen vorgenommen wird. In diesen Rahmen fallen auch die Quick Impact Projects, kleinere Projekte, deren Nutzen für die Menschen vor Ort unmittelbar erkennbar sein soll. Eigene Finanzmittel zur Durchführung militärisch notwendiger Projekte, wie etwa im Straßenbau, stehen den Bundeswehr-Kommandeuren nur sehr begrenzt (15.000 Euro für einen Einsatzzeitraum von vier Monaten, vgl. Mohrmann 2009: 105) zur Verfügung. Die Konkurrenzsituation zwischen militärischen und zivilen Akteuren in der Entwicklungsarbeit soll so weit wie möglich reduziert und die Soldaten auf ihren Sicherungs- und den immer wichtiger werdenden Ausbildungs­ auftrag konzentriert werden.

Vor welchen Problemen „vernetzte Sicherheit“ in Afghanistan weiterhin steht, verdeutlicht bereits ein erster Blick auf die Zah­ len der eingesetzten militärischen und zivilen Sicherheits-, Auf­ bau- und Entwicklungskräfte. In Prozessen der Friedenskonso­ lidierung nach Gewaltkonflikten sollte der Anteil der zivilen Fachkräfte im Bereich von Entwicklung und institution- bzw. state-building ansteigen, um die zu Beginn vornehmlich durch das Militär gewährleistete vorläufige Sicherheit vor gewalt­ samen Übergriffen und Entwicklungen in eine dauerhafte, am Ende von den Autoritäten des Einsatzlandes selbst getragene Stabilität überführen zu helfen. Mit einer erfolgreich fortschrei­ tenden Entwicklung müssten sich also die Beiträge des Mili­ tärs schrittweise reduzieren und die ziviler Experten auf allen Ebenen erweitern, bei gleichzeitiger Veränderung des Missions­ charakters hin zu einem Unterstützungseinsatz für Regierung und Gesellschaft im Einsatzland. In Afghanistan indessen ist seit dem Beginn der Intervention zum Sturz des Taliban-Re­ gimes im Oktober 2001 die Anzahl der eingesetzten Soldaten kontinuierlich angestiegen und erreichte im Jahr 2010 rund 120.000. Dies wird gemeinhin mit der sich verschlechternden Sicherheitslage begründet, der – nach dem Security-first-Ansatz – mit einer stärkeren Repression gegenüber den Insurgenten zu begegnen ist. Umgekehrt lässt sich indes fragen, inwieweit die auf den diversen Konferenzen vom Petersberg über London bis Kabul in Aussicht gestellten zivilen Entwicklungsansätze je­ mals so wie versprochen umgesetzt und mit den erforderlichen Mitteln unterlegt worden sind, um eine spürbare Verbesserung der Lebenssituation der betroffenen Menschen in den Einsatz­ gebieten zu bewirken.

Auch auf der politischen Ebene hat Bundeskanzlerin Angela Merkel dem vernetzten Ansatz weitere Geltung verschafft, als sie sich wenige Tage vor der Afghanistan-Konferenz in London mit den vier beteiligten Ressortchefs, Verteidigungsminister Karl-Theodor zu Guttenberg, Außenminister Guido Wester­ welle, Entwicklungsminister Dirk Niebel und Innenminister Thomas de Maizière, traf, um das neue Afghanistan-Konzept zu besprechen und schließlich vorzustellen. Mit Botschafter Mi­ chael Steiner ist zudem ein Sonderbeauftragter der deutschen Bundesregierung für Afghanistan und Pakistan eingesetzt wor­ den, in dessen Zuständigkeitsbereich gerade auch die Abstim­ mung zwischen den Akteuren auf der nationalen Ebene, der afghanischen Regierung sowie den internationalen Partnern gehört.

Betrachtet man die deutschen Kräfte in Afghanistan so zeigt sich der gleiche Vorrang des Militärs wie dies auch auf der in­ ternationalen Ebene der Fall ist. Nach dem vom Deutschen Bundestag am 26. Februar 2010 verabschiedeten neuen ISAFMandat für die Bundeswehr dürfen bis zu 5.350 Soldaten ein­ gesetzt werden, rund 4.600 waren es Ende 2010 (Zahlen s. www. bundeswehr.de). Demgegenüber soll im Laufe des Jahres 2010 die Zahl der deutschen Polizeibeamten im bilateralen Ausbil­ dungsprogramm von 123 auf 200 angehoben werden, die der im Rahmen der europäischen Polizeimission EUPOL nach Af­ ghanistan entsandten Beamten von 45 auf 60. Ende 2010 stan­ den im PRT Kunduz den über 1.000 Soldaten zwölf zivile Mit­ arbeiter der drei anderen Ressorts gegenüber, im PRT Feizabad kamen sechs Zivilisten auf mehr als 250 Soldaten. Selbst wenn man in Rechnung stellt, dass ein Großteil der Bundeswehrsol­ daten in der stets überbordenden Militärbürokratie, mit der sich die Bundeswehr in ihren Einsätzen traditionell selbst ver­ waltet, gebunden ist, und insgesamt nur ein kleinerer Anteil für Sicherungsaufgaben und CIMIC verwendet wird, bleibt doch die Bundeswehr der mit Abstand größte, ressourcenreichste

Mit Blick auf diese unbezweifelbaren Fortschritte äußern sich offizielle Vertreter gerne zufrieden mit der praktischen Umset­ zung von „vernetzter Sicherheit“. So bildet für den früheren Leiter des Einsatzführungsstabes im BMVg, Generalmajor Er­ hard Bühler, das deutsche „PRT-Konzept, welches wir in Af­ ghanistan praktizieren, und welches beispielhaft von weiteren

4. Defizite und Herausforderungen

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und damit auch einflussreichste Akteur im deutschen Verant­ wortungsbereich im Norden Afghanistans. Dieser agiert dann auch in erster Linie gemäß der militärtypischen Aufträge, Kon­ zepte und Leitlinien, wenn er versucht, Gewaltaktivitäten von Störern und Insurgenten zu unterbinden und die hierzu erfor­ derlichen Handlungsspielräume zu schaffen bzw. Verfahren zur Eigensicherung der Truppe umzusetzen. Allerdings muss gesagt werden, dass dieses militärische Über­ gewicht nicht dem Streben der Bundeswehr geschuldet ist, sondern als Ergebnis einer Politik betrachtet werden muss, die den vernetzten Ansatz immer wieder propagiert, es dann aber versäumt, die erforderlichen zivilen Kräfte bereitzustellen. Die Soldaten geraten damit fortgesetzt in das Dilemma, (Sicher­ heits-) Strukturen schaffen zu müssen, die mangels geeigneter ziviler Fähigkeiten nicht existieren bzw. nur unzureichend auf­ gebaut werden können. Dies wiederum mindert die Chancen von „local ownership“ durch afghanische Institutionen und schwächt somit die Voraussetzungen für eine selbsttragende Stabilität. Die Tendenz zur Ausweitung von Einsatzbereichen liegt somit gar nicht im Interesse des Militärs, sondern resul­ tiert oft aus der Schwäche der lokalen staatlichen Akteure so­ wie unzureichenden zivilen Entwicklungsmaßnahmen (vgl. Ehrhart/Brzoska 2008: 6). Wenn die im Laufe des Jahres 2010 von der Bundeswehr aufgestellten Ausbildungs- und Schutzba­ taillone mit ihrer Strategie des „shape (Nachrichtengewinnung und Aufklärung), clear (Nehmen des Raumes), hold (Halten des Raumes) and build (Gewährleistung der Sicherheit durch afgha­ nische Kräfte und ziviler Aufbau)“ erfolgreich sein sollen, be­ darf es allerspätestens in der Build-Phase hinreichender ziviler Fähigkeiten, die das Militär in seiner vorrangigen Verantwor­ tung ablösen können. Sind diese nicht vorhanden, dürften ne­ ben der übermächtigen Präsenz des Militärs auch dessen Hand­ lungslogiken weiter dominieren. Der primäre Auftrag des Militärs besteht auch in komplexen Missionen zur Friedenskonsolidierung vorrangig in der Schaf­ fung und Aufrechterhaltung von Sicherheit gegen organisierte gewalttätige Störer wie Aufständische oder Milizen. Wenn dabei auch Bemühungen hin zu vertrauensbildenden Maßnahmen und Aufbauhilfen gegenüber dem umgebenden zivilen Umfeld unternommen werden, dient dies in der militärischen Hand­ lungslogik vor allem der Aufrechterhaltung der militärischen Handlungsfähigkeit bzw. dem Selbstschutz. Das einschlägige NATO-Dokument zur Civil Military Cooperation legt denn auch fest: „The immediate purpose of CIMIC is to establish and maintain the full co-operation of the NATO commander and the civilian authorities, organisations, agencies and populati­ on within a commander’s area of operations in order to allow him to fulfill his mission. This may include direct support to the implementation of a civil plan. The long-term purpose of CIMIC is to help create and sustain conditions that will support the achievement of Alliance objectives in operations.“ (NATO 2001: Ziff. 9) Aber zivile Kräfte haben hier oft von Grund auf unterschiedliche Zielsetzungen und diametral entgegengesetz­ te Vorstellungen zur Vorgehensweise als das Militär (vgl. Preuß 2008: 30f.). Wo es für die Soldaten um Aufstandsbekämpfung geht, steht für zivile Helfer die humanitäre Hilfe im Vorder­ grund. Hieraus entstehen immer wieder Konkurrenzsituati­ onen zwischen den beteiligten Akteuren im Sicherheits- bzw.

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im Entwicklungs- und Aufbaubereich um die richtige Interpre­ tation des gemeinsamen Missionsziels, in Afghanistan Stabili­ tät und Frieden voranzubringen. Problematisch sind dabei auch die unterschiedlichen Zeit­ horizonte, in denen die verschiedenen Akteure planen. Dies be­ginnt mit den unterschiedlichen Verweildauern im Einsatz­ land: Während die Soldaten üblicherweise vier bis sechs Mo­ nate im Einsatz sind, arbeiten zivile Aufbauhelfer oft über Jahre in ihren Projekten. Während es dem Militär im Einsatz haupt­ sächlich um relativ kurzfristige Sicherheitsziele, unmittelbare Notversorgung und schnelle politische Erfolge geht, verfolgen die Hilfsorganisationen meist langfristige, nachhaltige und vor allem politisch neutrale Entwicklungszusammenarbeit (Inwent 2009: 6); letztere sind auch oft schon seit Jahrzehnten vor Ort, was die Militärs gern vermeiden wollen (vgl. Ehrhart/Brzoska 2008: 6). In der Folge befürchten zivile Organisationen eine Militarisierung der Entwicklungshilfe, wenn die Bundeswehr CIMIC vor allem zu militärischen Zwecken einsetzt, etwa für einen verbesserten Informationsgewinn zur Erstellung eines umfassenden Lagebildes. Immerhin verfügen die zivilen Hel­ fer oft über bessere lokale Kenntnisse als die Soldaten, zusätz­ lich versuchen sie durch Aufbauprojekte die Akzeptanz bei der afghanischen Zivilbevölkerung zu stärken. Gegen eine Instru­ mentalisierung wehren sich zivile Helfer und fürchten um ihre Neutralität und ihre Do-no-harm-Doktrin. Die Unabhängigkeit vom Militär und ihre Eigenständigkeit sind „aber für den frie­ denspolitischen Nutzen ziviler Methoden und Instrumente zentral, für Hilfs- und Menschenrechtsorganisationen ist sie sogar existenziell. Wenn sie von Konfliktparteien für parteiisch gehalten werden, wenn sie gar als Anhängsel von Interventi­ onstruppen auftreten, gefährden sie das Leben ihrer Mitarbei­ terInnen und den Erfolg ihrer Arbeit“ (Vogler 2004). Hinzu kommt, dass zivile und staatliche, insbesondere mili­ tärische Akteure durch unterschiedliche Organisationsstruk­ turen geprägt sind: auf der einen Seite die zentralisierte, hier­ archische, auf Befehl und Gehorsam beruhende Struktur des Militärs, auf der anderen Seite die dezentralen, oft informell arbeitenden und durch wenige Entscheidungsebenen gekenn­ zeichneten zivilen Organisationen (vgl. Paul 2008: 28). Daraus resultiert im Einsatz vor Ort immer wieder ein „clash of mindsets“ (Piiparinen 2007) bei der Kooperation und vor allem auch bei der Koordination der zahlreichen Akteure, wobei gerade die zivilen Hilfsorganisationen einer Steuerung von staatlicher Sei­ te skeptisch gegenüberstehen. Dies hängt mit eigenen Ressour­ ceninteressen auf Seiten der Hilfsorganisationen zusammen, oftmals fehlt es aber gerade Nichtregierungsorganisationen auch an personellen und strukturellen Ressourcen, um eine gemeinsame Planung, so sie denn gewollt ist, zu ermöglichen (vgl. Paul 2008: 28). Da viele Hilfsorganisationen indes über den Deutschen Entwicklungsdienst oder andere operative Arme des BMZ auch staatliche Gelder erhalten, wächst spätes­ tens seit den Forderungen des Entwicklungshilfeministers nach engerer Abstimmung mit der Bundeswehr der diesbezügliche Druck auf die zivilen Akteure. Insgesamt kann für das Zusammenwirken der verschiedenen Akteure konstatiert werden: Es besteht ein Defizit an einer gemeinsamen Strategie, auf deren Grundlage eine wirksame „Vernetzung“ im Sinne einer angemessenen Allokation von

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Kräften und Fähigkeiten erfolgen könnte. So fragt Wolfgang Jamann von der Deutschen Welthungerhilfe zu Recht, was im Zuge der „vernetzten Sicherheit“ in Afghanistan denn eigent­ lich koordiniert werden solle: der Kampf gegen Aufständische, das state-building, die Sicherheit der humanitären Helfer oder die Herstellung sicherer Lebensverhältnisse der Afghaninnen und Afghanen (vgl. Jamann 2010)? Eine Verständigung über die grundlegenden Ziele des Einsatzes kann dabei nicht den Zufälligkeiten des Kooperationsvermögens bzw. -unvermögens der Akteure vor Ort überlassen bleiben, sondern bedarf einer strategischen Steuerung, sowohl auf der gesamtstaatlichen Ebe­ ne als auch bei der praktischen Umsetzung vor Ort.

5. Reformmöglichkeiten Zur Überwindung der Defizite, die einer wirksamen Vernetzung der beteiligten Akteure entgegenstehen, bieten sich Ansätze an, die von rasch umsetzbaren Veränderungen auf der Arbeitsebe­ ne im Einsatz bis hin zu konzeptionellem Umdenken auf der Regierungsebene in Deutschland reichen. So erscheint es rat­ sam, die Stehzeiten des für die Kooperation mit zivilen bzw. afghanischen Akteuren erforderlichen militärischen Schlüs­ selpersonals zu verlängern, weil ein häufiger Personalwechsel die Kommunikation und die Vertrauensbildung zwischen dem Militär und der Bevölkerung sowie den zivilen Akteuren, aber auch den Aufbau eines eigenen institutionellen Gedächtnisses auf Seiten der Bundeswehr erschwert. Auf der Ebene der Kom­ mandeure ist dies bereits geschehen, in anderen Bereichen wie beim CIMIC-Personal, aber auch im Bereich der Aufklärung und der Einsatzplanung könnte dies angezeigt sein – etwa wenn der Rat ziviler Experten und Vertreter von Nichtregierungsor­ ganisationen in geeignetem Format in die militärische Planung einbezogen würde. Dabei sollte von beiden Seiten zivil-militä­ rische Zusammenarbeit auch als solche betrachtet und nicht zur Durchsetzung eigener Partikularziele missbraucht werden (vgl. Ehrhart/Brzoska 2008: 3). Zudem könnten die zivil-mi­ litärischen Schnittstellen durch einen weiteren Ausbau der CIMIC-Komponente vergrößert werden, Berührungsängste auf beiden Seiten weiter reduziert und Kooperationsvorteile generiert werden (vgl. Paul 2008: 6; 18). CIMIC darf dabei auf Seiten der Militärs nicht als Versuch der Einbindung der zivi­ len Helfer in die militärische Kommandostruktur verstanden werden, sondern als Kooperation zwischen gleichberechtigten, sich ergänzenden Partnern. Im Einsatz hängt die Qualität der Zusammenarbeit, insbeson­ dere zwischen militärischer und ziviler Seite, oft vom Willen und den Fähigkeiten der handelnden Personen ab, deren Ver­ halten wiederum häufig durch bestehende beruflich-kulturelle Wahrnehmungsfilter wie Stereotype und Vorurteile geprägt ist. Daher sollte die Vernetzung der späteren Einsatzkräfte verstärkt bereits in Deutschland einsetzen, etwa in Form gemeinsamer Lehrgänge und Übungen, in denen neben Verständnis für die unterschiedlichen professionellen Handlungslogiken auch ge­ genseitige Wertschätzung und Respekt wachsen können, die für ein vertrauensvolles Zusammenwirken im Einsatz unabdingbar sind. Ansätze hierfür gibt es etwa in der Bundesakademie für Sicherheitspolitik (BAKS), die mit ihren sechsmonatigen Kern­

seminaren die Netzwerkbildung auf der interministeriellen Ebene, der Bund/Länder-Ebene wie auch im Zusammenspiel mit nichtstaatlichen Organisationen betreibt. Auch die Füh­ rungsakademie der Bundeswehr in Hamburg bietet in ihrer Generalstabsausbildung ein zweiwöchiges zivil-militärisches Modul an, in welchem das Zusammenwirken in einer Missi­ on zur Friedenskonsolidierung geübt wird. Auf diesem Gebiet aktiv ist auch das Zentrum für Internationale Friedenseinsätze (ZIF) in Berlin, das neben einschlägiger Forschung auch Aus­ bildung von Kräften für komplexe Friedensmissionen leistet. Allerdings sind diese Maßnahmen noch nicht in ein gemein­ sames Gesamtkonzept eingebunden, gestaltet sich die Entsen­ dung der Teilnehmer oft kontingent und bleiben die gemein­ samen Erfahrungen noch auf eine im Vergleich zum im Einsatz erforderlichen Personal eher kleinen Personenkreis beschränkt. Gleichwohl eröffnen gerade solche Programme hervorragende Möglichkeiten, den clash of mindsets im Einsatz zu vermeiden und die dort erforderliche Vernetzung zumindest der deutschen Akteure von Beginn an auf professionelle Beine zu stellen. Ob und in welchem Umfang sicherheitsrelevante Akteure mit­ einander interagieren, hängt entscheidend von den Ressorts bzw. den Organisationen ab, denen sie angehören und die sie in Einsätze wie in Afghanistan entsenden. Um zumindest auf der Ebene der staatlichen Akteure die Vernetzung in strategischer Planung und deren Umsetzung kohärenter und schließlich auch verbindlicher zu machen, böte sich die Fortentwicklung von „vernetzter Sicherheit“ von einem politischen Begriff hin zu einem Konzept an, das geeignete Strukturen schafft, in denen neben der Formulierung verbindlicher Leitziele auch die Beiträge festgelegt werden können, welche die einzelnen Ressorts zu deren Erreichung leisten sollen. In einem solchen „Gesamtkonzept Vernetzte Sicherheit“ könnten dann über eine stringente Evaluation von Einsätzen bzw. ressortübergrei­ fenden Maßnahmen ein Bestand an lessons learned bzw. best practices aufgebaut werden, der in die Ausbildung und Qualifi­ kation der in den Einsatz zu entsendenden Kräfte einfließt, so die Wiederholung von Fehlern vermeidet und schließlich neu gewonnene Erfahrungen in künftige Ausbildung integriert. Die Verantwortung für ein solches Gesamtkonzept wäre dann nicht wie im Falle der zivilen Krisen- und Konfliktprävention bei einem weitgehend einflusslosen Ressortkreis anzusiedeln, sondern bei einer starken Institution in der Nähe der Bundes­ kanzlerin. Ein solches Projekt würde zwar die Einlösung des im Weißbuch noch schlagwortartig formulierten Postulats nach einem um­ fassenden, gesamtstaatlichen Ansatz bedeuten – es wird jedoch zumindest in der überschaubaren Zeit an den Gegebenheiten der Ressortkompetenzen, an den Machtkonstellationen in Koalitionsregierungen und am auch in der deutschen Politik fest verankerten Grundsatz scheitern, dass jeder gerne koordi­ nieren möchte, niemand aber koordiniert werden will. Wenn „vernetzte Sicherheit“ jedoch, sei es in Afghanistan sei es in Deutschland, sei es auf der internationalen Ebene, als Konzept ernst genommen werden soll, werden Anpassungen zumindest der staatlichen Strukturen an sich verändernde sicherheitspoli­ tische Herausforderungen nicht ausbleiben können.

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6. Perspektiven Friedenskonsolidierung ist ihrer Natur nach ein Unterfangen, das desto mehr Zeit in Anspruch nimmt, je länger bzw. inten­ siver der vorangegangene Gewaltkonflikt und je größer das Aus­ maß der gesellschaftlichen Zerstörung waren. In Afghanistan haben zwei Generationen nichts anderes als Krieg und Gewalt erlebt. Nach fast zehn Jahren überwiegend militärischen En­ gagements käme für Afghanistan eine konsequente Verstär­ kung der zivilen Anstrengungen spät, aber vielleicht nicht zu spät. Wenn es im Rahmen des Shape-clean-hold-build-Ansatzes gelingt, militärischen Sicherungserfolgen auch spürbare Ver­ besserungen der Lebenssituation der Zivilbevölkerung durch Aufbau- und Entwicklungsleistungen folgen zu lassen, könnten tatsächlich Grundlagen für dauerhafte Stabilität gelegt werden. Ob dies so kommt, wird sich indes zeigen müssen und maßgeb­ lich von der Bereitschaft Deutschlands und seiner internatio­ nalen Partner abhängen, den geplanten Rückzug ihrer Solda­ ten durch hinsichtlich ihrer Quantität und Qualität geeignete zivile Aufbaukräfte zu ermöglichen. Ein zu rascher Abzug des Militärs ohne hinreichend stabile zivile Strukturen könnte tat­ sächlich die bisherigen Erfolge wieder zunichte machen. Allerdings ist etwa die Effektivität einer intensivierten Ausbil­ dung von afghanischen Soldaten und Polizisten vor allem auch davon abhängig, dass die so geschaffenen Kräfte loyal zu einer auf guter Regierungs- und Verwaltungsführung basierenden politischen Ordnung stehen und in der Folge auch von der Be­ völkerung als Garanten von Ordnung und Sicherheit akzeptiert werden. Angesichts der weitverbreiteten Korruption im Regie­ rungsapparat und den vielfältigen Austauschbeziehungen zwischen formellen und informellen Sicherheitskräften im Land dürfte ein solches Ziel jedoch allenfalls in der mittel- bis langfristigen Perspektive erreicht werden. Gleiches gilt für die Etablierung administrativer Strukturen, die nicht nach einer Blaupause konstruiert und über das Land ausgebreitet werden sollten, sondern vielen lokalen und ethno-sozialen Gegeben­ heiten Rechnung tragen müssen. Gerade im zivilen Aufbau wird sich das deutsche Engagement daher auch weit über die im militärischen Abzugsplan enthal­ tenen Zeiträume hinaus fortsetzen müssen, etwa im Rahmen einer erweiterten VN-Mission. Aber auch im militärischen Be­ reich wird die Politik gut daran tun, weiterhin auf konkrete Ab­ zugsdaten zu verzichten und den Verbleib einer (reduzierten) Sicherheitskomponente in die weiteren Überlegungen einzu­ beziehen. „Vernetzte Sicherheit“ bedeutet auch, dass man von Fehlern und Versäumnissen wie einem überstürzten Abzug wieder eingeholt werden kann.

Quellen und Literatur: Böckenförde, Stephan/Gareis, Sven Bernhard (Hrsg.) 2009: Deutsche Sicherheitspolitik. Opladen. Borchert, Heiko (Hrsg.) 2004: Vernetzte Sicherheit. Leitidee der Sicherheitspolitik im 21. Jahrhundert. Hamburg. Bühler, Erhard 2008: Das Konzept der vernetzten Sicherheit aus der Perspektive des BMVg. Ein Beitrag aus der Tagung: Ge­ sicherte Entwicklung? Bad Boll, 3.-4. November 2008. Online

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verfügbar: http://www.ev-akademie-boll.de/fileadmin/res/ otg/670108-buehler.pdf. Bundesakademie für Sicherheitspolitik (Hrsg.) 2001: Sicher­ heitspolitik in neuen Dimensionen. Kompendium zum erwei­ terten Sicherheitsbegriff. Hamburg. Bundesministerium der Verteidigung 2006: Weißbuch 2006. Zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bun­ deswehr. Berlin. Bundesregierung 2004: Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“. Berlin. Bundesregierung 2009: Afghanistan. Auf dem Weg zur „Über­ gabe in Verantwortung“. Ressortübergreifende Entscheidungs­ grundlage zur Mandatsverlängerung und vor der internati­ onalen Afghanistan Konferenz. Kabinettsbeschluss vom 18. November 2009. Online verfügbar: http://www.bmi.bund.de/ SharedDocs/Downloads/DE/Themen/Sicherheit/Afghanistan/ entscheidungsgrundlage.pdf?__blob=publicationFile. Bundesregierung 2010: Auf dem Weg zur Übergabe in Verant­ wortung: Das deutsche Afghanistan-Engagement nach der Londoner Konferenz. Erklärung vom 25. Januar 2010. Online verfügbar: http://www.bundesregierung.de/nsc_true/Con­ tent/DE/__Anlagen/2009/11/2009-11-18-dokument-afghanis tan,property=publicationFile.pdf/2009-11-18-dokument-af­ ghanistan. Buzan, Barry/Waever, Ole/Wilde, Jaap de 1998: Security. A New Framework for Analysis. Boulder und London. Ehrhart, Hans-Georg/Brzoska, Michael 2008: Zivil-militärische Kooperation in Konfliktnachsorge und Wiederaufbau, Stiftung Entwicklung und Frieden. Policy Paper 30. Bonn. Fritze, Volker 2007: Zivil-militärische Zusammenarbeit aus der Sicht der Bundeswehr. In: Wissenschaft & Frieden (1). Verfüg­ bar online: http://www.wissenschaft-und-frieden.de/seite. php?artikelID=0490. Gareis, Sven Bernhard 2006: Deutschlands Außen- und Sicher­ heitspolitik. 2. Auflage, Opladen. Gareis, Sven Bernhard 2009: Die Organisation deutscher Sicher­ heitspolitik. Akteure, Kompetenzen, Verfahren und Perspekti­ ven. In: Böckenförde, Stephan/Gareis, Sven Bernhard (Hrsg.) 2009: Deutsche Sicherheitspolitik. Opladen: 79-96. Gareis, Sven Bernhard/Varwick, Johannes 2006: Die Vereinten Nationen. 4. Auflage, Opladen. Inwent 2009: Widersprüchliche Interessen. Zivil-militärische Zusammenarbeit. In: Entwicklung und Zusammenarbeit (1): 6. Jaberg, Sabine/Biehl, Heiko/Mohrmann, Günter/Tomforde, Maren (Hrsg.) 2009: Auslandseinsätze der Bundeswehr. Sozi­ alwissenschaftliche Analysen, Diagnosen und Perspektiven. Berlin. Jamann, Wolfgang 2010: Militärische Lösungen funktionieren in Afghanistan nur ganz begrenzt. Interview im Deutschland­ funk vom 28.01.2010. Online verfügbar: http://www.dradio. de/dlf/sendungen/interview_dlf/1114261/. Klingebiel, Stephan/Roehder, Katja 2004: Entwicklungspoli­ tisch-militärische Schnittstellen. Neue Herausforderungen in Krisen und Post-Konflikt-Situationen. Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Bonn.

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| Wagner, Pakistan’s Foreign Policy between India and Afghanistan

Merkel, Angela 2010: Regierungserklärung zum AfghanistanKonzept der Bundesregierung von Bundeskanzlerin Merkel vom 28. 1.2010. Stenografische Mitschrift des Deutschen Bun­ destages. Online verfügbar: http://www.bundesregierung.de/ Content/DE/Regierungserklaerung/2010/2010-01-28-merkelerklaerung-afghanistan.html.

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Mohrmann, Günter 2009: Auslandseinsätze und zivil-militä­ rische Zusammenarbeit. Herausforderungen – Entwicklungs­ linien – Wirkungen – Perspektiven. In: Jaberg, Sabine/Biehl, Heiko/Mohrmann, Günter/Tomforde, Maren (Hrsg.) 2009: Auslandseinsätze der Bundeswehr. Sozialwissenschaftliche Analysen, Diagnosen und Perspektiven. Berlin: 93-119.

Raschke, Thomas/Tils, Ralf 2007: Politische Strategie. Eine Grundlegung. Wiesbaden.

Münch, Philipp 2008: Freund oder Feind? Sicherheitsbedro­ hungen bei deutschen Auslandseinsätzen aus Sicht der Bun­ deswehr. Masterarbeit Universität Hamburg. NATO 2001: MC4II/I. NATO Military Policy on Civil-Military Co-operation. Brüssel: NATO. Online verfügbar: http://www. nato.int/ims/docu/mc411-1-e.htm. Niebel, Dirk 2010: Interview im Deutschlandradio vom 28. Januar 2010. Online verfügbar: http://www.dradio.de/dlf/sen­ dungen/interview_dlf/1114334/.

Preuß, Hans-Joachim 2008: Zivil-militärische Zusammenarbeit in Afghanistan. Eine Zwischenbilanz. In. Zeitschrift für Außenund Sicherheitspolitik (1): 26-35.

Schröter, Leonie 2010: Der Ressortkreis Zivile Krisenpräventi­ on. Untersuchung einer interministeriellen Zusammenarbeit innerhalb der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik. Ma­ gisterarbeit Universität Münster. Verband Entwicklungspolitik Deutscher Nichtregierungsorga­ nisationen (VENRO) 2009: Fünf Jahre deutsche PRTs in Afgha­ nistan. Eine Zwischenbilanz aus Sicher der deutschen Hilfsor­ ganisationen. Positionspapier 1. Online verfügbar: http://www. venro.org/fileadmin/Publikationen/Afghanistan-Positionspa­ pier_PRT.pdf. Vogler, Kathrin 2004: Wider die militärische Umarmung von Friedens- und Menschenrechtsprojekten. Netzwerk Friedensko­ operative. In: Friedensforum (3). Online verfügbar: http://www. friedenskooperative.de/ff/ff04/3-55.htm.

Paul, Michael 2008: CIMIC am Beispiel des ISAF-Einsatzes. Kon­ zeption, Umsetzung und Weiterentwicklung zivil-militärischer Interaktion im Auslandseinsatz. SWP-Studie S 31. Berlin.

Pakistan’s Foreign Policy between India and Afghanistan Christian Wagner* Abstract: In the 1990s the Pakistani military has linked relations towards Afghanistan with the conflict with India over Kashmir. Afghanistan is perceived under the lens of strategic depth in order to prevent an encirclement by India. The strategy had been successful in the 1990s but has backfired after 9/11. The attacks of Taliban groups pose a growing threat to state and society in Pakistan. But Pakistan’s foreign and security policy is still dominated by the military whereas the civilian government is not in a position to reformulate the foreign policy towards the neighbours that would favour closer economic cooperation. Keywords: Pakistan, Afghanistan, India, military, Taliban Pakistan, Afghanistan, Indien, Militär, Taliban

S

ince many years Pakistan is pursuing an ambiguous policy

Administered Tribal Areas (FATA) by Pakistani agencies are

towards Afghanistan and the international community.

hampering the reconstruction in Afghanistan. The picture

On the one hand, the Af-Pak concept of President Obama

gets more complex because Pakistan is more and more

of 2009 has acknowledged Pakistan’s strategic importance

suffering under attacks of Taliban groups. They have extended

for stability in Afghanistan. On the other hand, the support

their military operations to the urban centres of Punjab, the

and toleration of militant Islamic groups in the Federally

heartland of Pakistan, indicating that the military and the

* Christian Wagner is Head of the Asia Division at the Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin.  ���������������������������������������������������������������������������� This contribution is an updated version of Pakistan’s Afghanistan Policy in the Shadow of India, in: Hans-Georg Ehrhart/Charles C, Pentland (eds.), The Afghanistan Challenge. Hard Realities and Strategic Choices, McGill-Queen’s University Press 2009, pp. 113-127.

 ����������������������������������������������������������������������� The support was recently confirmed by General Pervez Musharraf who was Chief of Army Staff (COAS) until 2007, see ‚Pakistan is Always Seen as the Rogue‘, SPIEGEL Interview with Pervez Musharraf, in: http://www.spiegel. de/international/world/0,1518,721110,00.html (accessed 14 October 2010); Waldman, Matt, The Sun in the Sky: The Relationship between Pakistan’s ISI and Afghan Insurgents, London 2010 (Crisis States Discussion Papers 18).

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Wagner, Pakistan’s Foreign Policy between India and Afghanistan

Inter-Services Intelligence (ISI) have lost control over parts of these groups. It seems that the strategy of the Pakistani military, to link its relations to Afghanistan with Pakistan’s conflict with India over Kashmir during the early 1990s, has partly failed and turned against the Pakistani state and society. In order to analyze the regional power play, this article will first discuss the domestic role of the Pakistani military and then highlight Pakistan’s changing relationship with India and Afghanistan.

1. Pakistan’s Domestic Development: The Supremacy of the Military Pakistan was established as a separate state for the Muslims of the Indian subcontinent. The new state was formed of the Muslim majority provinces of British India. The eastern and western parts were separated by more than 1500 kilometres of Indian territory. The independence of India and Pakistan in August 1947 was accompanied by large resettlements. About fifteen million Hindus, Sikhs and Muslims left their homes to find new residences in one of the two new states. The migration was overshadowed by riots and massacres of religious fanatics whereby approximately 500,000 people were killed. Afghanistan was critical on the creation of Pakistan and raised territorial claims on the Pashtun-majority areas in the North West Frontier Province (NWFP). The Afghan government refused to recognize the Durand Line although the Pashtun tribes in NWFP and FATA supported the accession to Pakistan with a referendum in July 1947. Afghanistan was the only country that voted against Pakistan’s entry into the United Nations (UN). The difficult process of state- and nation-building hampered the democratic development in Pakistan. The new state was confronted with the territorial disputes with India over Kashmir and with Afghanistan over the Pasthun areas. The Muslim League under the leadership of Mohammed Ali Jinnah, which had achieved independence from the British and the Indian National Congress, migrated from North India to West Pakistan and settled as Mohajirs in the new capital of Karachi. However, the idea of Pakistan had only found limited support among the rural elites of Punjab and Sindh, which formed the biggest provinces in West Pakistan. The leadership of the Muslim League was unable to assume a similar role comparable to the Congress Party’s in India. Moreover, the two parts of Pakistan had different cultural and linguistic traditions. The majority population of Bengalis in East Pakistan was underrepresented in the army and administration but contributed a large proportion to the economy. Their demands for greater economic and political representation became therefore one of the central domestic conflicts. Pakistan’s first constitution was adopted only in 1956 but the first elections were called off after the military coup of General Ayub Khan in October 1958.  ����������������������������������������������������������������������������� See S.M. Burke and Lawrence Ziring, Pakistan’s Foreign Policy: An Historical Analysis (Oxford, New York 1994), p. 70.  ������������������������������������������������������������������������������ For an overview of the historical developments see Stephen P. Cohen, The Idea of Pakistan, Washington 2005; Christophe Jaffrelot (ed.), Pakistan: National­ ism without a Nation? London 2002; Ian Talbot, Pakistan, A Modern History London 1999; Philip Oldenburg, India, Pakistan, and Democracy. Solving the Puzzle of Divergent Paths, Abingdon, New York 2010.

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The first democratic elections in 1970 brought a clear mandate for the Awami League (AL) from East Pakistan which had called for greater regional autonomy. Yet, the political and military elite of West Pakistan were not willing to transfer power to the AL. In spring 1971 government negotiations broke down and the Pakistani army advanced against the AL in East Pakistan. The civil war forced thousands of refugees into India which supported the East Pakistani guerrillas and intervened militarily in December 1971. The war became a military, political and ideological defeat for Pakistan. The army had to surrender and more than 90,000 Pakistani soldiers became prisoners of war in India. Politically, the independence of East Pakistan showed that military rule had been unable to find political solutions in the complex process of state- and nation-building. Ideologically, the creation of Bangladesh shattered Pakistan’s idea of being the sole homeland for Muslims in South Asia. The ethnic identity of the Bengalis in East Pakistan proved to be a stronger political bond than the common religious identity. Yet, the military defeat of 1971 did not end the dominance of the military in Pakistani politics. The tension between national identity, which should be based on religion and regional ethnic identities, led to a series of conflicts in Pakistan. Prime Minister Zulfikar Bhutto, having won the 1971 election with his Pakistan Peoples Party (PPP) in West-Pakistan, promoted the concept of Islamic Socialism in order to strengthen the national identity. However, insurgencies among the Baluchis, Sindhis and Pashtuns against the dominance of the Punjabis strengthened again the image of the army as guardian of national unity. After manipulations in the 1977 elections General Zia-ul Haq conducted a second coup against Prime Minister Bhutto. In order to increase the legitimacy of his regime Zia-ul Haq amended the constitution so that power was shifted to the presidency and promoted a policy of Islamization. After Zia-ul Haq’s death in an air crash in 1988 the second transition towards democracy took place. The PPP under the leadership of Benazir Bhutto won the election in 1988, but the military continued to influence domestic developments and could not be controlled by the political parties.  Until the third coup of General Musharraf against Prime Minister Nawaz Sharif in October 1999, none of the elected governments finished its term and were dismissed due to bad governance and corruption. The elections of 2008 ended Musharraf’s rule and brought back a democratically elected government. However, the elections did not change the fundamental constellations of the political system which is characterized by the lack of supremcy of the government vis-à-vis the military. More than 60 years after independence Pakistan seems to have developed from a “garrison state” of the 1960s into a garrison democracy. The four walls of Pakistan’s garrison democracy in the field of security, politics, economics, and identity consist of the  ������������������������������������������������������������������������� See Tahir Amin, Ethno-National Movements of Pakistan: Domestic and Inter­ national Factors, Islamabad 1988.  ������������������������������������������������������������������������� See Louis D. Hayes, The Struggle for Legitimacy in Pakistan, Lahore 1986.  ����������������������������������������������������������������������� See Pervaiz Iqbal Cheema, The Armed Forces of Pakistan, Oxford/Karachi 2006, p. 43; Revisiting Mehrangate: hating the PPP, in: Daily Times, 28 August 2008.  ����������������������������������������������������������������������������� See Robert Laporte, Jr., “Succession in Pakistan: Continuity and Change in a Garrison State,” Asian Survey 9, 11 (November 1969), pp. 842-861.

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discourses and institutions through which the armed forces have shaped public perception and which set the limits for a democratic development.

into two parts that are controlled by India and Pakistan. The referendum has not been conducted because neither Pakistan nor India has implemented the preconditions.

The role and predominance of the military is most evident in the security field. The size of the armed forces and the discourse on national security are mostly undisputed. Politically, the armed forces have ruled Pakistan for 32 out of 50 years in the period between 1958 and 2008. There is no noticable parliamentary control of the military budget or the various intelligence services. Moreover, the weakness of the political parties, which have often been instrumentalized and co-opted by the military and the ISI, have helped to give legitimacy to military rule. The creation of the National Security Council (NSC) in 2004 has even institutionalized the role of the military in political affairs. Economically, the military has developed into the biggest entrepreneur, for instance in the transport business, and became the largest landowner. The perceived threat from India legitimizes a high level of military expenditure and has slowed down investment in health and education so that Pakistan ranks only on position 141 of the Human Development Index (HDI) in 2007. Finally, the military rulers have shaped the discourse on national identity. The perceived threat from India has helped to establish an enemy image in order to counter ethnic and social cleavages. Zia-ul Haq’s policy of Islamization fostered Islamic groups, whereas Musharraf promoted the concept of “enlightened moderation” in order to claim leadership in questions of national identity.10

In the mid-1950s the conflict with India prompted Pakistan to join Western defence alliances like the South East Asia Treaty Organisation (SEATO) and the Central Treaty Organisation (CENTO). Since the early 1960s Pakistan also developed good relations with China, which had defeated India in the border war of 1962. Besides, China had territorial claims in Kashmir in order to secure access into Tibet so that Pakistan ceded parts of Kashmir to China in 1963.

2. Pakistan’s Relations with India and Afghanistan until 1989 Since 1947 the Kashmir issue and relations with India have dominated Pakistan’s foreign policy. The territorial dispute was overlayed by an ideational conflict because Kashmir was perceived as a symbol of both Pakistani and Indian founding ideas. For Pakistan, Kashmir with its Muslim majority population was a symbol for the two-nation theory and should therefore be part of the new state. For India, Kashmir was a symbol for the secular character of the new state that was open for all religious communities.11 After the outbreak of a rebellion in Kashmir in autumn 1947 the Maharajah of Kashmir joined the Indian Union in October. In return, the Indian government dispatched troops to suppress the insurgents. The fighting escalated into the first war between India and Pakistan. In December 1947 Indian Prime Minister Nehru brought the issue before the United Nations (UN) and suggested a referendum on Kashmir’s future status. India’s attempt to convict Pakistan’s alleged aggression failed, but Nehru’s demand for a referendum was included in the UN resolutions. The ceasefire of January 1949 divided Kashmir  ������������������������������������������������������������������������������ See Ayesha Siddiqa, Military Inc., Inside Pakistan’s Military Economy, London 2007. 10 ����������������������������������������������������������������������� See “Enlightened Moderation,” http://www.presidentofpakistan.gov.pk/En­ lightenedModeration.aspx [accessed 11 July 2007]. 11 �������������������������������������������������������������������������� On the development of the Kashmir conflict, see Alastair Lamb, Birth of a Tragedy: Kashmir 1947, Hertingfordbury 1994; Robert G. Wirsing, Kashmir: In the Shadow of War – Regional Rivalries in a Nuclear Age, New York/London 2003; Sumantra Bose, Kashmir: Roots of Conflict, Paths to Peace, Cambridge 2003.

After Nehru’s death in 1964, Pakistan thought to exploit India’s weakness to solve Kashmir. Guerrilla fighters infiltrated the Indian part of Kashmir in 1965 (Operation Gibraltar) in order to trigger a revolt against India, which should be supported by an intervention of the Pakistani army.12 The strategy backfired because the insurgents found hardly any support among the Kashmiris. The second India-Pakistan war ended in September 1965 after a UN resolution and an arms embargo by the USA against both countries. The third war with India was sparked off by the civil war in East Pakistan in 1971. Despite the military defeat in December 1971 Pakistan’s Prime Minister Zulfikar Ali Bhutto achieved a political success. In the Simla Treaty of July 1972 Indian Prime Minister Indira Gandhi following Bhutto’s appeal, agreed not to transform the Line of Control (LoC) in Kashmir into an international border.13 The next military escalation developed only in the mid-1980s. At the beginning of the decade India accused Pakistan of supporting militant Sikhs fighting for an independent state. In spring 1984, Indian and Pakistani troops occupied parts of the Siachen glacier in Kashmir where the LoC had not been demarcated because of the hostile natural environment. India’s large-scale military exercise in 1986-87 (“Brasstacks”) brought a further deterioration of the bilateral relations. Pakistan perceived it as preparation for an attack and mobilised its troops.14 During the crisis A.Q. Khan, the father of Pakistan’s nuclear programme, revealed that his country already possessed nuclear weapons. For the first time there was a danger of nuclear escalation between India and Pakistan.15 Pakistan’s relations with Afghanistan were also difficult. Prince Mohammed Daoud who was prime minister from 1954 to 1963 and became president after the coup from 1973 to 1978 continually called for greater autonomy for the Pashtuns in Pakistan. In return Pakistan supported the Afghan opposition against Daoud and granted asylum to his cousin King Zahir after the 1973 coup d’etat.16 In the 1970s the Bhutto 12 �������������������������������������������������������������������������� See Shuja Nawaz, Crossed Swords. Pakistan, its Army, and the Wars Within, Oxford 2008, pp. 205ff. 13 ���������������������������������������������������������������������������� See Stanley Wolpert, Zulfi Bhutto of Pakistan: His Life and Times, New York/ Oxford 1993, p. 191-192; Amitabh Matoo, “Next Steps in Kashmir” in Karan R. Sawhny (ed.), Kashmir: How Far Can Vajpayjee and Musharraf Go? New Delhi, 2001, pp. 27-44. 14 ����������������������������������������������������������������������������� See Hasan Askari Rizvi, “Pakistan-India relations in the Eighties,” Regional Studies 13 (Islamabad, Summer 1990), pp. 3-31. 15 ���������������������������������������������������������������������������� See Kanti P. Bajpai, P.R. Chari, Pervaiz Iqbal Cheema, Stephen P. Cohen and Sumit Ganguly, Brasstacks and Beyond, New Delhi 1995. 16 ������������������������������������������������������������������������������� See Olivier Roy, The Taliban: A Strategic Tool for Pakistan, in Christophe Jaf­ frelot (ed.), Pakistan: Nationalism without a Nation? London 2002, p. 150.

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government supported small revolts in eastern Afghanistan.17 After the Soviet invasion of Afghanistan in 1979 Pakistan received considerable military and financial support from the USA, Saudi Arabia and the Gulf States to support the Afghan Mujahideen which were trained by the ISI.

should first secure the strategic depth. Second, they should limit India’s influence in Afghanistan which had supported the Northern Alliance in the Afghan civil war. Finally, the religous orientation of the Taliban should act as a counterweight against any claims of Pashtun ethno-nationalist groups.

3. Relations between Pakistan, India and Afghanistan between 1989 and 2001

4. The repercussions of 9/11

Pakistan’s relations with India and Afghanistan were largely independent from one another but underwent a fundamental change after the withdrawal of the Soviet Union from Afghanistan in the late 1980s. Aslam Beg, following Zia-ul Haq as Chief of Army Staff (COAS) in 1988, outlined the new strategy of “strategic depth” in which Afghanistan should act as Pakistan’s hinterland. Afghanistan was to serve as a backyard and safe haven for militant groups which could be used against India.18 Pakistan’s strategy of using militant Islamic groups to further its foreign policy interests vis-à-vis India and Afghanistan reached its peak in the 1990s.

Pakistan’s strategy to support militant Islamist groups in order to pursue its foreign policy objectives regarding India and Afghanistan suffered a setback after 9/11. First, Musharraf joined the War on Terror and Pakistan became a frontline state in U.S. foreign policy again. But he continued to support militant Kashmiri groups like Lashkar-e-Toiba (LeT) and Jaishe-Mohammed (JeM) which attacked the Indian parliament on 13 December 2001. In reaction to the failed attack India threatened military strikes against the infrastructure of the militant groups in Pakistan. The crisis between both countries, which included the danger of a nuclear confrontation, could be settled by diplomatic interventions of the United States and Great Britain in summer 2002.

In Kashmir the ISI supported the local protest against the rigged assembly elections in 1987 and helped to establish militant groups like Hizb-ul-Muhahideen (HM) which demanded the Islamization and accession of Kashmir to Pakistan. Moreover, the ISI sent foreign fighters from the Middle East that had fought in Afghanistan to J&K.19 India deployed more than 600,000 soldiers in Kashmir to suppress the rebellion, which led to an escalation of violence and a deterioration of the human rights situation in the 1990s.

Surprisingly the Indian Prime Minister Vajpayee offered new talks with Pakistan in April 2003. At the summit in January 2004 Musharraf and Vajpayee agreed on a composite dialogue in order to discuss all outstanding issues like Kashmir, which was important for Pakistan, and terrorism, which was important for India. In the joint statement Musharraf pledged that Pakistani territory would not be used for terrorist attacks against India.21

The atomic tests of India and Pakistan in May 1998 raised the danger of a nuclear confrontation. In February 1999 the prime ministers of India and Pakistan signed the Lahore Declaration, which should introduce a new phase of cooperation. But the Pakistani military had already started an infiltration into the Indian part of Kashmir in the winter of 1998/99 which led to the Kargil War with India in May/June 1999. The war abruptly ended the new rapprochement, although Pakistan had to withdraw its troops under pressure from the United States. Moreover, the Kargil war showed that the nuclear deterrence was not able to guarantee a durable stability but opened the door for non-conventional military warfare. Politically, Pakistan hoped that this strategy would help to internationalize the Kashmir issue. After the withdrawal of the Soviet Union, a civil war broke out in Afghanistan between the various ethnic groups and warlords. Since the 1990s Pakistan supported the Taliban which had been educated in Madrassas in Pakistan.20 The Taliban captured Kabul and took over the government in 1996. Pakistan was one of the few countries to recognize Afghanistan’s new government. The strategic rationale for the Pakistan military was that the Taliban 17 ������������������������������������������������������������������������� See Marvin Weinbaum, Pakistan and Afghanistan: Resistance and Reconstruc­ tion, Lahore 1994, p. 5. 18 ������������������������������������������������������������������������� See Rifaat Hussein, Pakistan’s relation with Afghanistan: Continuity and Change, Strategic Studies 22 (Islamabad, Winter 2002), pp. 43-75. 19 ������������������������������������������������������������������������������ See “Hizbul chief admits to Pak military support in Kashmir,” The Tribune, 19 March 2008. 20 ��������������������� See Roy 2002, p. 154.

Several factors seemed to have contributed to this unprecedented change of Pakistan’s foreign policy. First, the 1999 war and the 2002 crisis had not brought any successes for Pakistan to internationalize Kashmir. The United States and the international community had signalled that only bilateral talks can be a feasible approach. Secondly, Pakistan’s attempts to brand India’s human rights violations in Kashmir as “state terrorism” within the new debate on terrorism after 9/11 backfired because India was more successful to blame the ISI’s support for Islamist groups. Finally, the Iraq war in 2003, which was justified by the United States because of the alleged support for terrorism and the proliferation of weapons of mass destruction (WMD), was closely followed in Pakistan. At the end of 2003 the network of A.Q. Khan was dismantled, which had proliferated nuclear technology to countries like Iran and Libya. Musharraf’s change led to a remarkable improvement in the relations with India. At the summit in New Delhi in April 2005 Indian Prime Minister Manmohan Singh and President Musharraf declared the peace process to be “irreversible”. They further agreed on the basic principles for a solution of Kashmir: Pakistan insisted that the LoC should not be transformed into an international boundary whereas India stressed the principle that the borders of Kashmir should not be changed. The earthquake in Kashmir in October 2005 accelerated the rapprochement. India and Pakistan agreed on crossing points 21 ��������������������������������������������������������������� Text of PM, Musharraf statement, in: The Hindu, 7 January 2004.

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for civilians at the LoC which became permeable for the first time since 1947. In August 2007 trade relations were established between the two parts of Kashmir over the LoC that was slowly transformed into a soft border. The composite dialogue brought new confidence-building measures like the facilitation of travel, new lines of communication and transport between Kashmir, Punjab and Sindh, and better economic, cultural and academic cooperation. Musharraf even suggested the withdrawal of Pakistani troops from Kashmir for the first time.22 In July 2007 Prime Minister Manmohan Singh argued for shared use of land and water resources in Kashmir. Back-channel negotiations brought both sides so close to an agreement as never before since 1947.23 The difficult domestic situation in Pakistan in 2007 with the siege of the Red Mosque and the dismissal of Chief Justice Iftikhar Chaudhry raised large protests that prevented Musharraf to continue the process. Musharraf’s turn on Kashmir was rejected by radical groups. He evaded several assassination attempts by militant Kashmiris who were supported by members of the armed forces. Moreover, a series of attacks in India by militant groups, like in Delhi in 2005, in Mumbai and Varanasi in 2006 and on the train connection with Pakistan in 2007, aimed to sabotage the rapprochement. The newly elected government of the Pakistan Peoples Party (PPP) supported Musharraf’s policy vis-à-vis India when it took power in February 2008.24 But after the Mumbai attack in November 2008, which was attributed to the LeT, India suspended the composite dialogue. The new Chief of Army Staff (COAS) General Kayani who followed Musharraf in November 2007 brought Kashmir back to the centre of the agenda with India.25 Moreover, the Kashmir issue was enlarged and was described by radical groups like Jamaat-ud-Dawa (JuD), which is regarded as parent organisation of the LeT, as a resource conflict. India was accused of “water theft”26 although the water distribution in Punjab had already been settled in 1960 with the Indus Water Treaty under the aegis of the World Bank. Bringing India and Kashmir back to the centre of Pakistan’s foreign policy may also be attributed to the deteriorating situation in the FATA and increasing Western pressure on the Pakistani military. Although the Pakistani army had eliminated and arrested numerous high-ranking Al Qaeda leaders in Pakistan since 2001, it became evident for the Western powers that Pakistan was pursuing different objectives. The return of the Taliban in Afghanistan was only possible because of their safe havens in the FATA. In 2003/04 the Pakistani army started military operations in the FATA that fostered the creation of Pakistani Taliban groups that sought to establish a Taliban state. 22 ���������������������������������������������������������������� See “Musharraf offers troop withdrawal,” The Hindu, 6 June 2007. 23 ������������������������������������������������������������������������ “Governments of both countries now have to decide on a time to disclose solution...”, interview with Pakistani Foreign Minister Khurshid Kasuri in The Friday Times, 1-7 June 2007, p. 6. 24 ������������������������������������������������������������������������� See “India, Pak should focus on trade ties: Zardari,” The Hindu, 1 March 2008. 25 ����������������������������������������������������������������������������� See Strategic death? in: Daily Times, 3 February 2010; Almeida Cyril, Kayani spells out threat posed by Indian doctrine, in: Dawn, 4 February 2010. 26 ������������������������������������������������������ See India’s ‘water theft’, in: The News, 8 March 2010.

Pakistan used different political, economic and military strategies in the tribal areas. Politically the government wanted to strengthen again the traditional leaders (Maliks) against the Mullahs. The fight against the Soviet occupation in Afghanistan had increasingly Islamicized the traditional tribal structures in the 1980s. This process continued after 2001 when moderate tribal leaders were killed by Taliban. Economically substantial financial support both by the Pakistani government and the United States sought to improve the infrastructure in the region, which is among the least developed parts of Pakistan. Militarily, the army trained paramilitary units like the Frontier Corps (FC) for counterinsurgency and supported tribal militias (lashkars) in order to fight the Taliban. The army also negotiated various peace agreements with militant tribes in North Waziristan in 2006, but the strategy was unsuccessful to contain the Taliban. With the formation of the Tehrik-i-Taliban Pakistan (TTP) in December 2007 there are three different militant groupings operating in the FATA. Al Qaeda with its foreign fighters and the TTP are the common enemies of the Pakistani army and the NATO/ISAF forces. Pakistan has deployed more than 100,000 soldiers in the tribal areas and has suffered more than 2,000 casualties since 2001. But the Pakistan army and the Western forces differ in their perception on the Afghan Taliban groups which comprise the Quetta Shura, the Haqqani network and the Hezb-e-Islami of Gulbuddin Hekmatyar. Here, the Pakistani military is faced with a serious dilemma. On the one hand, Pakistan still perceives the Afghan Taliban as assets to secure its strategic interests in Afghanistan. The arrest of Mullah Baradar in spring 2010 did therefore not indicate a change of Pakistan’s position towards the Afghan Talibans but was rather an amplification that talks between Taliban and the Karzai government should not be held without Pakistan’s consent.27 On the other hand, the ideological, political, and tribal links between Al Qaeda, TTP, Afghan Talibans and Kashmiri groups like LeT make it more and more impossible to demarcate clear battle lines between ‘good’ and ‘bad’ Taliban. The attacks in the urban centres of Punjab and the army headquarter in autumn 2009 indicate that TTP has established links to Al Qaeda and LeT and could therefore expand its military operations. In this scenario the perceived Indian threat is an important buffer to bloc increasing Western pressures for a greater military engagement in the tribal areas. In February 2010 General Kayani declared that the Pakistani military is “India centric” and that the concept of “strategic depth” in regard to Afghanistan is still valid.28 Therefore, large parts of the Pakistani army are still deployed at the Indian border although the main threat for the Pakistani state and society is emanating from the militant groups in the tribal areas and the Punjab. The floods of summer 2010 have added another dimension to the already existing complex scenario. The engagement of the military to cope with the floods has at least halted the military campaign in the FATA. The army has always been reluctant to extend the military operations to North Waziristan, which is 27 ���������������������������������������������������� See Christian Wagner, Guido Steinberg, Nils Wörmer, Pakistan gegen die Ta­ liban, Berlin 2010 (SWP-Aktuell 2010/A 30, March 2010). 28 ����������������������������������������������������������������������������� See Strategic death? in: Daily Times, 3 February 2010; Almeida Cyril, Kayani spells out threat posed by Indian doctrine, in: Dawn, 4 February 2010.

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regarded as stronghold of the Haqqani network. Moreover, the damage of property and infrastructure has further hit Pakistan’s already slow economic development and has given Islamic charity organisations new room for their activities.

5. Prospects The present situation in Pakistan is the unintended outcome of a foreign and security policy of the armed forces that has used non-state actors as strategic assets over years and has linked Afghanistan’s conflict with India with the conflict over Kashmir. The regional power play that was successful in the 1990s has backfired to the detriment of Pakistan. But Pakistan’s foreign policy discourse remains dominated by the geo-strategic

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perspectives of the military so that Afghanistan is only seen in the context of the relations with India. An alternative civilian approach would be to promote closer economic cooperation between Afghanistan, Pakistan and India in the framework of the South Asia Free Trade Agreement (SAFTA). The new Afghanistan-Pakistan Transit Trade Agreement (APTTA) was only a half-hearted reform that again illustrated the resistance from sections within the Pakistani establishment, to increase economic relations with India and to transform Afghanistan into a region of cooperation rather than confrontation with India.29

29 ����������������������������������������������������������������������� See Ahmad Hassan, Cabinet approves Afghan transit trade agreement, in: Dawn, 7 October 2010.

Pakistan’s Afghanistan Policy, Blockades, and Strategic Trade Julian Schofield* Abstract: NATO’s long-term goal of the socio-economic development of Afghanistan sufficient for it to sustain a national army is imperiled by the conditions of impediments to trade imposed on it by Pakistan. Specifically, since partition of the subcontinent in 1947, disputes over the status of the Pashtun population in the Northwest Frontier Province (NWFP) have led Pakistan to inhibit Indo-Afghan trade, the historical route for Afghan goods. While Pakistan has made concessions in permitting transshipped Afghan exports to India, it has left in place serious impediments to Indian exports to Afghanistan. Keywords: Pakistan, Afghanistan, India, transit trade Pakistan, Afghanistan, Indien, Transithandel

1. Introduction

N

ATO’s long-term goal of the socio-economic development of Afghanistan sufficient for it to sustain a national army is imperiled by the conditions of impediments to trade imposed on it by Pakistan. Specifically, since partition of the subcontinent in 1947, disputes over the status of the Pashtun population in the Northwest Frontier Province (NWFP) have led Pakistan to inhibit Indo-Afghan trade, the historical route for Afghan goods. These blockades were imposed in 1947, 1955, 1961, and to a lesser extent, 1965, and persisted until 2009. They were extended to all transit through the Khyber Pass and Karachi, Pakistan’s principal

* Julian Schofield (Ph.D. Columbia) is associate professor of political science at Concordia University (Montreal). Author of Militarization and War (Macmillan 2007), and articles and chapters on Pakistan, Schofield has conducted field work in South Asia six times since 1999. This article is doubleblind peer-reviewed.

port. More broadly, Pakistan’s exercise of strategic trade with Afghanistan is a component of its regional policy in its rivalry with India and Afghanistan’s traditional alignment with New Delhi. While Pakistan has made concessions in permitting transshipped Afghan exports to India, it has left in place serious impediments to Indian exports to Afghanistan. This article will examine the causes of Pakistan’s strategic trade policy with Afghanistan, its manifestation, and prospects for change. In retaliation against Afghan refusals to diplomatically recognize Pakistan in 1947, and repudiation of earlier AfghanBritish treaties, Pakistan imposed an unofficial trade embargo that has been in effect since, denying Afghan access to its natural markets in India, with all its concomitant drag effects on socio-economic development. Though Pakistan accepts  Hasan Ali Shah Jafri, Indo-Afghan Relations 1947-67, New Delhi, Sterling Publishers Private Limited, 1976, pp. 42-43, 119-120; Frederic Grare, Pakistan and The Afghan Conflict, 1970-1985, Oxford, Oxford University Press, 2003, pp. 2-9.

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Afghan imports, it continues to inhibit the transshipment of goods to their markets in India, which was the historical trade route from Mughal times. Furthermore, in December 1947, Pakistan denied Afghan requests for sea access to the Indian Ocean. Afghanistan’s re-orientation of trade through Central Asia with the Soviet Union was the default rather than optimal trading relationship. Relations worsened considerably over the next two decades, during which Pashtun nationalist agitation from within Afghanistan led to the adoption of policies that further disrupted prospects for stable long-term trade. Current development efforts in Afghanistan are focused on generating self-sufficiency in food, fertilizer and some construction inputs, with most Western aid going to mid-sized firms. Afghanistan’s resulting trade deficit is almost entirely sustained by foreign aid, because of lags in exports. Whereas exports increased from 200 million to 300 million Euros between 2006 and 2008, imports have jumped from 3 billion to 3.6 billion Euros in the same period. In 2008, Afghanistan’s main exports were to India (21.1% at 60.3 million Euros), Pakistan (20.1%), U.S. (18.8%), EU (16.8%), Tajikistan (6.7%), and Russia (2.9%). Afghanistan’s main imports are from Pakistan (35.8% or 1.4 billion Euro), EU (17.9%), Central Asia (10.7%), India (4.8%), Russia (3.4%), China (3%), and Turkey (2.6%). The medium-term solution to weaning Afghanistan off foreign aid is boosting its exports, which, however, have historically not exceeded 10% of the economy. The Afghan mineral sector is underdeveloped, and is estimated by the World Bank to grow by 500% to US$253 million (to 5% of GDP). Key resources include natural gas, copper, iron, chromium, marble, salt, gold, silver, and gems. Many of Afghanistan’s export industries show promise of rebounding to their earlier levels: lambskin exports are just 10% of their 1970 levels, with projected increases also in horticulture and regional demand for Afghan fruits.10 To boost its exports, in 2003 Afghanistan entered into a Preferential Trade Agreement with India.11 However, some exports, such as carpets, have 90% of their profits diverted to Pakistan, because of Pakistan’s control of inputs and middlemen.12 Although  Ludwig Adamec, Afghanistan’s Foreign Affairs to the Mid-twentieth Century, Tucson, The University of Arizona Press, 1974), p. 264.  Amina Khan, 2007; http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2006/cr06114. pdf; http://www2.parl.gc.ca/content/LOP/ResearchPublications/prb0729e.htm.  http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2006/cr06114.pdf.  http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_114134.pdf.  Ibid; http://www.cso.gov.af/economics/services/trade.html.  http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_114134.pdf.  Maxwell J. Fry. The Afghan Economy, Leiden, Netherlands, E.J. Brill, 1974, p. 11.  http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2006/cr06114.pdf; http://www2. parl.gc.ca/content/LOP/ResearchPublications/prb0729-e.htm; McKechnie, p. 104. 10 Drought, Lack of Investment Hit Lambskin Trade, in »IRIN« June 8, 2009, at http://www.irinnews.org/report.aspx?ReportID=84747; Low Almond Prices Hit Farmers, in »IRIN«, August 26, 2009, at http://www.afghanistannewscenter. com/news/2009/august/aug262009.html#30; Fry, p. 230; Phil Hazlewood, Afghanistan Looks to Squeeze New Markets from Pomegranates, in »AFP«, October 18, 2009. 11 Mariam Nawabi Afghanistan’s Trade Routes; Kabul, Afghanistan, India open strategic road to Iran, January 22, 2009, at http://www.dawn.com/2009/01/23/ top2.htm; Mohammad Ali Khan, The shift in Afghan transit trade, February 2, 2009, at http://www.dawn.com/2009/02/02/ebr8.htm; http://www. understandingwar.org/node/647. 12 Hashim Qiam, Carpets - Made in Afghanistan for Pakistan’s Profit, in »IPS«, August 12, 2009, at http://www.afghanistannewscenter.com/news/2009/ august/aug122009.html#15.

Pakistan signed an Afghan Trade Transit Agreement (ATTA) in May of 2009, it remains to be seen whether it will act further to remove the structural impediments to Indo-Afghan trade.

2. The Origins of Pakistan’s Strategic Trade Policy The British had traditionally exercised their control over Afghanistan’s access to the British-Indian ports to influence political developments in Kabul, although the level of trade was low.13 The British inherited the Punjab and frontier mechanisms for taxing trade from the Sikhs in the areas of Hazara, Peshawar, Kohat, Bannu, Dera Ismail Khan and Dera Ghazi Khan.14 After 1839, Kabul was usually compliant with British interests because of its dependence on subsidies, and the punitive consequences of non-compliance.15 Often this control of commerce was an extension of laws permitting local trade blockades within the frontier area itself, such as the Frontier Crimes Regulations of 1901.16 The 1893 Durand Line treaty formally compelled Kabul to relinquish trade and tax relations between Kabul and the tribal areas, although it still retained a customs official to tax items leaving India.17

3. The Pashtunistan Issue Though the British subsequently adopted a policy of noninterference in tribal affairs, this was reversed by London, provoking the ethnic-Pashtun Afghan leader, Amir Habibullah, to attack British India in May 1919, in the Third Anglo-Afghan War. Peace was restored with the Anglo-Afghan Treaty of 1921. It re-affirmed Afghan special interests east of the Durand line, which was not at that time, and until Partition, conceived of as an international boundary (Pakistan rejects these special interests). The tribal Pashtun leaders agitated against the new rulers, Nadir Khan and his son, Zahir Shah, because of their neutrality on the issue of Pashtunistan. The Afghan Pashtun tribes were largely supportive of periodic raids and revolts led by the Faqir of Ipi throughout the 1930s and 1940s against British rule, despite Kabul’s official policy of suppressing agitation in favor of economic development and trade.18 The British incorporation of Pashtunistan into Pakistan was determined on the basis of a plebiscite held in July of 1947, and was boycotted by nearly half of the electorate because it offered no third choice besides joining India or Pakistan. Afghanistan, which had pressed the British as early as 1942 to re-consider the plebiscite, was subsequently the only country to vote not 13 George Montagno, The Pak-Afghan Détente, in »Asian Survey«, vol. 3, No. 12, December, 1963, pp. 616-624, 491. 14 Sara Haroon, Frontier of Faith, New York, Columbia University Press, 2008, p. 8; B.D. Hopkins, The Making of Modern Afghanistan, London, Palgrave Macmillan, 2008, p. 180. 15 Haroon p. 14-15, 17-18. 16 --, Report of a Conference The Durand Line: History, Consequences, and Future, Organized in July 2007 by the »American Institute of Afghanistan Studies and the Hollings Center« in Istanbul, Turkey. 17 Haroon pp. 20-21. 18 Vartan Gregorian, The Emergence of Modern Afghanistan, Stanford, Stanford University Press, 1969, p. 375.

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to admit Pakistan into the United Nations.19 However, this non-recognition has often fed the insecurity in Islamabad that Afghanistan is seeking, in conjunction with India and Pashtun nationalists, to fragment Pakistan. Afghan agitation against Pakistan’s possession of the Northwest Frontier is based in part on centuries-old memories of Afghanistan as a greater Pashtun homeland.20 In 1854, when the British incorporated the Baloch Khan of Kalat in 1854, the Afghans lost their Indian Ocean ports and consequent maritime trade revenue.21 Consequently, most Pashtun support Kabul’s refusal to recognize the Afghan-Pakistan border because the Durand Line upon which it is based is widely viewed as an arbitrary colonial frontier that splits the approximately 30 million Pashtun between Afghanistan and Pakistan.22

4. Trade Embargoes It has been the policy of stable governments in Kabul, beginning with a proclamation by the Afghan King in 1934, to focus on economic development rather than irredentism.23 However, domestic politics in Kabul is not always stable enough to permit restraint. Pakistan’s first embargo on Afghan trade in 1947 was in retaliation against its refusal to diplomatically recognize Pakistan, and Kabul’s repudiation of earlier AfghanBritish treaties. The result has been an unofficial trade embargo that was in effect since, denying Afghan access to its markets in India, with all its concomitant drag effects on socioeconomic development. Though Pakistan accepted Afghan imports, it inhibited the transshipment of goods to their markets in India. Furthermore, in December 1947, Pakistan denied Afghan requests for sea access to the Indian Ocean.24 With the departure of the British and the poverty of Pakistan, Afghanistan fell back on Soviet and Western aid to obtain the financing without which it could not sustain its army or institutions of government.25 A second major incentive to cut transshipment of goods from Afghanistan to India was Pakistan’s own self-imposed trade embargo on India. This had its origins in the first Indo-Pakistan war scare in the years 1949 and 1950 that started over a dispute over currency devaluation, which escalated into ethnic rioting and military mobilization, before a draw down was arranged.26 A consequence was that Indo-Pakistani trade went into 19 Grare pp. 2-9; Anees Jillani, Pak-Afghan Relations, 1958-1988, in Mehrunnisa Ali, ed. Readings in Pakistan Foreign Policy 1971-1998, Oxford, Oxford University Press, 2001, pp. 374-385. 20 Ahmed Rashid, Descent Into Chaos, London, Viking, 2008, p. 7. 21 Kalim Bahadur, Pakistan’s Policy Towards Afghanistan, in (ed.) K.P. Misra, Afghanistan In Crisis, New Delhi, Jawaharlal Nehru University, 1981, pp. 84100, p. 88. 22 Pervez Musharraf, In the Line of Fire, New York, Free Press, 2006, p. 264; Robert Wirsing, The Baluchis and Pathans – Report No.48, London, The Minority Rights Group, 1987, p. 6. 23 Gregorian p. 375. 24 Adamec p. 264; Grare, pp. 2-9; Afghanistan’s Daoud Mohamed had asked for help from Axis agents during the Second World War about support for securing ports to the Indian Ocean. See Jeffey Roberts, The Origins of Conflict in Afghanistan, Westport, Praeger, 2003, p. 183. 25 Rizwan Hussain, Pakistan and the Emergence of Islamic Militancy in Afghanistan, Aldershot, Ashgate, 2005, p. 70. 26 R. Lambert, Religion, Economics and Violence in Bengal, »Middle East Journal«, Washington, July, 1950, cited in Michael Brecher, The Struggle for Kashmir, New York, Oxford University Press, 1953, pp. 179-180.

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decline, and despite a number of public promises and free trade agreements by leaders on both sides to revive trade, there has been little attempt to reverse the situation. One of the goals, for example, of SAARC (South Asian Association for Regional Cooperation) was to encourage regional free trade, a goal which has never been seriously pursued. India and Pakistan are at a trade standstill with illicit smuggling and trade through third parties greater than state-to-state trading, at least in West Pakistan. Pakistan is to some extent concerned that India’s much larger economic base would lead to a domination of the Pakistani market, undermine infant industries, and have potential for use as a strategic weapon in times of crisis (as happened to Bangladesh in its relationship with India).27 IndoPakistan trade is estimated to be worth about U.S. $900 million, or 2% of Pakistan’s total GDP, whereas informal trade, passing mostly through Gulf intermediaries, is assessed at U.S.$3 billion, or 6% of Pakistan’s total GDP.28 The Indo-Pakistan trade standoff affected the transshipment of goods from Afghanistan to India, and so in 1950 Kabul sought and obtained aid from the Soviet Union.29 Afghanistan was involved in a series of military infiltrations and harassment of Pakistani interests in the NWFP, beginning first in 1951.30 In 1955, Afghanistan Prime Minister Mohamad Daoud obtained military assistance from the Soviet Union and explicit recognition for Afghanistan’s demands in Pashtunistan, and this had perhaps emboldened him to risk the consequences of a blockade. Daoud began by supporting the Pakistan Pashtun in their protest in March 1955 against a Pakistani plan to incorporate the NWFP into a single electoral unit, as part of the One Unit Plan. Though the tribal agencies were not included, it was believed that they would ultimately be denied their autonomy. Following violent protests on both sides of the Durrand Line, and a demand by the Afghan Loya Jirgah for a plebiscite on the future of the Pashtun in Pakistan (in both the tribal and the settled areas), Afghanistan called up 70,000 reserves, and a standoff ensued until Egyptian and Saudi mediation deescalated the confrontation in September of 1955. During the mobilization of Afghan reserves, Pakistan imposed a brief trade blockade, which it never fully reversed.31 The embargo nevertheless caused severe disruption to trade with the West which had only begun two decades earlier.32 Pakistan was at this time rearming with U.S. assistance against India and was not willing to be distracted by developments in the NWFP, though it did threaten to occupy Kabul by force.33 With Western encouragement, Pakistan and Afghanistan concluded a Transit and Trade Agreement in 1958, though it was never 27 There are instances in which non-trade is more likely to keep the peace by reducing the insecurities associated with interdependence. There is evidence that while medium levels of symmetric interdependence can lead to peace, extremes in symmetric and asymmetric trade interdependence lead to increased disputes. Katherine Barbieri, Economic Interdependence: A Path to Peace or Source of Interstate Conflict? in »Journal of Peace Research« vol. 33, February 1996: pp. 29-49. This can be argued to be the case between India and Pakistan. 28 Muhammad Yasir Khan, India-Pakistan Trade, in »The International New«s, July 10, 2010, at http://www.thenews.com.pk/daily_detail.asp?id=249957 accessed July 12, 2010. 29 Roberts, p. 194. 30 Grare, pp. 2-9. 31 Roberts p. 205. 32 Montagno pp. 623-24. 33 Hussain p. 72.

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fully implemented.34 Pakistan refused an offer of a joint customs union with Iran and Afghanistan that same year.35 In September 1960 over a thousand Afghan soldiers infiltrated into the Bajaur District of Pakistan.36 A larger infiltration of Afghan troops was made in May of 1961 and again in fall. This, in conjunction with constant harassment of Pakistani consular officials, led the Government of Pakistan to close down its consulates in Qandahar and Jalalabad after they were attacked in August 1961, and to request the Afghan Government to do the same for its consulates and trade agencies in Pakistan.37 The Afghan Government retaliated against Pakistan’s closure of its embassy by also breaking off diplomatic relations, and, paradoxically, closing the Pak-Afghan border to trade on September 6, 1961.38 This cut revenue to Kabul’s government by 40%, as its budget was largely dependent on customs duties from goods passing through Karachi. 39 Exports destined to India had instead to be flown by Afghan airlines to India at great expense through Iran.40 This had an immediate severe impact on the urban and produce export economy of Afghanistan, but the domestic political conditions were such that Daoud Mohamad could rely on the tribal Pashtun to sustain the embargo, who may have benefited from frontier smuggling operations.41 The blockade also adversely affected U.S. assistance, pushing Afghanistan to deepen its dependence on Soviet aid, whose aid and market access was insufficient to compensate for the disruption to Afghanistan’s economy.42 Iran’s offer of alternate trade routes to the Persian Gulf and Arabian Sea did not help because of Afghanistan’s underdeveloped infrastructure.43 After two years of embargo, the debt service to the Soviet Union exceeded the total value of Afghan exports, and Afghanistan’s King Zahir Shah consequently compelled Daoud to resign in March of 1963.44 Iran then facilitated negotiations that restored diplomatic and nominal trade relations in May of 1963.45 Afghanistan refused, however, to recognize the Durand Line.46 The result was ten years of tranquility from 1963 until the overthrow of the Afghan monarchy in 1973, during which Afghanistan proved a helpful ally in Pakistan’s wars against India in 1965 and 1971, providing airbases and transit flights

34 Montagno pp. 616-624, p. 623. 35 W. Gordon East, The Geography of Land-Locked States: Presidential Address, Transactions and Papers »Institute of British Geographers«, no. 28, 1960, pp. 1-22, p. 20. 36 Roberts pp. 205-206; Louis Dupree, Afghanistan, Princeton, Princeton University Press, 1973, pp. 538-542. 37 Khurshid Hasan, Pakistan-Afghanistan Relations, »Asian Survey«, vol. 2, no. 7, September, 1962, pp. 14-24, p. 16. 38 Hasan p. 16. 39 Angelo Rasanaygam, Afghanistan – A Modern History, London, I.B Tauris, 2003, p. 36; Montagno p. 616 40 Rasanaygam p. 36. 41 Barnett Rubin and Abubakar Siddique, Resolving the Pakistan- Afghanistan Stalemate, Special Report 176, The United States Institute of Peace, October 2006, p. 7; Roberts p. 169. 42 Milan Hauner, Afghanistan between the Great Powers, 1938 – 1945, »International Journal of Middle East Studies«, Vol. 14, No. 4, November, 1982, pp. 481-499, p. 491; Montagno p. 616. 43 Montagno p. 623. 44 Rasanaygam p. 37. 45 Montagno p. 616. 46 Frank Trager, The United States and Pakistan: A Failure of Diplomacy, »Orbis«, vol.9, no.3, Fall 1965, pp. 613-629, p. 624.

for military re-supply. Afghanistan’s goal was to attempt to foster economic growth, during a period of significant social liberalization. Kabul resisted attempts by India and the Soviet Union to reopen the Pashtunistan issue in 1965 following a minor trade dispute with Pakistan in 1965.47 This may have had a positive influence in Pakistan in the re-incorporation of the NWFP in 1970.48 A further consequence was the signing by Afghanistan and Pakistan in 1965 of the Afghan Trade Transit Agreement (ATTA). Under the ATTA, goods transiting through the Pakistani port of Karachi for import or export to Afghanistan were exempt from Pakistani duties or customs tariffs, and transport charges were legislated to be the same as for domestic Pakistan goods.49 Pakistan later amended the ATTA with a restriction against direct transit trade with India.50 The ATTA was ultimately only partially implemented because smuggling compelled Pakistan to establish a revised tariff structure and to exclude twenty-four goods, including, cigarettes, cooking oil, automobile parts, television, telephone and tires.51 Daoud Mohamad’s coup in 1973 and subsequent agitation against Pakistan, did not produce any trade embargoes, but reinforced the restricted level of trade imposed on Afghanistan by Islamabad. Subsequent events, including the failed Saur Revolution, Islamist uprisings, Soviet intervention and the ensuing civil war and Taliban takeover had to such an extent reduced Afghanistan’s productive economic base that transit trade through Pakistan to India lost its saliency.52 Pakistan further restricted the number of items that Afghanistan could export in 1994. The main consequence of the period between Daoud’s 1973 coup and the defeat of the Taliban in 2001 was the structural distortion in Afghan-Pakistan trade. Trade was balanced in 1961, and Afghanistan actually exported twice as much as it imported from Pakistan until the mid-1980s, when the Soviets escalated the war in Afghanistan and as a result of the effects of the subsequent civil war. Pakistan thereafter exported 200% of the goods Afghanistan exported, and this problem has persisted since as Pakistani goods dominate Afghan imports.53

47 Kalim Bahadur, Pakistan’s Policy Towards Afghanistan in (ed.) K.P. Misra, Afghanistan In Crisis, New Delhi, Jawaharlal Nehru University, 1981, pp. 84100, p. 87; Ralph Magnus and Eden Naby, Afghanistan, Mullah, Marx, and Mujahid, Boulder, Westview Press, 1998, p. 117; Adamec, p. 262. 48 Richard Newell, The Politics of Afghanistan, Ithaca, Cornell University Press, 1972, p. 190. 49 Mariam Nawabi, Afghanistan’s Trade Routes at http://trade.developmentgateway. org/uploads/media/trade/mariam_nawabi.pdf. 50 India-Afghan Transit Trade Issue for Composite Dialogue, December 4, 2009, at http://www.dawn.com/wps/wcm/connect/dawn-content-library/dawn/ news/business/09-india-afghan-transit-trade-issue-for-composite-dialogue-szh-07. 51 Shamsher Khan, »Famine Early Warning Systems Network, FEWS NET«, Pakistan Wheat Subsector and Afghan Food Security »Chemonics International«, May 2007, 27; »Islamabad Real Estate, Pakistan Real Estate News«, Afghanistan offered use of Gwadar, Port Qasim, May 17 2009, at http://www.eproperty.pk/ news/2009/05/17/afghanistan-offered-use-of-gwadar-port-qasim/; Mariam Nawabi, Afghanistan’s Trade Routes at http://trade.developmentgateway.org/ uploads/media/trade/mariam_nawabi.pdf. 52 David Edwards, Before the Taliban Genealogies of the Afghan Jihad, Berkeley, University of California Press, 2002, p. 76; Mary Anne Weaver, Pakistan In the Shadow of Jihad and Afghanistan, New York, Farrar, Straus and Giroux, 2002, pp. 60-61; Christophe Jaffrelot ed. A History of Pakistan and Its Origins, London, Anthem, 2002, p. 139. 53 http://fisher.lib.virginia.edu/cgi-local/dotbin/dot.cgi.

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5. Current Situation Under U.S. and Western pressure, Pakistan signed a new ATTA with Afghanistan on May 6, 2009. In exchange for Pakistani transit trade access to Central Asia, Afghanistan was granted the use of the ports of Karachi as well as Gwadar and Bin Qasim.54 This agreement had its origins in a progressive opening up of trade beginning in 2003, and culminating in a reduction in the goods exemptions list to four items, and a significant improvement in the facilitation of trade at the frontier checkpoints.55 Pakistan is the recipient of considerable incentives to cooperate. U.S. changes in legislation have recently facilitated the U.S. becoming the largest creditor and market for Pakistani exports, especially in textiles, increasing from U.S.$2.6 billion in 2001 to U.S.$5.6 billion in 2009.56 Buttressing this is 7.2 billion Euro in trade with the EU in 2007, which is also exploring a preferential tariff regime with Pakistan in exchange for cooperation over Afghanistan. 57 In October 2009, U.S. President Obama also signed a U.S.$7.5 billion foreign aid bill for Pakistan for 2010-2015. Pakistan has become more open to trade negotiations with India as a consequence.58 However, problems remain with the new 2009 ATTA. First, a number of strategic analysts see it as strengthening India’s influence in Afghanistan, and the business community along the Wagah-Khyber corridor see it as eventual and unwanted competition, especially in the emerging automotive industry.59 All of the Chief of the Army Staff, General Ashfaq Kayani, the Inter Services Intelligence agency and the Ministry of Foreign Affairs have advised against the agreement, especially if there is no quid pro quo over the Kashmir issue.60 Indian access is widely believed to undermine Pakistan’s U.S.$2.5 billion in trade with Afghanistan and U.S.$200 million in trade with Central Asia, affecting half a million jobs.61 Indian goods could end up competing with Pakistani goods in Central Asia. India’s US$1.5 billion in aid to Afghanistan has preferences for Indian goods. Consequently, Pakistan reiterated in May that it did not grant India any transit trade rights, to the disappointment of both Afghanistan and the U.S.62 The current arrangement is that 54 Afghanistan offered use of Gwadar, Port Qasim, in »Islamabad Real Estate, Pakistan Real Estate News«, May 17, 2009, at http://www.eproperty.pk/ news/2009/05/17/afghanistan-offered-use-of-gwadar-port-qasim/. 55 Nawabi pp. 5-7; Amina Khan, Trans-National Trade with Focus on Afghanistan, 2007 at http://www.issi.org.pk/journal/2007_files/no_4/article/a4.htm. 56 Make Trade Part of Pakistan Strategy: US Business, in »AFP«, March 24, 2009, at http://www.google.com/hostednews/afp/ar ticle/ ALeqM5hbha99ffWWimoYctlbsaz--juIgQ . 57 EU to Do More for Mitigating Effects of Financial Crisis on Pakistan, in »APP (Associated Press of Pakistan)«, March 24, 2009. 58 Chidanand Rajghatta, US Thumbs-up for Indian Work in Afghanistan, »TNN ( Times of India)«, October 20, 2009; Smita Prakash, Now, Pakistan Invites India to Work Together in Afghanistan, October 2, 2009, at »http://www. afghanistannewscenter.com«; Ayesha Siddiqa, Indian Stakes in Pakistan, June 5, 2009, at http://www.dawn.com/wps/wcm/connect/dawn-content-library/ dawn/the-newspaper/columnists/ayesha-siddiqa-indian-stakes-in-pakistan569. 59 Ayesha Siddiqa, Indian Stakes in Pakistan, June 5, 2009, at http://www.dawn. com/wps/wcm/connect/dawn-content-library/dawn/the-newspaper/ columnists/ayesha-siddiqa-indian-stakes-in-pakistan-569. 60 Siddiqa. 61 Mariana Baabar, India to Destroy Pak Economy if Given Direct Land Link to Kabul, »The News International«, May 12, 2009, at http://www.thenews.com.pk/ top_story_detail.asp?Id=22085. 62 Sajjad Malik, No Transit Trade Rights to India: FO, in »Daily Times«, May 15, 2009, at http://www.dailytimes.com.pk/default.asp?page=2009\05\15\ story_15-5-2009_pg7_1.

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Afghan merchants may ship goods duty free through Pakistan to India, but Afghan truckers may not then load up with Indian goods on the return trip, but can instead only purchase goods in Pakistan. This facilitates Pakistan’s continued domination of the lucrative Afghan import market. The ATTA also grants Pakistan transshipment rights along Afghan roads to Central Asia, while Indian goods must use more costly routes through Iran to access Central Asia. Finally, Pakistan has maintained an approximately 35% duty on Afghan goods destined for Pakistan.63 Second, Afghanistan’s commercial system, especially for shipping and insurance, is cumbersome and expensive to administer for Pakistan.64 Semi-public stakeholders, such as various syndicates, see a loss of profit in the transport industry, including trucks and trains.65 Third, Pakistan continues to suffer from smuggling problems from goods that supposedly are meant to be exported through rather than into Pakistan.66 Of the US$ 4 billion in Afghan-Pakistan trade in 2009, only an estimated US$ 1.45 billion is official – the rest is smuggled.67 This perennial concern with smuggling and its impact on Pakistan’s domestic market and employment is not an insignificant reason for Pakistan’s reluctance to further its trade with Afghanistan. The scale of smuggling, especially in narcotics, is an indicator of the limits if the effectiveness of Pakistan’s strategic trade instrument. Rather, smuggling has empowered local transport syndicates to the point that Pakistan’s granting of local trade licenses strengthens local strongmen rather than producing a clear-cut policy influence on Afghanistan.68 Given the long-term reluctance of Afghanistan to address the issue of the recognition of the Durand line, Pakistan is unlikely to surrender its remaining influence on Afghan trade. When Pakistan was most financially and militarily dependent on U.S. foreign and military aid, in the period from 1954 to 1962, four successive U.S. attempts at brokering peace between Afghanistan and Pakistan, including by then Vice President Richard Nixon, were rebuffed in 1953, 1954, 1955, and 1961. A fifth attempt, by U.S. Secretary of State Henry Kissinger in 1974, was also rejected.69 While there has been considerable shortterm legislative progress in encouraging Indo-Afghan transit trade through Pakistan, considerable challenges remain.

63 Moneycontrol.com, “Pakistan trade deal brings limited profit for Kabul,” November 29, 2010. http://www.moneycontrol.com/news/world-news/ pakistan-trade-deal-brings-limited-profit-for-kabul_501812.html. 64 Khan, Trans-National Trade with Focus on Afghanistan, 2007. 65 CCA Reservations on Pak-Afghan Transit Trade Agreement, in »The News International«, March 25, 2009. http://www.thenews.com.pk/updates. asp?id=72584. 66 --, Report of a Conference THE DURAND LINE: HISTORY, CONSEQUENCES, AND FUTURE, Organized in July 2007 by the »American Institute of Afghanistan Studies and the Hollings Center« in Istanbul, Turkey (November 2007), 3. 67 Moneycontrol.com, “Pakistan trade deal brings limited profit for Kabul,” November 29, 2010. http://www.moneycontrol.com/news/world-news/ pakistan-trade-deal-brings-limited-profit-for-kabul_501812.html. 68 “Gems, Timbers and Jiziya: Pakistan’s Taliban Harness Resources to Fund Jihad ,” Terrorism Monitor Vol.11 Issue 11 (April 30, 2009), 9-11, 10; I would also like to thank the referees for highlighting this point. 69 Bahadur 1981, pp. 90, 93; M. Rafique Afzal, Pakistan History and Politics 19471971, Oxford, Oxford University Press, 2001, pp. 253-254; Grare, pp. 2-9.

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6. Conclusion NATO will not achieve its medium-term goal of weaning Afghanistan off foreign aid if Pakistan does not remove all impediments to Indo-Afghan trade. Afghan shipment of exports to India will remain less than optimally economical until shippers can return with sellable commodities. Pakistan is unlikely to conceded significant trade access without a broader discussion of Indo-Afghan economic and strategic collusion, resolving the status of the Durand Line, and measures to address smuggling. U.S. trade concessions and military assistance to Pakistan are unlikely to be sufficient given Pakistan’s priority to protect its infant industries. In fact, departure of NATO or the U.S. is likely to lead to a reversion to the status quo ante

in regards to Pakistan’s Afghan policy. While blockades as an instrument of its strategic trade policy are unlikely, Pakistan may still raise serious non-tariff barriers and impediments to Afghan and third party exports. Afghanistan’s domestic production levels, for both domestic consumption and exports, are likely to grow slowly over the next decade, so there may not be an immediate opportunity cost resulting from Pakistani reluctance to approve of further trade with India. By the end of the next decade, Afghanistan’s domestic self-sufficiency in food and fertilizer, and construction material, will reduce Pakistan’s stake in Afghan imports, and upgraded infrastructure through Central Asia and Iran is likely to create a bypass around Pakistan if it persists with its strategic trade policy.

AFK-Friedensschriften Nach Krieg, Gewalt und Repression Vom schwierigen Umgang mit der Vergangenheit Herausgegeben von Susanne Buckley-Zistel und Thomas Kater 2011, Band 36, ca. 258 S., brosch., ca. 29,– €, ISBN 978-3-8329-6242-5 Erscheint ca. Februar 2011 Wie gehen Gesellschaften mit dem Vermächtnis systematischer Gewaltverbrechen um? Welche Mittel stehen ihnen zur Verfügung, um die Wahrheit ans Licht zu bringen, Taten zu ahnden, die Würde der Opfer wieder herzustellen und gewaltresistente soziale Beziehungen (wieder) zu ermöglichen? Vor diesen Fragestellungen untersuchen die Beiträge Möglichkeiten aber auch Grenzen von Mechanismen zur Aufarbeitung der Vergangenheit. Diese reichen von den Strafgerichtshöfen für das ehemalige Jugoslawien und dem Nürnberg Tribunal über Wahrheitskommissionen für Südafrika und die DDR, Denkmälern in Argentinien und Deutschland bis hin zu traditionellen Aufarbeitungsverfahren in Ruanda und Uganda. Des Weiteren diskutieren die Beiträge kritisch die Zuschreibung von Opferrollen, Gender-Dynamiken, Friedenskonsolidierungschancen und die aktuelle Konjunktur des Aufarbeitungsimperativs.

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Kommission „Europäische Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr“ am IFSH Zivile Krisenprävention: Schwerpunkt deutscher Friedenspolitik Prävention ist auch im Bereich der Sicherheitspolitik ein unum­ strittener Grundsatz, dessen Notwendigkeit, ja Alternativlosig­ keit von niemandem ernsthaft in Zweifel gezogen wird. Aber wie steht es mit seiner Verwirklichung im politischen Alltag der Bundesrepublik Deutschland? Sind die strukturellen und materiellen Voraussetzungen für eine konsequente Präventi­ onspolitik auch wirklich gegeben? Sind vielleicht schon Erfolge erkennbar oder doch zumindest Fortschritte? Oder überwiegen die Defizite? Und welche Lösungsansätze sind ge­gebenenfalls denkbar, um solche Defizite abzubauen?

Fortschritte Immerhin sind in den letzten zehn Jahren auf dem Gebiet der Zivilen Krisenprävention (dieser komplexe Begriff schließt auch Aufgaben von Konfliktlösung und Friedenskonsolidie­ rung mit ein) eine ganze Reihe von Institutionen, Maßnahmen und Strukturen neu entstanden: das Zentrum Internationale Friedenseinsätze (ZIF), der Zivile Friedensdienst (ZFD), das Pro­ gramm Zivile Konfliktbearbeitung (Zivik) des Instituts für Aus­ landsbeziehungen, die Deut­sche Stiftung Friedensforschung, die Arbeitsgemeinschaft Entwicklungspolitische Friedens­arbeit (FriEnt) und das Peace Counts Project. Weiterhin beschloss das Bundeskabinett im Jahr 2004 den „Aktionsplan Zivile Kri­ senprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidie­rung“ mit einem Ressortkreis „Zivile Krisenprävention“ samt einem gleichnamigen Beirat beim Auswärtigen Amt. Bei anderen Institutionen wie der Bundesakademie für Sicherheits­politik (BAKS), den Ausbildungsstätten der Bundes- und Länderpo­ lizeien für Auslandsein­sätze oder der Führungsakademie der Bundeswehr (FüAkBw) besteht erhebliches Interesse und Of­ fenheit zumindest gegenüber verschiedenen Aspekten von Zi­ viler Krisenprävention. In jüngster Zeit wurden zudem die Haushaltsmittel für einen Teil der genannten Institutionen deutlich erhöht: beispielswei­ se für den ZFD von 19 Millionen Euro im Jahr 2009 auf 30 Milli­ onen im Jahr 2010 oder der Titel „Friedenserhaltende Maßnah­ men“ im Etat des Auswärtigen Amtes auf 107 Millionen Euro 2009. In den Jahren 2006 bis 2008 wurden insgesamt neun Projekte des Ressortkreises aus Mitteln des Verteidigungsmini­ steriums finanziert. Diese waren unter anderem Starthilfen für die Provincial Development Funds in den nordostafgha­nischen Provinzen Kunduz und Tachar. Eine wichtige Initiative war außerdem das Memorandum „Ge­ waltkonflikten vorbeugen: sichtbarer – wirksamer – handlungs­ fähiger“ zur Bundestagswahl 2009. Hiermit wurde erst­malig aus der Zivilgesellschaft heraus vor einer Bundestagswahl das Poli­ tikfeld Zivile Krisen­prävention wirksam zum Thema gemacht und mit konkreten Vorschlägen zu seiner Weiter­entwicklung verbunden.

Im Unterschied zu vielen Gruppierungen der Friedensbewe­ gung sind auf dem Feld der Zivilen Krisenprävention auch vie­ le jüngere Menschen aktiv, die darin zum Teil ihren Studien­ schwerpunkt haben und eine berufliche Perspektive sehen.

Defizite Dennoch findet Prävention (im engeren Sinne) gegenüber Post-conflict-Maßnahmen insge­samt immer noch viel zu wenig Beachtung. Der selbstreflexive Ansatz des do no harm spielt in den Umsetzungsberichten zum Aktionsplan eine abnehmende Rolle. Konzeptionell ungeklärt sind das Verhältnis zwischen dem Ak­ tionsplan Zivile Krisenpräven­tion (Grundlagendokument der Bundesregierung) und dem Weißbuch zur Sicherheitspolitik Deutschlands (Grundlagendokument des Verteidigungsmini­ steriums), zwischen Ziviler Kri­senprävention und „vernetzter Sicherheit“ (comprehensive approach) sowie zivil-militärischer (Nicht-)Zusammenarbeit. Inzwischen gibt es einen Trend, die Zivile Krisenprävention unter den Begriff der vernetzten Sicher­ heit zu subsumieren und zu „entkernen“. Der Aktionsplan mit seinen 161 Aktionen der kurzfristigen, operativen wie auch der län­gerfristigen, strukturellen Krisen­ prävention litt von Anfang an unter mangelnder Prioritätenund Schwerpunktsetzung. Die damit einhergehende Entgren­ zung und Diffusion des Begriffs der Zivilen Krisenprävention erschwert seine Thematisierung und politische Umsetzung. Trotz aller Teilfortschritte ist das Ungleichgewicht zwischen militärischen und zivilen Fähig­keiten, Kapazitäten und Res­ sourcen weiterhin eklatant. Dies zeigt sich unter anderem in dem zur Verfügung stehenden Personal (nur das Militär hat ständig und schnell verfügbare Kräfte sowie umfangreiche Analyse-, Planungs- und Kooperationskapazitäten) und an der Schwäche von Ressortkreis (nur Informationsaustausch, keine Steuerungskompetenz, keine eigenen Haushaltsmittel) und Beirat. Bisher weigert sich auch die Bundesregierung, analog zum Zivilen Planziel 2010 der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP), zivile Planziele zu definieren. Dieses Ungleichgewicht verschärft sich noch angesichts höchst unterschiedlicher Lern- und Innovationsgeschwindigkeiten. Während auf militärischer Seite seit Jahren eine komplexe Transformation stattfindet, kann auf ziviler Seite davon keine Rede sein: Die Weiterentwick­lung ziviler Fähigkeiten vollzieht sich allenfalls in Trippelschritten – dem steigenden Bedarf vor allem bei ziviler Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung weit hinterherhinkend. Ein strukturelles Handicap ist die mangelnde Sichtbarkeit eines Politikansatzes, der auf die Verhinderung – spektakulärer – Ge­ waltkonflikte zielt und dabei Methoden und Mittel ein­setzt,

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die prozesshaft, dialogisch, langfristiger angelegt und daher oft nur bei genauerem Hin­sehen erkennbar sind. Verschärft wird dieses Handicap durch einen verbreiteten „Analphabe­tismus“ in Sachen Ziviler Krisenprävention, auch unter außen- und sicherheitspolitischen Journalisten, sowie einem Mangel an wirksamer Lobby und einer geringen Erwartungshaltung in der Wählerschaft. Zivilgesellschaftliche Akteure sind überdies mit ihren schwa­ chen Kapazitäten nur begrenzt in der Lage, die vielfältigen Auf­ gaben innerhalb der Zivilen Krisenprävention wahrzunehmen und kooperativ zu nutzen. Unter „politisch nahestehenden“ Parteien und ihren Anhängern überwiegt gegenüber Ziviler Krisenprävention ein freundliches Desinteresse, bei antimilitä­ risch orientierten Teilen der Friedensbewegung dagegen, als „Alibiveranstaltung“ abquali­fiziert, Skepsis. Im Parlament war das Thema auch in den letzten Jahren nur unzureichend verankert. Trotz vieler Beschwörungen engagier­ ten sich auf diesem Gebiet nur wenige Abgeordnete. Seit 2004 fanden zur Zivilen Krisenprävention nur zwei, zudem wenig beachtete, Plenardebatten statt. Im jüngsten Koalitionsver­ trag sind die diesbezüglichen Formulierungen so schwach wie nie seit den 1990er Jahren. Im internationalen Vergleich hat Deutschland seine frühere Vorreiter­rolle verloren. Als aktuelles Fazit muss also konstatiert werden: Zivile Krisenprävention fristet nur ein Nischendasein und ist akut von Austrocknung bedroht.

Chancen und Möglichkeiten der Zusammenarbeit Angesichts der politischen Krise der Auslandseinsätze, auch der Krise des Peacekeeping-Systems der Vereinten Nationen generell, wird derzeit der Bedarf an einer Stärkung ziviler Frie­ densfähigkeiten besonders auf den Feldern Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung deutlich. Ironischerweise finden sich die größten Befürworter in dieser Hinsicht inzwischen bei einsatzerfahrenen Militärs. Diese unterstützen auch die For­ derung nach „umfassenden Mandaten“ des Bundestages, die neben den militärischen auch zentrale zivile Aufgaben definie­ ren und notwendige Fähigkeiten, Kapazitäten und Ressourcen zuordnen. Internationale Trends gehen in die Richtung einer Stärkung ziviler Fähigkeiten, allerdings meist im Kontext eines comprehensive approach (vgl. Guiding Principles for Stabilization & Reconstruction, Washington 2009; CSIS-Studie An Expanded Mandate for Peace Building, Washington 2009). Weitere Anknüpfungspunkte und Foren bieten die Kirchen mit ihren friedensethischen Dis­kussionsprozessen, ihren Bei­ trägen zur Friedensarbeit und ihrer Brückenfunktion zwischen Friedensbewegung, Friedensforschung, Praktikern und ethisch orientierten Soldaten. Ein „Überraschungserfolg“ schließlich ist die Einsetzung ei­ nes Unterausschusses „Zivile Kri­senprävention und vernetzte Sicherheit“ im März 2010 durch den Auswärtigen Ausschuss des Deutschen Bundestages. Vor dem Hintergrund der vor­ züglichen Erfahrungen mit dem sehr aktiven Unterausschuss „Abrüstung“ entsteht damit nicht nur ein Druck auf die Frak­ tionen, neun kompetente Mitglieder (sowie neun stellvertre­ tende Mitglieder) zu entsenden, sondern auch ein permanenter

Erwartungs- und Handlungsdruck seitens des Bundestages auf die Bun­desregierung. Ob diese Chance genutzt wird, liegt nicht zuletzt an den Obleuten und dem Vorsitz.

Ansätze und Schwerpunkte künftiger Friedenspolitik Friedensförderung benötigt zuallererst die Erstellung systemati­ scher Chancenanalysen und eine Identifizierung von Friedens­ potenzialen, -prozessen und -akteuren. Bei der gegenwär­tigen Dominanz von Risiko- und Bedrohungsanalysen sind demge­ genüber reaktive Politik­muster vorprogrammiert. Notwendig ist zweitens eine deutlichere Wirksamkeitsorien­ tierung: Welche Akteure, Instru­mente, Maßnahmen können was am besten? Bisher mangelt es an unabhängigen Wirksam­ keitsevaluierungen von Krisenengagements. Im Sinne einer überfälligen Schwerpunktsetzung sollte die För­ derung von Staatlichkeit auf verschiedenen Ebenen, und darin vor allem eine Sicherheitssektorreform (Polizei, Justiz, lokale Strukturen), eine zentrale Rolle spielen. Zu hierfür notwen­ digen Fähigkeiten und Kapazitäten könnten erste nationale, zivile Planziele (abgestimmt mit dem Bedarf von EU und VN) formuliert werden. Dringender Klärungsbedarf besteht beim Thema zivil-militäri­ sche Beziehungen, wo Möglich­keiten und Chancen, aber auch Grenzen und Gefahren selbstbewusst und ohne Berührungs­ ängste ausgelotet werden sollten. Zivile Krisenprävention braucht mehr Sichtbarkeit, Veran­ schaulichung, Popularisierung und Berichterstattung. Ohne diese Faktoren gibt es keine wirksame Lobby und nicht den not­ wendigen politischen „Schub“. Gerade weil Krisenprävention so schwer „verkäuflich“ ist, bedarf es besonderer professionel­ ler Anstrengungen. Hierzu hat der Ressortkreis erstmalig eine Broschüre erarbeitet und eine künftige Kooperation mit der Bundeszentrale für politische Bildung (Reihe „Informationen zur politischen Bildung“) in Aussicht genommen. Auch wenn die Bundesregierung auf diesem Feld in den zurückliegenden Jahren ganz besonders versagt hat, bleibt in erster Linie gerade sie in der Pflicht. Der 3. Umsetzungsbericht zum Aktionsplan sollte mit sei­ nen Vorschlägen zur Schwerpunkt- und Prioritätensetzung schnellstmöglich der Öffentlichkeit vorgestellt werden. Ein zentraler Ansatzpunkt sollte der neu eingerichtete Bun­ destags-Unterausschuss werden, der gleichsam als Katalysator für Parlament und Exekutive wirken kann, insbesondere bei öffentlicher Tagung. Durch die Anfragen und Aufträge dieses Unterausschusses würde die Rolle des Ressortkreises erheblich gestärkt, die dieser wiederum nur ausfüllen kann, wenn er per­ sonell und organisatorisch gestärkt würde (Anbindung an die politische Leitungsebene, mehr Steuerungskompetenz). Nicht zuletzt würden sich damit auch mehr Wirkungsmöglich­keiten für den halbjährlich tagenden Beirat ergeben, in dem neben vielen anderen auch Vertreterinnen und Vertreter der Hessi­ schen Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (HSFK), dem Bonn International Center for Conversion (BICC) sowie dem Berg­ hof For­schungszentrum für konstruktive Konfliktbearbeitung mitarbeiten.

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NEUERSCHEINUNGEN Ute Runge 1. Themenschwerpunkt – Special focus topic Afghanistan – Die Internationale Gemeinschaft am Scheideweg? – Afghanistan – The International Community at the Crossroads? Becker, Johannes M./ Wulf, Herbert (Hrsg.): Afghanistan. Ein Krieg in der Sackgasse. Berlin (LIT Verlag) 2010. Danspeckgruber, Wolfgang F./ Finn, Robert P. (Hrsg.): Building State and Security in Afghanistan. Princeton, NJ (Princeton University Press) 2010. Isby, David C.: Afghanistan. Graveyard of Empires. A New History of the Bor­ derlands. New York, NY (Pegasus Books) 2010. Merey, Can: Die afghanische Misere. Warum der Westen am Hindukusch zu scheitern droht. Weinheim (Wiley-VCH) 2010. Rashid, Ahmed: Taliban. Afghanistans Gotteskämpfer und der neue Krieg am Hindukusch. München (Beck) 2010. Sadat Hadjer, Tahmina: Die Bundeswehr in Afghanistan. Zivil-militärische Zusam­ menarbeit. Bonn (Bouvier) 2010. Turse, Nick (Hrsg.): The Case for Withdra­ wal from Afghanistan. London (Verso Books) 2010. Wildman, David/ Bennis, Phyllis: Ending the US War in Afghanistan. A Primer. Northampton, MA. (Olive Branch Press) 2010.

2. Theorien internationaler Beziehungen – International relations theory Gu, Xuewu: Theorien der internationa­ len Beziehungen. Einführung. München (Oldenbourg) 2010. Kiersey, Nicholas J./ Stokes, Doug (Hrsg.): Foucault and International Relations. New Critical Engagements. London (Routledge) 2010. Neumann, Iver B./ Sending, Ole Jakob: Go­ verning the Global Polity. Practice, Men­ tality, Rationality. Ann Arbor, MI (The University of Michigan Press) 2010.

Reus-Smit, Christian/ Snidal, Duncan (Hrsg.): The Oxford Handbook of Inter­ national Relations. Oxford (Oxford Uni­ versity Press) 2010.    Schieder, Siegfried/ Spindler, Manuela (Hrsg.): Theorien der Internationalen Be­ ziehungen. Eine Einführung. Opladen (Budrich) 2010. Sylvester, Christin (Hrsg.): Feminist Inter­ national Relations. ������������������� London (Routledge) 2010.

3. Völkerrecht und internationale Organisationen – International law and organisations Dembinski, Matthias/ Hasenclever, Andreas (Hrsg.): Die internationale Organisation des Demokratischen Friedens. Studien zur Leistungsfähigkeit regionaler Sicher­ heitsinstitutionen. Baden-Baden (Nomos Verlagsgesellschaft) 2010. Jönsson, Christer/ Tallberg, Jona (Hrsg.): Transnational Actors in Global Gover­ nance.  Patterns, Explanations and Im­ plications. Basingstoke (Palgrave Mac­ millan) 2010. Koppell, Jonathan G. S.: World Rule. Ac­ countability, Legitimacy, and the Design of Global Governance. Chicago, IL (The University of Chicago Press) 2010. Mendes, Errol P.: Peace and Justice at the International Criminal Court. A Court of Last Resort. Cheltenham (Edward Elgar Publishing) 2010. Strüwer, Elisabeth: Zum Zusammenspiel von humanitärem Völkerrecht und den Menschenrechten am Beispiel des Tar­ geted Killing. Frankfurt am Main (Lang) 2010.

4. Konflikte, Sicherheit und Militär – Conflict, security and armed forces Chenoweth, Erica/ Lawrence, Adria (Hrsg.): Rethinking Violence. States and NonState Actors in Conflict. Cambridge, MA (MIT Press) 2010. Sloan, Stanley R.: Permanent Alliance?. NATO and the Transatlantic Bargain

from Truman to Obama. New York, NY (Continuum Publishing) 2010. Whetham, David (Hrsg.): Ethics, Law and Military Operations.  Basingstoke (Pal­ grave Macmillan) 2010. Zwitter, Andrej: Human Security, Law and the Prevention of Terrorism. London (Routledge) 2010.

5. Europa – Europe Attinà, Fulvio/ Irrera, Daniela (Hrsg.): Mul­ tilateral Security and ESDP Operations. Farnham, Surrey (Ashgate) 2010.    Feichtinger, Walter/ Gebhard, Carmen (Hrsg.): Globale Sicherheit. EUropäische Potenziale. Herausforderungen, Ansätze, Instrumente. Wien (Böhlau) 2010. Fluri, Philipp H./ Gustenau, Gustav E./ Pantev, Plamen I. (Hrsg.): The Evolution of Civil-Military Relations in South East Europe. Continuing Democratic Reform and Adapting to the Needs of Fighting Terrorism. Heidelberg (Physica-Verlag) 2010. Galbreath, David J./ Gebhard, Carmen (Hrsg.): Cooperation or Conflict?. Problematizing Organizational Overlap in Europe. Aldershot (Ashgate) 2010. Whitman, Richard G. (Hrsg.): Normative Power Europe. Empirical and Theoretical Perspectives. Basingstoke (Palgrave Mac­ millan) 2010.

6. Globale Fragen – Global issues Ebinger, Charles K.: Energy and Security in South Asia. Cooperation or Conflict?. Washington, DC (Brookings Institution) 2010. Bliesemann de Guevara, Berit/ Kühn, Florian P.: Illusion Statebuilding. Warum sich der westliche Staat so schwer exportieren lässt. Hamburg (Edition Körber-Stiftung) 2010. Harpviken, Kristian Berg (Hrsg.): Troubled Regions and Failing States. The Cluster­ �������� ing����������������������������������� and Contagion of Armed Conflicts. Bingley (Emerald) 2010.

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NEUERSCHEINUNGEN

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Herd, Graeme P. (Hrsg.): Great Powers and Strategic Stability in the 21st Century. Competing Visions of World Order. Lon­ don (Routledge) 2010. Gieg, Philipp: Great Game um Afrika? Europa, China und die USA auf dem Schwarzen Kontinent. Baden-Baden (No­ mos Verlagsgesellschaft) 2010. Njolstad, Olav (Hrsg.): Nuclear Proliferati­ on and International Order. Challenges to the Non-Proliferation Treaty. London (Routledge) 2010.

Afrika aktuell Herausforderung Afrika Gesellschaft und Raum im Wandel Herausgegeben von Johannes Michael Nebe 2011, 432 S., brosch., 49,– € ISBN 978-3-8329-6314-9 Erscheint ca. März 2011

Johannes Michael Nebe (Hrsg.)

Herausforderung Afrika

Reiter, Erich (Hrsg.): Konfliktmanagement in Zentralasien. Wien (Böhlau) 2010.

7. Sonstiges – Miscellaneous Hayes, George D. / Cooper, Marcus P. (Hrsg.): Palestinian History, Politics and Interna­ tional Relations. New York, NY (Nova Sci­ ence Publishers) 2010. Olonisakin, Funmi/ Barnes, Karen/ Ikpe, Eka (Hrsg.): Women, Peace and Security. Translating Policy into Practice. London (Routledge) 2010.

In 26 Beiträgen wird von europäischen und afrikanischen Autoren und Autorinnen ein differenziertes vielleicht Gesellschaft und Raum im Wandel auch überraschend neues Bild von Afrika gezeichnet. Unter anderem werden die Themen EntwicklungsNomos politik, Gesundheit und Sicherheit, wirtschaftliche Entwicklung, Migration und Bevölkerung, Umwelt und Verkehr sowie Bildung von Wissenschaftlern und Praktikern aufgegriffen.

Rathfelder, Erich: Kosovo. Geschichte eines Konflikts. Berlin (Suhrkamp) 2010. Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik

Woodward, Bob:  Obama’s Wars. London (Simon & Schuster) 2010.

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Stefan Blum

Elites, Coercion and Collective Goods A Rational Choice Explanation of Variations in Violence in East Africa (Uganda, Tanzania and Zanzibar)

Elites, Coercion and Collective Goods A Rational Choice Explanation of Variations in Violence in East Africa (Uganda, Tanzania and Zanzibar) Von Stefan Blum 2011, 246 S., brosch., 39,– € ISBN 978-3-8329-6014-8 (Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik, Bd. 10)

Dieser Band untersucht die politische Ökonomie von Gewaltkonflikten im post-kolonialen Ostafrika und entwiNomos ckelt einen gegenüber der bestehenden Literatur abweichenden, Rational Choice-basierten Erklärungsansatz. Im Anschluss werden die zukünftige politische Entwicklung der Region sowie Handlungsoptionen für die internationale Gemeinschaft diskutiert.

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A N N OTAT I O N E N Ulrich Kirsch (Hrsg.), Darum Wehrpflicht! Zur aktuellen Debatte um die Zukunft der deutschen Wehrpflicht, Forum In­ nere Führung Band 32, Baden-Baden (Nomos) 2010. Moderne und leistungsfähige Streitkräf­ te sind auch heute, nach Ende der bipo­ laren Weltordnung des Kalten Krieges, ein unverzichtbares Instrument der Poli­ tik und Garant für die gesamtstaatliche Sicherheitsvorsorge. Dies ist der Tenor der Beiträge im 32. Band des Forums Innere Führung. Autoren sind unter anderem Oberst Ulrich Kirsch, Bundesvorsitzender des Deutschen Bundeswehr Verbandes (DBwV) und Dr. Detlef Buch, Oberst­ leutnant i.G. In den einzelnen Kapiteln wird das Bild der Einsatzarmee in der globalisierten Welt des 21. Jahrhunderts analysiert und nach der Funktionalität und dem Nutzen der Wehrpflicht in der aktuellen Form gefragt. Dies geschieht vor allem im Hinblick auf die Transfor­ mation der Streitkräfte und das Ziel der nachhaltigen Sicherstellung der Einsatz­ fähigkeit und dem alten, aber weiterhin gültigen Ziel der Landesverteidigung. Die Autoren stimmen überein, dass die allgemeine Wehrpflicht in der Bundesre­ publik Deutschland weiterhin ihren Wert und ihre Berechtigung hat und Deutsch­ land nicht in die gleiche „Modernisie­ rungsfalle“ wie viele Verbündete tappen sollte. Nach Meinung der Verfasser ist die Wehrpflicht sicherheitspolitisch un­ verzichtbar, militärisch notwendig und gesellschaftlich wünschenswert. Her­ vorgehoben wird, dass das Prinzip der Las­ tenteilung und Verhältnismäßigkeit, das hinter dem Wehrpflichtgedanken steht, alles andere als obsolet geworden ist. Auch ein sechsmonatiger Wehrdienst ist es unter allen Umständen wert aufrecht­ erhalten zu werden. Der DBwV steht aus diesem Grund – wenn auch unter der Be­ dingung notwendiger Anpassungen und Umstrukturierungen – für die dauerhafte Erhaltung der Wehrpflicht. Die aktuelle Haltung des DBwV (siehe S+F 28. Jg. 2/2010 – Kirsch: „Die allgemeine Wehr­ pflicht in Deutschland“) orientiert sich allerdings, leicht abweichend von der Po­ sition im hier diskutierten Band, an der Prämisse des ehemaligen Außenminis­ ters Genscher, der auch als überzeugter Verfechter einer Wehrpflichtarmee die Argumente zugunsten der Auflösung dieser Pflicht nicht negiert.

Mark Baumert/ Georg Merlin Franke, Stra­ tegie. Die „Grand Strategies“ des Rö­ mischen Reiches und der Vereinigten Staaten von Amerika unter besonderer Berücksichtigung der Strategietheorie von Edward N. Luttwak, Hamburg (Hel­ mut-Schmidt-Univ., Universität der Bun­ deswehr Hamburg) 2010. In ihrer Diplomarbeit, die hier in gekürz­ ter und überarbeiteter Form veröffentli­ cht wurde, gehen die Autoren den Fragen nach, ob Edward N. Luttwaks Theorie einer „Grand Strategy“ (Kapitel 2) un­ ter Berücksichtigung der Strategien des Römischen Reiches (Kapitel 3) und der USA (Kapitel 4) allgemeine Gültigkeit zukommt und welche Parallelen und Dif­ ferenzen aus Sicht seiner Strategietheorie zwischen den „Grand Strategies“ dieser Imperien existieren (Kapitel 5). Baumert und Franke kommen zu dem Ergebnis, dass Luttwaks Strategietheo­ rie „problemlos auf das Römische Reich und die USA übertragen werden [kann]“ (S. 155). Insgesamt sei sie gut geeignet, Auseinandersetzungen von Hegemoni­ almächten mit anderen Staaten zu be­ leuchten. Differenzen werden aber bei den Ursachen – Selbsterhaltung Roms, Ideologie der USA – und der Umsetzung der jeweiligen Strategie konstatiert. Tomuschat, Christian (Hrsg.), Weltord­ nungsmodelle für das 21. Jahrhundert. Völkerrechtliche Perspektiven, BadenBaden (Nomos) 2009. Die Studien des Sammelbandes sind im Rahmen des „Gesellschaftlichen Kollegs I“ der Studienstiftung des deutschen Volkes entstanden. Sie befassen sich mit der internationalen Gemeinschaft und setzen sich kritisch mit dem Völkerrecht auseinander. Der Aufsatz von Fabian Schellhaas gibt einen Überblick über die Grundcharakteristika der internationa­ len Gemeinschaft. Tim Wihl nimmt in seinem Beitrag eine Gegenüberstellung der Entwicklung des Völkerrechts mit den politikphilosophischen Freiheitsvor­ stellungen der Moderne vor. Basierend auf einer konstruktivistischen Perspek­ tive wird im Aufsatz von Tobias Bunde analysiert, inwiefern demokratische Standards schon heute internationale Politik und Völkerrecht beeinflussen. Schließlich geht es unter Maßgabe des

Falles Bosnien-Herzegowina bei Martin Wählisch um die Frage der internatio­ nalen Organisationen als Staatsersatz. Mithilfe des Rational-Choice-Ansatzes bewertet er, inwieweit internationale Organisationen als Ersatz von Staat und Staatlichkeit dienen können. Alle Studien kommen, wie Christian To­ muschat in seiner Einleitung beschreibt, zu dem Ergebnis, dass der Staat als fun­ damentale Ordnungseinheit nicht ent­ behrlich geworden ist (S. 23). Echte Le­ gitimität für ein Weltordnungssystem lässt sich nur erzeugen, wenn aus dem Verfassungsprozess der Nationalstaaten bekannte Konzepte auch auf die inter­ nationale Ebene übertragen werden. In­ ternationale Organisationen sind gut ge­ eignet, grenzüberschreitende Aufgaben zu übernehmen. Sie bleiben aber vorerst ein freiwilliges Bündnis souveräner Staa­ ten, die sich gegenseitig unterstützten (S. 23). Sabine Jaberg/Heiko Biehl/Günter Mohrmann/Maren Tomforde (Hrsg.), Auslands­ einsätze der Bundeswehr: Sozialwissen­ schaftliche Analysen, Diagnosen und Perspektiven, Berlin (Duncker & Hum­ blot) 2009. Die Bundeswehr hat sich im Laufe ihres Bestehens gewandelt: Sie hat sich von einer Verteidigungs- zu einer Interven­ tionsarmee entwickelt. Die aktuellen Auslandseinsätze der Bundeswehr – der­ zeit sind es elf – sind vielschichtig. Vor diesem Hintergrund stellen sich die Her­ ausgeberinnen und Herausgeber des in­ terdisziplinär angelegten Sammelbandes zum Thema Auslandseinsätze der Bundeswehr die Frage nach dem aktuellen und zukünftigen Sinn und Zweck der Bundes­ wehr. Dabei beleuchten die Autorinnen und Autoren verschiedene Dimensionen des Themas aus einer wissenschaftlich re­ flektierten Perspektive. Die gegenwärtigen Legitimationsstra­ tegien für die Auslandeinsätze der Bun­ deswehr werden in einem politischen und rechtlichen Rahmen und aus un­ terschiedlichen Perspektiven behandelt. Die kulturelle und zivil-militärische Perspektive betont die Bedeutung kul­ tureller Besonderheiten der jeweiligen Gesellschaften im Einsatzgebiet und das Zusammenspiel militärischer und ziviler

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Aufbaukräfte. Die Sicht der Soldaten auf ihre Mission wird anhand von Befra­ gungen aus einer ethischen Perspekti­ ve analysiert. Aus der pädagogischen Perspektive sollen erforderliche Schlüs­ selqualifikationen und notwendige Fä­ higkeiten für den Einsatz der Soldaten vermittelt werden. Aus soziologischem Blickwinkel wird für eine soziale und rechtliche Absicherung der Soldaten durch Staat und Gesellschaft plädiert. Zudem werden die wirtschaftlichen Fak­ toren der Auslandeinsätze analysiert, während bei der theologischen Reflexion der Frieden als Ziel militärischer Maß­ nahmen im Vordergrund steht. Der letzte Beitrag des Sammelbandes, eine friedens­ wissenschaftliche Positionierung, betont die Aufgabe der Friedensforschung zur kritischen Reflexion des Militärischen und den Einsatz für zivile Alternativen in Bezug auf die Auslandeinsätze der Bun­ deswehr. Carlo Masala/Frank Sauer/Andreas Wilhelm (Hrsg.), Handbuch der Internati­ onalen Politik, Wiesbaden (Verlag für Sozialwissenschaften) 2010. Dieser Sammelband liefert in knapp 30 Beiträgen einen differenzierten Über­ blick über zentrale Fragen der interna­ tionalen Politik. Neben der Einführung in die Theorien und Methoden der Forschungsdisziplin enthält der Band Beiträge zu wichtigen Akteuren und Problemfeldern. Hierbei werden theo­ retische und methodische Grundlagen und akteurs- und problemspezifische Beiträge gleich gewichtet: Die erste Hälf­ te des Sammelbands deckt Theorien von Realismus über Neorealismus und Liberalismus bis zum Konstruktivismus ab, beschäftigt sich aber zum Beispiel auch mit Machtbalance, der politischen Philosophie und Ökonomie, dem Prag­ matismus und der Integrationstheorie. Außerdem werden methodologische Aspekte wie der Unterschied zwischen quantitativen und qualitativen Studien, aber auch neuere Forschungsansätze diskutiert. Der letzte Teil des Bandes be­ fasst sich mit Akteuren, Strukturen und Prozessen der internationalen Politik. So wird zum Beispiel der Staat als wich­ tigster Akteur in den internationalen Beziehungen vorgestellt, doch werden auch Wandlungen der Staatlichkeit und

Territorialität, beispielsweise im Hinblick auf die Globalisierung untersucht. Wei­ tere Themengebiete, denen sich der Teil „Akteure und Problemfelder“ widmet, sind Diplomatie, Völkerrecht, Krieg und Frieden sowie weltpolitische Konflikte, transnationale Akteure, Terrorismus, in­ ternationale Wirtschaftsbeziehungen, Entwicklungspolitik, das Thema Umwelt und die Medien. Die Beiträge zu diesen Themen spiegeln wichtige Geschehnisse der internationalen Politik wider und be­ ziehen sich hierbei auch auf aktuelle Ent­ wicklungen wie zum Beispiel die globale Finanzkrise. Generell richtet sich das Werk an Stu­ dierende und Wissenschaftler sowie an die interessierte Öffentlichkeit und gibt aufgrund seines breiten Spektrums und übersichtlichen Literaturhinweisen eine gute Einführung in die pluralistische Dis­ ziplin der Internationalen Beziehungen. Julia Macke, UN-Sicherheitsrat und Straf­ recht: Legitimation und Grenzen einer internationalen Strafgesetzgebung, Ber­ lin (Duncker & Humblot), 2009. Die Dissertation untersucht und ana­ lysiert das neue UN-Strafrecht und die damit verbundene rechtliche Proble­ matik. Die Resolutionen werden umfas­ send dargestellt und einer ausführlichen (straf-)rechtlichen Analyse unterzogen. Weiterhin untersucht die Autorin, ob der Sicherheitsrat nach Kapitel II UN-Charta die Kompetenz für solche Maßnahmen besitzt. Die Autorin gelangt zu dem Er­ gebnis, dass auf Grund der neuen Maß­ nahmen des Sicherheitsrates im Bereich des Strafrechts nun auch legislative und judikative Kompetenzen in Anspruch ge­ nommen werden. Dies sei unter der Maß­ gabe der UN- Charta unrechtmäßig. Die Autorin fordert u.a., den Handlungsspiel­ raum des Sicherheitsrates zu reduzieren.

Jahrbuch Extremismus & Demokratie (E & D) 22. Jahrgang 2010 Herausgegeben von Uwe Backes, Alexander Gallus und Eckhard Jesse 2011, 507 S., geb., 49,– € ISBN 978-3-8329-6050-6 Das Jahrbuch dokumentiert, kommentiert und analysiert die Entwicklung des politischen Extremismus im Berichtsjahr. Neben Analysen, Daten und Dokumenten finden sich eine ausführliche Literaturschau bzw. Rezensionen zu den wichtigsten Publikationen aus dem Bereich der Extremismusforschung. Schwerpunkte bilden diesmal die Besonderheiten des politischen Extremismus im östlichen Deutschland 20 Jahre nach der deutschen Vereinigung, das Gefahrenpotential salafistischer Strömungen, das Zusammenwirken von KPD und NSDAP im Reichstag der Weimarer Republik und das Spektrum politischer Extremismen in Südafrika.

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BESPRECHUNGEN Inderjeet Parmar/Michael Cox (Hrsg.), Soft Power and US Foreign Policy: Theoretical, Historical and Contemporary Perspectives, New York u.a. (Routledge) 2010. Das zunehmend negative Image der USamerikanischen Außenpolitik, insbeson­ dere nach dem Irakkrieg und dem soge­ nannten war on terror, rückte den von Joseph Nye geprägten Begriff der Soft Power erneut in den Fokus von Wissen­ schaft und praktischer Politik. Das vorlie­ gende Werk beinhaltet neben einer neu­ en Stellungnahme von Nye eine kritische Aus­einandersetzung mit dem Konzept aus theoretischem, historischem und institutionellem Blickwinkel. Soft Power bedeutet das Erreichen außen­ politischer Ziele durch Anziehungs- (at­ traction) und Überzeugungskraft (persu­ asion), im Gegensatz zu Zwang (coercion) und Gewalt (force). Diese Art der Macht gründet größtenteils auf der Kultur, den politisches Idealen und den Politikinhal­ ten eines Landes, wohingegen Hard Power auf militärischen und ökonomischen Größen beruht. Grundlage für das von Parmar und Cox herausgegebene Werk ist ein von der Research������������������������ Group on American Power veranstal­ tetes Symposium im Mai 2008. Wie die Veranstaltung gliedert sich auch die hier besprochene Publikation in sechs Kapi­ tel. Ausgehend von einer Darlegung ih­ rer eigenen Sichtweisen, kritisieren und reflektieren die Autoren in vier Themen­ gebieten mit insgesamt elf Aufsätzen die Ansichten Nyes, bevor dieser am Schluss des Sammelbands zu den Kommentaren Stellung bezieht. Dieser letzte Abschnitt stellt die innovativste Passage des Sam­ melbands dar und wird aus diesem Grun­ de nach einem Überblick über die restli­ chen Kapitel eingehender betrachtet. Zu Beginn des Bandes legt Nye seine Sichtweisen zu Soft, Hard und Smart Power dar, bewertet die Außenpolitik Bushs und gibt Empfehlungen für die aktuelle Regierung unter Barack Obama. Daran anschließend folgen drei Aufsätze mit theoretischen und methodologischen Kritiken an Nyes Konzept der Soft Power. Vor allem der Beitrag von Leonardo Ramos und Geraldo Zahran über die Verbindung des Soft-Power-Konzepts zu Antonio Gramscis Verständnis von

Macht als Konsens ist erwähnenswert und findet dementsprechend auch be­ sondere Aufmerksamkeit in der späteren Stellungnahme Nyes. Auf die historische Dimension bzw. die Verbindung von Public Diplomacy und Soft Power fokussieren je zur Hälfte die nächsten sechs Beiträge des Bandes. Abschließend werden die Eu­ ropäische Union und China in Bezug auf ihre Soft-Power-Performance betrachtet. Einen außerordentlichen Beitrag leistet dabei Christopher Hill, der das außen­ politische Verhalten der EU im Zeitraffer auf seine Soft-Power-Strategie hin unter­ sucht. Im Schlusskapitel wird eine ganze Band­ breite von Themen, mal mehr und mal weniger umfassend von Nye behandelt. Er baut zumeist auf den Kritiken aus dem Sammelband auf, um im Weiteren sein Konzept zu verteidigen. So gehen vor allem die Behandlung der Problematik der Definition von Macht und die Aus­ einandersetzung mit Anfechtungen ge­ genüber den Ressourcen von Soft Power über die zuvor vorgebrachten Punkte hin­ aus. Von den zumeist punktgenauen und überzeugenden Stellungnahmen sind vor allem jene erleuchtend, die sich mit der Kritik einer zu einfachen und inkonsis­ tenten Begriffsbestimmung von Macht in den Werken Nyes befassen. Wie der Begriff der Macht definiert wird, hängt Nye zufolge von den jeweiligen Inter­ essen und Werten ab. Da sich diese von 1990 bis 2008 immer wieder verschoben haben, so Nye, habe sich auch seine Ver­ wendung des Machtbegriffs gewandelt. In Bezug auf den Unterschied zwischen Machtausübung und Machtquellen er­ läutert Nye diese zuerst abstrakt, bevor er eine mögliche Verwechslung zwischen beiden mit Hilfe von Beispielen verdeut­ licht. Im Weiteren verwirft Nye den Ver­ gleich zwischen dem Konzept der Soft Power und Gramscis Diskurshegemonie mit einem Verweis darauf, dass die von den USA vertretenen Werte nicht uni­ versal seien und unterschiedliche Auf­ fassungen der Staaten in Bezug auf Wer­ tesysteme bestünden. Etwas kürzer und dennoch umfassend werden Thesen zu einem Niedergang der USA und der Reduzierung des SmartPower-Konzepts auf die Qualität eines Slogans behandelt. Nye bleibt in Bezug auf die US-amerikanischen Weltmacht­ stellung seiner bereits zuvor bekannten

und auf Fareed Zakaria zurückgehenden Argumentation treu, nämlich dass die aktuelle Situation weniger eine des American decline, als vielmehr eine des Aufstiegs anderer Nationen sei. Darüber hinaus stellt er den viel beschworenen zukünf­ tigen Niedergang der USA generell in Fra­ ge. Der Verlust an Soft Power während des Vietnamkriegs und die darauffolgende Verbesserung des Images durch die geän­ derte Außenpolitik zeigen seiner Auffas­ sung nach, dass Barack Obama durchaus eine Kursänderung vornehmen könne. Dem Vorwurf in Bezug auf Smart Power entgegnet Nye, dass die Elemente des Konzepts – eine gute Balance zwischen Soft und Hard Power – zwar zur „Plakatie­ rung“ missbraucht werden könnten, die deskriptive Dimension allerdings einen Rahmen für die Entwicklung von effek­ tiven Strategien in den verschiedensten Kontexten biete. Die Beiträge des Sammelbandes sind al­ lesamt von hoher Qualität, wenn biswei­ len auch alter Wein in neuen Schläuchen geboten wird. Nyes Beiträge machen den Band – was die übrigen Autoren aner­ kennen – einzigartig. Empfehlenswert ist eine Lektüre des Werkes vor allem für Fachleute im Bereich der Internationalen Beziehungen; viele der Aufsätze sind je­ doch auch für allgemein politisch inter­ essierte Leser geeignet. Sascha Knöpfel Daniel Marc Segesser, Recht statt Rache oder Rache durch Recht? Die Ahndung von Kriegsverbrechen in der internationalen wissenschaftlichen Debatte 1872-1945 (Krieg in der Geschichte, Bd. 38), Paderborn (Ferdinand Schöningh) 2010. Mit der akribisch gearbeiteten Studie liegt die umfassendste historische Darstellung des Problemkomplexes Ahndung von Kriegsverbrechen in deutscher Sprache vor. Der Autor hat an die hundert ein­ schlägige Fachzeitschriften und eine sol­ che Fülle an Literatur ausgewertet, sodass auf absehbare Zeit wohl keine weitere Ar­ beit dieses Umfangs und mit einem sol­ chen Detailreichtum erscheinen wird. Der Autor stellt die juristische und rechtspolitische Diskussion um Kriegs­ verbrechen und ihre Ahndung in den jeweiligen historischen und politischen

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Zusammenhang und macht so nachvoll­ ziehbar, wie die internationale Diskussi­ on von den historischen Ereignissen und politischen Auseinandersetzungen mit geprägt wurde. Die Studie folgt der historischen Ent­ wicklung in fünf Kapiteln. Zunächst wird die Debatte von 1872 bis 1908 vor dem Hintergrund der Kriegs­verbrechen im deutsch-französischen Krieg, im ame­ rikanischen Bürgerkrieg sowie im Buren­ krieg und im russisch-japanischen Krieg nachgezeichnet. Besonderes Gewicht wird dabei auf die Diskussion während der Haager Friedenskonferenzen von 1899 und 1907 gelegt. Im Mittelpunkt stehen die Bemühungen um eine Zivili­ sierung oder Domestizierung des Krieges durch eine Erweiterung bzw. Präzisierung des ius in bello. Im zweiten historischen Abschnitt der Arbeit werden die politischen und fach­ juristischen Diskussionen angesichts der Balkankriege und des Ersten Weltkriegs referiert. In diesem Kapitel, in dem auch die allmähliche Durchsetzung des Be­ griffs Kriegsverbrechen, der zuvor kaum verwendet worden ist, nachgezeichnet wird, werden die erfolglosen Bemü­ hungen um eine Strafgerichtsbarkeit auf­ gezeigt, die in Deutschland mit der Farce der Leipziger Kriegsverbrecherprozesse endete. Der Erste Weltkrieg hatte jedoch Anlass gegeben, das Problem der Kriegsverbre­ chen auch über den Krieg hinaus auf der Tagesordnung zu halten. Neue Akteure traten in die Diskussion ein: die Inter­ parlamentarische Union und der Völ­ kerbund. Die Bemühungen um einen internationalen Strafgerichtshof wur­ den intensiver, neue Verträge mit Kon­ sequenzen für Kriegsverbrechen wurden geschlossen: der Briand-Kellogg-Pakt und die Konvention zur Bekämpfung des Terrorismus. Überrollt wurden alle diese Diskussionen und Bemühungen durch den Zweiten Weltkrieg. Nach dem Krieg hatte die Diskussion um Kriegsverbrechen aber konkrete politische Folgen. Die United Nations War Crime Commission nahm ihre Arbeit auf und die Londoner Char­ ta zur Schaffung eines internationalen Militärtribunals führte zu den Nürnber­ ger Kriegsverbrecherprozessen. Die ju­ ristische Aufarbeitung und Aburteilung

von Kriegsverbrechern setzte sich gegen summarische Erschießungen verant­ wortlicher Politiker und anderer Kriegs­ verbrecher durch. Der Buchtitel verweist auf das Schluss­ kapitel des Buches, in dem die Frage der Ahndung von Kriegsverbrechen explizit diskutiert wird. Hier werden die Zielvor­ stellungen der Initiatoren des 19. Jahr­ hunderts mit den konkreten Ergebnissen des Nürnberger Tribunals verglichen. Diese Diskussion hat etwas gewollt Schul­ mäßiges an sich. Das Buch bietet der Leserin bzw. dem Leser eine Fülle von Informationen und macht es ihr bzw. ihm nicht immer leicht, den Überblick zu behalten. Aller­ dings ist das umfängliche Register eine gute Hilfe, Querverbindungen zu ziehen und Personen und Sachverhalte mitein­ ander zu verknüpfen. Diese Habilitati­ onsschrift wird lange Gültigkeit behalten und kann zugleich als ein Handbuch zur rechtshistorischen Entwicklung des The­ mas genutzt werden. Martin Kutz Anne Wildfang, Terrorismus – Definition, Struktur, Dynamik, Berlin (Duncker & Humblot) 2010. Terrorismus hat seit 2001 in der öffent­ lichen und wissenschaftlichen Diskus­ sion enorm an Bedeutung gewonnen, vieles wurde seitdem als terroristisches Potenzial und terroristische Bedrohung betrachtet. Mit der Frage, was genau Terrorismus ist, beschäftigt sich Anne Wildfang in ihrer kriminologischen Dissertation. Ihr erklärtes Ziel ist es, „zu einer angemessenen Reaktion auf die Bedrohung der inneren und äußeren Si­ cherheit durch terroristische Gruppen beizutragen“ (S. V). Zudem möchte sie die von ihr kritisierte grundlegende kri­ minologische „Forschungslücke durch eine Eingrenzung der Phänomenologie des Terrorismus sowie einen krimino­ logischen, theoretischen Zugang [...] schließen“ (S. 4). Hierzu definiert sie zu­ nächst ihren Untersuchungsgegenstand, geht dann auf die verschiedenen Erschei­ nungsformen des Terrorismus ein, um im Anschluss zu analysieren, aus welcher Motivation heraus sich Individuen ter­ roristischen Gruppen anschließen und wie diese Gruppen funktionieren.

Die Autorin bemüht sich um eine klare Abgrenzung zu anderen, dem Terroris­ mus verwandten Phänomenen, wie bei­ spielsweise Staatsterrorismus, Extremis­ mus, Befreiungsbewegungen, Guerilla oder organisierte Kriminalität, verweist aber darauf, dass dies keine erschöpfen­ de Aufzählung ist. Aus ihrer kriminolo­ gischen Sicht ist Terrorismus mit interna­ tionaler Kriminalität vergleichbar. Wenn Staaten Terroristen als Kriegspartei statt als Kriminelle betrachten und die ent­ sprechenden Maßnahmen ergreifen, sei dies keine angemessene Reaktion. Kri­ tisch sieht sie im Zusammenhang mit der Strafverfolgung die am Strafrecht der BRD (§§ 129ff.) beispielhaft dargelegte Wand­ lung „vom Ultima-Ratio-Prinzip hin zum Risikostrafrecht“ (S. 29) und plädiert für einen innovativeren Umgang mit Terro­ risten. Als Abschluss des ersten Teils der Studie formuliert sie in ihrer Arbeitsde­ finition folgende, sehr eng gefasste, Kri­ terien für Terrorismus: Es handelt sich um ein „politisches, kriminelles, kollek­ tives Gewaltphänomen“, das sich „ge­ gen den Status quo einer Gesellschaft“ richtet und dabei in Form von „kleinen, organisierten Gruppe[n] [...] aus dem Untergrund heraus“ versucht, ein „Kli­ ma der Angst und Ohnmacht“ (S. 71) zu erzeugen. Die Selbstrechtfertigung und Formulierung des Ziels erfolgt über die jeweilige Ideologie. Als zentral betrachtet Wildfang die Nutzung der Medien durch Terroristen, wobei wiederum die Medien terroristischen Handlungen bereitwillig die gewünschte Aufmerksamkeit in Form von Schlagzeilen schenken. Nach einer knappen Bestimmung der Begriffe Gruppe, Organisation, Masse und System sowie der Betonung der Bedeutung von Kommunikation, konzentriert Wild­ fang sich insbesondere auf die Struktur terroristischer Gruppen. So können ter­ roristische Gruppen zwar durchaus auch als Organisationen aufgefasst werden, der Gruppenaspekt bleibt aber zentral. Entscheidungen werden meist auf Ba­ sis hierarchischer Prozesse gefällt, auch Netzwerkstrukturen können jedoch eine Rolle spielen. Anschließend untersucht Wildfang, mittels welcher Theorien erklärt werden kann, warum sich Individuen terroris­ tischen Gruppen anschließen. Nach ei­ ner ausführlichen Erläuterung, warum herkömmliche Kriminalitätstheorien

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| BESPRECHUNGEN dies nicht hinreichend erklären kön­ nen, stützt Wildfang ihre Analyse auf konstruktivistische Ansätze und insbe­ sondere die Theorie der sozialen Iden­ tität sowie das Konzept der Gruppen­ dynamik. Für einen Gruppeneintritt ist demnach sowohl die Selbst- als auch die Fremdwahrnehmung des Individuums ausschlaggebend, das durch seine Mit­ gliedschaft persönliche Stabilität und Si­ cherheit erreichen will. Je ähnlicher ihm die Gruppe ist, desto wahrscheinlicher wird es sich ihr anschließen. Eine Selbst­ aufwertung von Individuum und Grup­ pe wird insbesondere durch Abgrenzung vorgenommen, aber auch durch Bezug auf bestimmte Symboliken und kogni­ tive Strategien. Wildfang zufolge werden „die Inhalte der terroristischen, sozialen Identität immer mehr zu Inhalten der persönlichen Identität“ (S. 163). Zwar ist eine Ideologie für die soziale Identität der terroristischen Gruppe von Bedeutung, die konkreten Inhalte der Ideologie sind dabei jedoch nicht ausschlaggebend. Wildfang zufolge dient jegliches Handeln der Gruppe dem Selbsterhalt und soll sie gegen den von ihr konstruierten Feind schützen. Letzten Endes wird „aus dem eingebildeten Wahn, der Selbstschutz­ maßnahme, Wirklichkeit“ (S. 206), wenn der angegriffene „Feind“ reagiert und gegen die Gruppe agiert. Wildfang mahnt an, diesen Aspekt im Rahmen der Terrorismusbekämpfung stets im Auge zu behalten und „die schwierige Balan­ ce zwischen Effektivität und möglichem Sympathieverlust“ (S. 235) zu beachten. Zudem müsse in Rechnung gestellt wer­ den, dass „der Ausstieg neben den sozi­ alpsychologisch bedingten Hemmungen oft faktisch erheblich erschwert“ (S. 242) wird, da das Individuum sich nicht selbst eingestehen möchte, dass die Gruppe möglicherweise nicht die sozial erwünschte richtige Identität bereithält. Zudem wird von der Gruppe selbst in der Regel enormer Druck aus Angst vor Ver­ rat und Entdeckung aufgebaut. Die Arbeit Wildfangs stellt einen wich­ tigen Schritt kriminologischer Forschung im Bereich Terrorismus dar. Politische Lösungsansätze kommen allerdings et­ was zu kurz. Zwar wird darauf eingegan­ gen, dass mehr Aufklärung betrieben, „nicht-terroristische[r], stabile[r], posi­ tiv bewertete[r] soziale[r] Identitäten“ (S. 263) gefördert und „Identitätsalterna­

tiven“ (S. 269) angeboten werden sollten, jedoch kommt es zu keiner Konkretisie­ rung dieser Vorschläge. Daniela Kost

Thomas Weitin (Hrsg.), Wahrheit und Gewalt. Der Diskurs der Folter in Eu­ropa und den USA, Bielefeld (transcript Verlag) 2010. „Worüber redet man, wenn man von Fol­ ter spricht?“(S. 11), so lautet die zentrale Frage dieses Sammelbandes von Thomas Weitin. In zwölf Beiträgen von Exper­ ten unterschiedlicher Fachrichtungen wird versucht, die vielen Gesichter von Gewalt, meist in Form von Folter, aufzu­ zeigen. Dies geschieht sowohl im histo­ rischen Kontext als auch aus gegenwär­ tiger Perspektive. Dabei, so das Urteil des Herausgebers, zeigen sich eine Reihe von Kontinuitäten im Vergleich zwischen der historischen Debatte über Folter und der aktuellen Diskussion. Der Band ist in drei Kapitel unterteilt. Im ersten Kapitel geht es um Grundla­ gen und Grundfragen in Bezug auf den Begriff der Folter. Es wird die Bedeutung der Menschenwürde in der Bundesrepub­ lik Deutschland veranschaulicht und ein Überblick über den Wertewandel in Be­ zug auf die Folter gegeben. Der zweite Teil behandelt den Diskurs über Folter in Europa und befasst sich mit der Verbindung von Folter und Mär­ tyrertum, der Folter in historischen Straf­ prozessen und der Darstellung der Folter. Dabei geht es immer um die historische Entwicklung, im engen Zusammenhang auch mit Veränderungen der Darstellung der Folter in Literatur und Film. Die USA bilden den Fokus des dritten Abschnitts des Buches. In den Beiträgen geht es zunächst um die Geschichte des „Lynching“ und der Todesstrafe in den USA; es folgt ein Beitrag über die Ge­ schichte des Lügendetektors. Die beiden letzten Beiträge befassen sich mit den Vorfällen in Guantanamo und Abu Gh­ raib und geben einen Einblick in unter­ schiedliche Standpunkte zum Umgang mit Terrorverdächtigen. Die Begriffe Scham und Bestialität spielen bei der Be­ wertung und Analyse der Vorfälle in den Gefängnissen eine zentrale Rolle.

Lutz Ellrich zeigt in seinem Beitrag „Was spricht für die Folter?“ zunächst die historisch wechselnde Bedeutung von Wahrheit bis hin zur Gegenwart auf. Ob­ wohl Gewalt schon früh als Mittel zur Wahrheitsfindung angewendet wurde und bisweilen auch religiös, unter an­ derem im Christentum, verankert ist, kam es schon früh zu einer kritischen Auseinandersetzung mit ihr. Bereits im Altertum sind in Bezug zu der Frage des Nutzens von Informationen, die unter Folter gewonnen wurden, Bedenken ge­ äußert worden. Doch macht der Autor deutlich, dass diese Bedenken sich histo­ risch nicht immer durchgehalten haben und sieht gegenwärtig eine steigende Akzeptanz der „wahrheitsgenerierenden Potenziale“, die der Folter zugeschrieben werden (S. 49). Am Ende geht der Autor auf das Für und Wider von Folter ein. Er ist der Meinung, dass hierbei keine genaue Positionierung möglich ist. Auch derjenige, der Folter grundsätzlich als nicht „richtig“ und nicht „gerecht“ ansieht, könnte zu ei­ ner abweichenden Bewertung kommen, wenn es zum Beispiel um das eigene Kind geht (S. 59). Durch Ellrichs detaillierten Überblick über die Anwendung der Fol­ ter als Instrument zur Wahrheitsfindung in Vergangenheit und Gegenwart wird deutlich, dass man sich unter ganz un­ terschiedlichen Gesichtspunkten mit diesem Problem auseinandersetzen und zu abweichenden Bewertungen dieses Instruments gelangen kann. Arno Meteling setzt sich in seinem Beitrag Folterszenen mit der Darstellung der Folter in Film und Fernsehen auseinander. Da­ bei stellt er heraus, dass es je nach Genre starke Unterschiede in der Darstellung gibt. Er differenziert zunächst in unter­ schiedliche Legitimierungsformen der Folter im Film. Den Schwerpunkt legt er auf die Darstellung der Folter in den soge­ nannten Splatterfilmen. Dort findet eine vollständige Ablösung der Folter vom engeren Ziel der Wahrheitsfindung statt. Das Leiden des Gefolterten soll möglichst eindrücklich in Szene gesetzt werden, während die Motivation des Folterers zumeist unbekannt bleibt. Die Entwick­ lung hin zu dieser Art von Film wird mit der Schaulust des Publikums erklärt und mit historischen Spektakeln wie den Gla­ diatorenspielen der Antike verglichen. Der Beitrag bietet insgesamt einen gu­

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ten Überblick über die unterschiedliche Darstellung der Folter im Film und der filmischen Effekttechniken. Klaus Mladek setzt sich im Kapitel Folter und Scham mit den Vorfällen in Guan­ tanamo und Abu Ghraib auseinander. Zunächst bewertet er den Einfluss der Obama-Administration auf die „zentra­ len politischen Handlungsparadigmen der USA“. Diese Paradigmen haben sich unter Obama nicht gewandelt. Mladek ist der Meinung, dass beispielsweise der „Triumph des Sicherheitsdispositivs“ (S. 245) in Verbindung mit ethisch-religi­ ösen Wertargumenten in den USA alter­ native Handlungsoptionen ausschließt. Schließlich thematisiert der Autor den Umgang mit den Gefangenen und die Frage der Scham. Die Art der Demüti­ gungen, die die Verdächtigen erfahren haben, werden hier eindrücklich illus­ triert. Ein Kommandeur in Guantanamo hat den Umgang mit den Gefangenen sehr unverblümt beschrieben: „You have to treat the prisoners like dogs“ (S. 251). Mladek zufolge ist durch diese Vorfälle Scham zu einem globalen Phänomen ge­ worden. Die Fotos von Abu Ghraib seien „Zeugnisse einer Schamlosigkeit, aller­ dings zur Schau getragen als der Stolz der Gerechten“ (S. 254). Insgesamt bietet das Buch differenzierte und kritische Standpunkte zur Anwen­ dung der Folter. Es zeigt, dass es zwar durchaus Veränderungen bei der Ge­ waltanwendung etwa im Rahmen der Strafverfolgung gab, aber keineswegs ein „Ende der Folter“ absehbar ist. Die Darstellung des Diskurses über die Fol­ ter erfolgt sehr detailliert, zahlreiche Il­ lustrationen und eine Fülle von Zitaten regen den Leser bzw. die Leserin zu einer vertiefenden Auseinandersetzung mit der Thematik an. Leah Klees Martin H. W. Möllers/Robert Chr. van Ooyen (Hrsg.), Jahrbuch Öffentliche Sicherheit 2008/2009, Frankfurt a. M. (Verlag für Polizeiwissenschaft) 2009. Mit seiner vierten Ausgabe hat sich das Jahrbuch Öffentliche Sicherheit (JBÖS) Anerkennung als bedeutender Beitrag zur Erörterung demokratiepolitischer und si­ cherheitsrelevanter Fragen in Politik und Rechtswissenschaft verdient.

Das JBÖS 2008/2009 ist ein umfang­ reicher Sammelband, der insgesamt 47 Beiträge, unterteilt in sechs Kategorien, enthält. Sie bieten einen umfassenden Überblick über aktuelle Probleme und Diskussionsfelder der Öffentlichen Si­ cherheit. Behandelt werden die The­ menkomplexe: Theorie der Sicherheit und Methoden der Analyse, Wehrhafte Demokratie, Extremismus/Radikalismus, Öffentliche Sicherheit in Deutschland, Europäische Sicherheitsarchitektur und Internationale Sicherheit. Mit „Theorie der Sicherheit und Methoden der Ana­ lyse“ und „Wehrhafte Demokratie“ sind zwei neue Themenfelder eingeführt wor­ den. Auch heikle Themen, wie das Atten­ tat auf den Passauer Polizeipräsidenten als Beispiel für aktuelle Entwicklungen im (Rechts-)Extremismus kommen zur Sprache, ebenso wie der „HeiligendammBeschluss“, der zur Verdeutlichung der Erosion des Rechts auf Versammlungs­ freiheit herangezogen wird. Die behandelten Themen wirken trotz der breiten Streuung nicht beliebig und spannen einen Bogen von theoretischen Reflexionen über den Begriff Sicherheit bis zu Beiträgen zur Ideologie des Islamis­ mus und zu Erörterungen über die Rolle und Rechtsprechung des Bundesverfas­ sungsgerichts zu den Grundrechten. Die bemerkenswerte thematische Diversität der Beiträge ist keineswegs das einzig auf­ fallende Element des Jahrbuchs. Die He­ terogenität der im Jahrbuch vertretenen Positionen ist ebenfalls erwähnenswert. Der Sammelband gibt keiner bestimm­ ten politischen Position den Vorzug und beschränkt sich nicht auf eine einzige wissenschaftliche Theorie bzw. einen methodischen Ansatz. An dieser Stelle soll ein Beitrag aus der neu eingeführten Kategorie „Theorie der Sicherheit und Methoden der Analyse“ kurz vorgestellt werden. Dieser Beitrag wurde aufgrund der Tatsache ausgewählt, dass er sich zum einen in einer der bei­ den neuen Kategorien verorten lässt und zum anderen, weil hier die thematisch angelegte Breite des JBÖS deutlich wird, da der Artikel das Thema Sicherheit we­ niger von einer politischen als vielmehr von einer soziologischen Perspektive aus beleuchtet. Rüdiger Voigt betrachtet in seinem Bei­ trag zur „Sicherheit in der ‚Risikogesell­ schaft‘ – Wir Bürger als Sicherheitsrisiko?“

Rechtsstaat, Sozialstaat und Demokratie aus der Perspektive der Risikogesellschaft. Hierbei unterteilt Voigt seine Analyse in „das Zerbrechen der Moderne“, „neue globale Risiken“, „Gegenmaßnahmen“, „den Staatenschutz“, „Biopolitik“, „neue Instrumente“ und „ein Zukunftssze­ nario“. Im Zentrum des Artikels stehen dabei drei historische Geschehnisse: Der Reaktorunfall von Tschernobyl am 26. April 1986, die Terroranschläge vom 11. September 2001 und die Razzien in Ber­ lin am 9. Mai 2007, die im Vorfeld der geplanten Demonstrationen gegen den G8-Gipfel in Heiligendamm durchge­ führt wurden. Im ersten Abschnitt seines Beitrags nimmt Voigt die von Ulrich Beck in seinem Buch „Risikogesellschaft“ gewonnene Erkennt­ nis eines Bruchs innerhalb der Moderne auf, die den Wechsel von der Logik der Reichtumsverteilung hin zur Logik der Risikoverteilung beschreibt. Er verdeutli­ cht dies an dem Unglück von Tscherno­ byl, das die globalen Auswirkungen eines atomaren Unfalls aufgezeigt hat. Nicht nur die Folgen atomarer Unfälle, son­ dern auch der saure Regen oder gar die Auswirkungen eines Atomkriegs machen nicht vor nationalen Grenzen halt. Selbst durch hohe private Aufwendungen lässt sich kein umfassender Schutz kaufen. Als Beispiel für ein weiteres globales Risi­ ko führt Voigt den Terrorismus an. Auch die Supermacht USA ist verwundbar ge­ worden und der Anschlag auf das World Trade Center hat der (westlichen) Welt ihre relative Schutzlosigkeit, also einen Mangel an Sicherheit, vor Augen ge­ führt. Der Autor kommt zu der Schluss­ folgerung, dass der Staat heute nicht mehr originär Schutzstaat ist, wie von Hobbes im 17. Jahrhundert postuliert, sondern vielmehr durch drei Staatsziel­ bestimmungen charakterisiert wird: Das Rechtsstaatsprinzip, das Sozialstaatspos­ tulat und die Demokratie. Voigt sieht ein zentrales Problem in der Vorstellung vieler Politiker, Straftäter, geplante Anschlagsziele usw. bereits vor Eintreten der Ereignisse durch Schutz­ haft, Durchsuchungen, Überwachung und andere vorverlagerte Repressionen ermitteln bzw. schützen zu können. Dies ähnelt seiner Ansicht nach der Stra­ tegie der preemptive strikes, wie sie in der nationalen Sicherheitsstrategie der USA während der Amtszeit von Präsident

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| BESPRECHUNGEN Bush vorgesehen waren. Demonstrati­ onsverbote und Schutzzäune während großer Gipfeltreffen, wie dem der G8 in Heiligendamm, sowie das Einschleusen von V-Männern in die links- und rechts­ radikale Szene, Videoüberwachung und PC-Spionage laufen Gefahr, den Kern­ gehalt des freiheitlichen Rechtsstaats zu unterminieren. In Anbetracht einer vernetzten Überwa­ chung und neuer Waffen für die Polizei, etwa den neuen nichttödlichen Waffen, die allesamt der CRC („crowd and riot control“) dienen sollen, stellt der Autor am Schluss die Frage, ob nicht der Bürger selbst von den Staatsvertretern als das eigentliche Sicherheitsrisiko angesehen wird. Julian Liese Stephan Hensell, Die Willkür des Staates: Herrschaft und Verwaltung in Osteuropa, Wiesbaden (VS Verlag für Sozialwissenschaften) 2009. Stephan Hensell leistet mit einer Kom­ bination aus einer theoriegeleiteten Fragestellung und hervorragend recher­ chierten Daten zur Herrschaft und Ver­ waltung in Osteuropa einen originellen Beitrag zur Transformationsforschung. Er argumentiert, dass sich in ehemals so­ zialistischen Staaten patrimoniale Prak­ tiken etabliert haben, wobei traditionale und moderne Handlungslogiken neben­ einander bestehen. Staaten, die die Phase der bürgerlich-kapitalistischen Moderni­ sierung und der rationalen Staatsbildung nicht durchlaufen haben, konnten einen patrimonialen Sozialismus entwickeln, der bis heute Bestandteil neu entstan­ dener Machtbeziehungen ist. Hensell analysiert diese Patrimonialisierung als einen pfadabhängigen Prozess und be­ zeichnet die osteuropäischen Staaten als „bürokratisch-patrimonial“. Das erste Kapitel widmet Hensell einer Kritik der Transformationsforschung, im zweiten Kapitel entwirft er eine Theorie des Staates für die untersuchte Region, im dritten Abschnitt stellt er seine metho­ dische Umsetzung vor und entwickelt im vierten Kapitel eine strukturgeschicht­ liche Perspektive. Schließlich überprüft er Theorie und Methode anhand der Fall­ beispiele Albanien und Georgien.

Die Transformationsforschung, so Hensell in seiner Kritik, ist erstens auf die westliche Demokratie fokussiert, widmet zweitens den postsowjetischen Repub­ liken und den Ländern Südosteuropas vergleichsweise wenig Aufmerksamkeit und berücksichtigt drittens die Histo­ rizität der zeitgenössischen politischen Figurationen nicht ausreichend. Hensell setzt sich angesichts dieser Schwächen die Entwicklung eines Verständnisses des Staates als politische und bürokratische Ordnung zum Ziel. Dies soll durch eine Analyse der Struktureigentümlichkeit politischer Herrschaft in Osteuropa sowie die Verfolgung strukturgeschichtlicher Perspektiven wesentlicher Prozessstufen, Kontinuitäten und Brüche im Formwan­ del des Staates erreicht werden. Auf diese Weise sollen kausale Mechanismen, die historische Strukturen im heutigen Han­ deln staatlicher Akteure erkennen lassen, identifiziert werden. Auf Grundlage der Modernisierungs­ theorie und der Historie des Staates wird zunächst ein theoretischer Rahmen skiz­ ziert, der auf den analytischen Katego­ rien Max Webers und Pierre Bourdieus aufbaut, ihre Theoreme aufeinander bezieht und zugleich reformuliert, um schließlich ein eigenes theoretisch kon­ sistentes und empirisch plausibilisier­ bares Staatsverständnis zu entwickeln. Hensell kommt zu dem Schluss, dass der Staat ein von Akteurspraktiken be­ stimmtes Handlungsfeld ist und dem Re­ produktionsmodus formal-legal gesetzter Normen unterliegt. Die Logik patrimo­ nialer Praktiken kann als eine mögliche Praxisform im staatlichen Feld angese­ hen werden, in dem globale Prozesse und lokale Traditionen zu einer Vermischung von traditionalen und modernen Hand­ lungslogiken führen. Hensell strengt einen historischen Längs­ schnitt der Prozessstufen des Struktur­ wandels des osteuropäischen Staates an und skizziert auf diese Weise den Real­ typus eines bürokratisch-patrimonialen Staates. Hierzu dokumentiert er die tra­ ditionalen Voraussetzungen, die Wider­ sprüche des sozialistischen Staates und dessen Transformation als pfadabhän­ gige Patrimonialisierung. Dies erfordert eine historische Schwerpunktlegung, die Hensell durchgängig gelingt. Sie un­ termauert seine Thesen und hilft, die

Ursachen des spezifischen politischen Wandels zu erklären. Für seine Fallstudien hat Hensell um­ fangreiches empirisches Material erho­ ben und leistet allein hierdurch einen unverzichtbaren Beitrag zur Dokumen­ tation der Verwaltungsgeschichte des Polizeiwesens in den osteuropäischen Staaten. Die Grundelemente patrimo­ nialer Praktiken – Big-Men-Herrschaft, Klientelismus, ökonomische Aneignung – können anhand der von Hensell de­ tailliert aufgearbeiteten Entwicklung der Polizeikräfte in Osteuropa sehr gut nachvollzogen werden. Er zeigt einen politisierten und militarisierten Sicher­ heitsapparat, der durch permanente Rotation der Polizeiämter, willkürliche Personalentscheidungen und die Etab­ lierung einer Schmuggelökonomie ge­ kennzeichnet ist. Hensells empirische Befunde bestätigen die These, dass die Staaten Albanien und Georgien von der Logik patrimonialer Praktiken bestimmt werden. Zwar wird die formal-rationale Perspektive der Staatsverwaltung ver­ nachlässigt, die Konzentration auf die Mikroperspektive erlaubt es jedoch, die spezifische Einstellung der Bürger Alba­ niens und Georgiens zu erfassen. Im Schlussteil verortet Hensell seine Arbeit kritisch in der aktuellen Trans­ formationsforschung. Die große Stärke seiner Dissertation liegt in der gezielten Aufarbeitung zentraler Desiderata der Transformationsforschung sowie in der bisher vernachlässigten Erforschung der Verwaltung und des Polizeiwesens in Osteuropa. Insgesamt leistet diese wis­ senschaftlich fundierte, theoretisch und empirisch gut durchdachte Studie einen sehr guten Anknüpfungspunkt für die weitere Transformationsforschung. Isabelle Gunselmann Kurt Gritsch, Inszenierung eines gerechten Krieges? Intellektuelle, Medien und der „Kosovo-Krieg“ 1999, Hildesheim (Georg-Olms-Verlag), 2010. Im vorliegenden Band untersucht Kurt Gritsch die öffentliche Reflexion des NATO-Einsatzes im Kosovo anhand von Analysen der in Printmedien veröffentli­ chten Diskussionsbeiträge von „Intellek­ tuellen“ (S. 23 ff.) sowie der politischen Berichterstattung in den Massenmedien.

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In der Debatte wurde die Frage nach der Notwendigkeit oder Legitimation einer militärischen Intervention zur Verhin­ derung von Gewalttaten durch Serben gestellt. Gritsch kommt zu dem Ergeb­ nis, dass eine militärische Intervention unter Berufung auf die Verhinderung eines Genozids nicht gerechtfertigt ge­ wesen ist. Die Rolle der Medien bewertet er als wenig neutral, sie hätten zu einer Zustimmung der Öffentlichkeit zu der militärischen Intervention beigetragen. Nach einem Überblick über die Thema­ tik behandelt der Autor ausführlich die Feuilletondebatten in verschiedenen deutschen Zeitungen. Er wertet die ver­ tretenen Meinungen und Argumente quantitativ aus und kommt zu dem Schluss, dass in den untersuchten Medi­ en Meinungsäußerungen von Gegnern und Kritikern der militärischen Inter­ vention unterrepräsentiert waren. Auf ausgewählte Beiträge geht er intensiver ein und arbeitet Argumentationsmuster heraus. Vor allem befasst er sich mit Ar­ gumenten mit Bezug auf den Holocaust. Es folgt ein interessanter Exkurs über die Debatte um Äußerungen des Schriftstel­ lers Peter Handke, der auf der diskursiven Ebene die Eskalation zwischen Gegnern und Befürwortern der militärischen In­ tervention veranschaulicht. Erst danach legt der Autor die Vorge­ schichte des Konflikts und seinen Ver­ lauf dar: die Geschichte Jugoslawiens im 20. Jahrhundert, die Radikalisierung des Konflikts und die auslösenden Faktoren sowie den Konfliktverlauf nach der In­ ternationalisierung. In diese Phase fal­ len Vermittlungsversuche zwischen den Konfliktparteien und die Stationierung von OSZE-Beobachtern, die Beteiligung der NATO und schließlich die militä­ rische Intervention. Die Analyse der Ver­ handlungen führt Gritsch zu der These, die „Vermittler“ hätten keine neutrale Rolle zwischen den Konfliktparteien ein­ genommen, sondern die serbische Regie­ rung benachteiligt und einen Erfolg der Friedensverhandlungen sowie der OSZEMission nicht ernsthaft angestrebt. An­ schließend werden die Auswirkungen der militärischen Intervention beleuch­ tet, dabei geht der Autor auf Berichte ein, die seine These, die Legitimation des militärischen Einsatzes als „huma­ nitäre Intervention“ habe lediglich als Vorwand gedient, unterstützen sollen.

Als westliche „traditionalistische Inter­ pretation“ der Geschehnisse bezeichnet er die Sichtweise der Befürworter einer militärischen Intervention und findet sie auch in geschichtswissenschaftlichen Veröffentlichungen. Der Autor kommt in seiner Kritik zu dem Ergebnis, der Tradi­ tionalismus diene „damit schlussendlich weniger der wissenschaftlichen Erkennt­ nissuche denn der postumen Rechtfer­ tigung der westlichen Politik“ (S. 281). Schließlich stellt Gritsch die Beiträge der Friedensforschung – Alternativvorschlä­ ge zur Behandlung des Konflikts – vor. In einem weiteren Teil untersucht der Autor die Motive der intervenierenden NATO-Staaten anhand einer Analyse der Interessen der USA, der EU und Deutsch­ lands im Kosovo. Unter anderem wirft er den politisch Verantwortlichen in Deutschland vor, insbesondere die mili­ tärische Emanzipation der Bundeswehr im Auge gehabt zu haben, wofür auch die deutsche Öffentlichkeit gewonnen werden sollte. Neben den europäischen Akteuren und den USA, die der Autor als zumindest teilweise machtpolitisch motiviert beschreibt, wird die NATO als unabhängige Kraft dargestellt, die an Einfluss, auch gegenüber der UNO, ge­ winnen und nach dem Ende des Kalten Krieges in ihrer Existenz legitimiert wer­ den wollte. Bisweilen gerät der Ton po­ pulistisch, etwa wenn Gritsch schreibt, die NATO wolle nicht durch leere Dro­ hungen, als „impotent“ gelten. Hier stellt er einen Zusammenhang mit der Clin­ ton-Lewinsky-Affäre her. Des Weiteren führt er neoliberale, geostrategische, ge­ opolitische und militärische Interessen der beteiligten Parteien als Motive für ei­ nen Militäreinsatz an. Bei der Analyse der Interessen bedient sich der Autor, wenn keine sicheren Quellen verfügbar sind, nach eigenen Angaben „der ineinander greifenden Prinzipien Skepsis und Plau­ sibilität“ (S. 18). Neben der Darstellung der ökonomischen Folgen des Krieges im Kosovo geht Gritsch auch allgemein auf die „neoliberale Weltwirtschaft als Kriegsmotor“ ein (S. 335 ff.). Der Ab­ schnitt verrät seine kritische Einstellung gegenüber der Politik von Weltbank und Internationalem Währungsfonds. Kurz behandelt Gritsch die Frage der Le­ gitimation von „humanitären“ Interven­ tionen aus philosophischer, historischer und völkerrechtlicher Perspektive und

kommt zu dem Schluss, dass humani­ täre Interventionen durchaus moralisch gerechtfertigt sein können. Er wendet die Merkmale einer humanitären Interven­ tion auf den Kosovo-Fall an und kommt dabei zu dem Ergebnis, dort seien die Bedingungen für ein solches legitimes Eingreifen nicht gegeben gewesen – statt­ dessen müsse von einem Angriffskrieg gesprochen werden (S. 388). Zuletzt befasst sich Gritsch unter der Überschrift „Linke und Krieg“ vor allem mit der Rolle von Spitzenpolitikern der Partei Bündnis90/Die Grünen, die als Ko­ alitionspartner der SPD die militärische Intervention befürworteten. Speziell geht der Autor auf den damaligen Au­ ßenminister Joschka Fischer ein, dessen „Sinneswandel“ vom Kriegsgegner zum Kriegsbefürworter er als unglaubwürdig ansieht und Fischer stattdessen vorwirft, aus reinem Machtstreben systematisch Partei- und Wählertäuschung betrieben zu haben. Insgesamt ist das Buch sowohl für Lese­ rinnen und Leser mit geringen Kenntnis­ sen über das Geschehen empfehlenswert als auch für diejenigen, die die Debatte um den Kosovo-Einsatz in den Medien verfolgt haben; für Erstere empfiehlt es sich, mit Kapitel 8, in dem der historische Hintergrund erläutert wird, zu beginnen. Der Autor vertritt seine Interpretationen sehr dezidiert; er nimmt eine sehr in­ terventionskritische Haltung ein und argumentiert insgesamt aus einer „lin­ ken“ Perspektive. Die Veröffentlichung bietet auch über den Kosovo-Krieg hin­ aus Denkanstöße zu den Themen NATO, Interessenspolitik, humanitäre Interven­ tion und ihre Darstellung in westlichen Medien. Sabine Undorf

Solveig Richter, Zur Effektivität externer Demokratisierung. Die OSZE in Südosteuropa als Partner, Mahner, Besserwisser?, Baden-Baden (Nomos) 2009. Die Debatte um positive wie negative Aspekte der externen Demokratisierung ist nicht neu, auch die Frage nach der Ef­ fektivität von Eingriffen in die staatliche Souveränität ist häufig gestellt worden. Oftmals sind die Überlegungen hierzu wenig ertragreich gewesen, da keine ge­

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| BESPRECHUNGEN genstandsangemessene und differenzier­ te Betrachtung vorgenommen worden ist. Im Kontext der komplexen Transformati­ onsprozesse in Südosteuropa untersucht Solveig Richter die Wirkung der OSZEMissionen anhand der Fälle Bosnien und Herzegowina, Kroatien und Serbien. Die unterschiedlichen beteiligen Akteure, ihre Ziele und die verwendeten Instru­ mente finden ebenso Beachtung wie die historischen und sozialen Hintergründe in den jeweiligen Ländern. Ziel der Ana­ lyse ist es erklärtermaßen, die Strategien für die jeweiligen Transformationsphasen auszumachen und die Effektivität der De­ mokratisierungsmaßnahmen zu unter­ suchen. Zudem soll sich eine Symbiose aus dem „Was“ der Transformationsfor­ schung und dem „Wie“ der Theorie der Internationalen Beziehungen einstellen (S. 31). Gleich zu Beginn werden die Fragen nach Wirkungsweise, Legitimität und Erfolgs­ möglichkeit solcher Demokratisierungs­ vorhaben gestellt. Die Bezeichnung der Demokratie als universale Staatsform, als „Wunderwaffe” (S. 44) sieht Rich­ ter kritisch und verweist auf negative Auswirkungen von Demokratisierung, wie beispielsweise die Destabilisierung eines Landes oder der Etablierung west­ licher Vorherrschaft. Die Kategorien für ihr Untersuchungsdesign gewinnt sie aus Idealtypen und bezeichnet die un­ terschiedlichen Ausprägungen der In­ teraktionen mit den Begriffen Partner, Mahner/Besserwisser und Versager. Die mögliche Effektivität der Maßnahmen wird ebenfalls in unterschiedliche Kate­ gorien gefasst: effektiv (sowohl positiver Einfluss als auch erreichte Ziele), subef­ fektiv (nur einer der beiden Faktoren) und ineffektiv (weder noch). Als Refe­ renz für die Effektivitätsanalyse dienen der Autorin der „hypothetische Zustand” und das „kollektive Optimum” (S. 56): eine ‘Was wäre, Wenn’-Situation ohne Intervention gegenüber Annahmen eines Idealzustands im Land. Ferner wird der Leser/die Leserin durch eine Darstellung der historischen und strukturellen Hin­ tergründe der OSZE und Südosteuropa in die Gesamtproblematik eingeführt. Den Ausgangspunkt bildet die „Hilflosigkeit der internationalen Gemeinschaft” (S. 115) angesichts der ökonomischen Kri­ sen, Unabhängigkeitsbestrebungen und

akuten Konflikten in den untersuchten Ländern. In ihrer Arbeit verfährt Richter nach einem konstanten Muster. Zunächst schildert sie Verlauf, Schlüsselakteure und Schlüsselbereiche der Demokrati­ sierung, auch das jeweilige Mandat und dessen Ziele und Instrumente werden analysiert. So sei das Mandat beispiels­ weise in Bosnien und Herzegowina, nicht zuletzt aufgrund des Dayton-Ab­ kommens über Transformation und in­ ternationale Supervision, „speziell“ (S. 146) gewesen. Die OSZE hatte hier die Möglichkeit, Sanktionen zu verhängen und ihren Forderungen Nachdruck zu verleihen. Bei der von Richter vorge­ nommenen Effektivitätsanalyse muss die Organisation dennoch Federn lassen: In einigen Bereichen, wie dem Schutz der Menschenrechte, hat sie Verbesserungen erzielt, in anderen, wie der angestrebten Bildungsreform, nahezu versagt, ist sie „ineffektiv“ gewesen. Dieses ambivalente, differenzierte Bild des Wirkens der OSZE und seiner Effek­ tivität zieht sich recht kontinuierlich durch die gesamten Analysen. Bei der Mission in Kroatien sei beispielsweise die Demokratisierung gar nicht erst durch Organisationen wie die OSZE vorange­ bracht worden, sondern vielmehr durch den internen Prozess der nationalen Un­ abhängigkeitsbestrebungen. Die OSZE sei hier auch nur dann effektiv gewesen, wenn es windows of opportunity oder Ko­ alitionen mit anderen internationalen Akteuren gegeben habe. In Serbien seien Verbesserungen, wenn überhaupt, dann nur oberflächlich erreicht worden. Auch bestanden große Diskrepanzen bezüglich Südserbien und Belgrad. Die OSZE war hier laut Richter zu schwerfällig und re­ agierte nicht auf wachsende Ansprüche bei steigendem Demokratisierungsgrad. Bei der abschließenden vergleichenden Analyse arbeitet Richter Gemeinsam­ keiten und Muster heraus. So hält sie beispielsweise fest, dass der Wechsel von autokratischen Systemen zu neu­ en Reformbündnissen in allen drei un­ tersuchten Fällen im Jahr 2000 statt­ fand. Auch bei vielen Grundproblemen zeigten sich Ähnlichkeiten: das Problem der Flüchtlingsrückkehr, defizitäre Wahl­ systeme, Mängel bei Medien, Menschen­ rechtsschutz und der Rechtsstaatlichkeit. Richter bescheinigt der OSZE einen insge­

samt positiven Einfluss auf die Transfor­ mationsprozesse, schränkt aber ein, dass die Ziele in den einzelnen Fällen zwar ähnlich gewesen seien, die Strategien und Instrumente zu ihrer Erreichung sich jedoch deutlich unterschieden hätten. Keine der Demokratisierungsstrategien sei als durchgängig effektiv zu bezeich­ nen. Sie hält darüber hinaus fest, dass internationale Akteure in einem frem­ den Land per se bereits ein „Defekt der Demokratie“ (S. 371) seien und externe Demokratisierung mit Vorsicht und Be­ dacht eingesetzt werden sollte. Richter bietet in ihrer Dissertation eine sehr gründlich recherchierte und sehr umfassende Analyse der Demokratisie­ rungsbemühungen der OSZE in Südost­ europa. Ihre Einschätzung, dass diese Überlegungen auf andere Regionen über­ tragbar sind, ist durchaus vertretbar. Sie erhebt keinen moralischen Zeigefinger, sondern geht strikt empirisch vor, was dem wissenschaftlichen Ertrag der Arbeit sehr dienlich ist. Cosima Zentara Merle Vetterlein, Konfliktregulierung durch power-sharing-Modelle: das Fallbeispiel der Republik Makedonien. Demokratie, Sicherheit, Frieden Band 196, Baden-Baden (Nomos) 2010. Die Arbeit von Merle Vetterlein be­ trachtet die Wirksamkeit von Power-sharing-Modellen als konfliktregulierende Maßnahmen am Beispiel der Republik Makedonien. Jahrelang hatte das Volk der Makedonier für seine Anerkennung als Nation und somit für sein Anrecht auf einen eigenen Staat gekämpft, bis es 1991 nach dem Zerfall Jugoslawiens einen un­ abhängigen Staat erhielt. Doch seitdem herrschte stets ein Konflikt zwischen der makedonischen Titularnation und der albanischen Minderheit, die etwas mehr als 20 Prozent der Gesamtbevölkerung ausmacht. Die albanische Minderheit forderte eine stärkere Einbindung in die Politik des Landes und die Anerkennung ihrer Kultur. 2001 kam es zu einem ge­ waltsamen Ausbruch des Konflikts, der etwa 400 Opfer forderte. Dieser Konflikt konnte im selben Jahr mit dem Rahmen­ abkommen von Ohrid beigelegt wer­ den. In einem Theorieteil stellt Vetterlein zunächst die Cleavage-Theorie von Lip­

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set und Rokan und ein Analysemodell von Knutsen und Scarborough vor. Die Cleavage-Theorie unterscheidet zwi­ schen sogenannten super-imposed- und cross-cutting-cleavages. Beide bezeich­ nen Konfliktlinien: erstere beschreiben parallel verlaufende, die Gesellschaft polarisierende Linien, letztere sich über­ schneidende und die Konfliktparteien übergreifende Linien. In der Republik Makedonien finden sich viele superimposed-cleavages: Die Kluft zwischen den ethnischen Makedoniern und den makedonischen Albanern ist sowohl in den Bereichen der Ethnie, der Politik, der Geografie, der Sprache, der (Sozio-)Öko­ nomie, der Bildungspolitik als auch der Religion erkennbar. Das Parteiensystem institutionalisiert die cleavages und spie­ gelt diese wider. Zur Erfassung der Akteursstrukturen in dem untersuchten Land führt Vetterlein den Begriff der „Eliten“ ein. Er umfasst sowohl demokratisch legitimierte Eli­ ten, wie z.B. Parteien als auch die Eliten illegaler und informeller Einrichtungen. Auch deren Interessen müssen bei der politischen Entscheidungsfindung be­ rücksichtigt werden, selbst wenn sie für die Öffentlichkeit nicht ohne Weiteres sichtbar werden, wie dies im Falle orga­ nisierter Kriminalität, Klientelismus oder von Korruption gegeben ist. Vetterlein stellt fest, dass die albanischen Makedonier sich unterdrückt fühlen und für ihre Anerkennung als zweite staats­ tragende Nation kämpfen. Sie fordern die Anerkennung des Albanischen als zweite Amtssprache und eine größere Repräsentanz in Armee, Polizei, Justiz und Verwaltung. Des Weiteren wollen sie ihr Recht auf eine albanischsprachige Universität verwirklicht sehen. Diese For­ derungen sind auch auf die schwachen Institutionen des politischen Systems zurückzuführen: Das Wahlsystem mit Mehrheitswahlrecht führte zu einer Überrepräsentation der slawischen und marginalisierte die albanischen Parteien im Parlament, was die ethnische Segre­ gation zementierte und alte Eliten aus der Zeit Jugoslawiens begünstigte. Die Oppositionsrolle war in der Folge eher ethnisch als politisch geprägt. Die de­ fizitäre staatliche Verwaltungsstruktur bewirkte überdies eine Überzentralisie­ rung. Dies verfestigte die Verbindung zwischen politischer Macht und dem

Zugang zu wirtschaftlichen Ressourcen und marginalisierte die ländlichen Ge­ genden, in denen aufgrund der ethnisch unterschiedlichen Siedlungsstruktur zu­ meist Albaner lebten. Nepotismus und Korruption konnten in den staatlichen Institutionen und dem Parteiensystem Überhand gewinnen. Die Arbeit legt den Schwerpunkt auf die Analyse der Konfliktstruktur und führt die verschiedenen Hintergründe des Kon­ flikts auf die Sozialstruktur des Landes zu­ rück: Der vorangegangene Kosovo-Krieg hatte 335.000 albanische Flüchtlinge in die Republik Makedonien geführt. Die makedonische Titularnation fühlte sich durch die Albaner, die nun ein Drittel der Gesamtbevölkerung ausmachten, bedroht. Vetterlein sieht die Ursachen des Konflikts in der Befürchtung, dass die Flüchtlinge den Kosovokrieg in Ma­ kedonien weiterführen könnten, jedoch auch im inneralbanischen Machtstreit und im Vorhandensein Organisierter Kriminalität. Am 22.1.2001 führte ein Granatenanschlag bei Tetovo, der den Tod eines Polizisten zur Folge hatte, zu einem gewaltsamen Konfliktausbruch. Die internationale Gemeinschaft griff schnell ein und bereitete den Weg für das Rahmenabkommen von Ohrid. Das Rahmenabkommen strebte einen Inter­ essenausgleich zwischen Albanern und Makedoniern sowie Demokratie, De­ zentralisierung und Gewaltfreiheit bei der Durchsetzung politischer Ziele an, unter Bewahrung des multiethnischen Charakters und der territorialen Integri­ tät des Landes. Power-sharing-Ansätze des Friedensvertrags sahen Vetorechte für Minderheiten vor und Sonderrechte beispielsweise bei den Minderheitenspra­ chen, was zur Stärkung von Gruppen­ rechten und letztendlich zu zwei (inoffi­ ziellen) Verwaltungssprachen führte. Bei der Implementierung traten die Mängel des Abkommens zu Tage: Die Vertragsparteien – die zwei größten eth­ nisch-makedonischen und albanischen Parteien – vereinbarten die stärkere Ein­ bindung der Albaner in die Regierung. Die albanische UCK, die zuvor gewalt­ same Anschläge verübt hatte, wurde nicht beteiligt. Das Parlament wurde in seiner Bedeutung herabgestuft, insofern es Verfassungsänderungen ohne jegliches Mitspracherecht hinnehmen musste. Die Koalitionsbildung zwischen albanischer

und ethnisch-makedonischer Partei, wie sie seit der Unabhängigkeit üblich war, sollte weiterhin auf der Basis von Freiwil­ ligkeit vorgenommen werden. Dies führ­ te dazu, dass keine power-sharing-Exeku­ tive errichtet wurde. Ein Eingehen auf die Bedrohungsängste der Titularnation war nicht möglich. Zu enge zeitliche Vorga­ ben und eine voranschreitende Margi­ nalisierung kleinerer ethnischer Min­ derheitengruppen waren weitere Folgen. Viele Sonderrechte galten nur für die al­ banische Minderheit. Als Komponenten der consociational democracy nennt die Autorin eine „positive Diskriminierung“ an Universitäten und eine Proporzregel für den öffentlichen Dienst. Trotz Stagnation der interethnischen An­ näherung in einigen Bereichen muss das interethnische Zusammenleben seit 2001 aber insgesamt als erfolgreich gewertet werden, da es gewaltfrei geblieben ist. Vetterlein stellt abschließend fest, dass „gesellschaftliche und interethnische Se­ gregation nicht zwangsläufig zu gewalt­ samen Auseinandersetzungen führen muss“ (S.239). Der mögliche EU-Beitritt könne zudem als Druckmittel genutzt werden, um der Destabilisierung eines Landes mit politisch schwachen Ent­ scheidungsträgern entgegenzuwirken. Die gelungene Konfliktanalyse vermit­ telt dem Leser ein gutes Verständnis der Situation in der Republik Makedonien. Die Dissertation ist bereits deshalb eine lohnende Lektüre, weil sie die sonst nur spärlich vorhandenen Informationen über die Konflikte in dem Land zusam­ menträgt. Die Bewertung der Konfliktre­ gulierung fällt etwas knapp im Verhältnis zur Konfliktanalyse aus, doch ohne eben diese ausführliche Konfliktanalyse wären die Auswirkungen des Abkommens von Ohrid nur schwer verständlich. Die Re­ publik Makedonien, den meisten nur als ein friedlicher ehemaliger Staat Jugosla­ wiens bekannt, hat seinen Nations- und Staatsbildungsprozess gerade erst abge­ schlossen und muss sich vor dem schwie­ rigen Hintergrund ethnischer Auseinan­ dersetzungen noch festigen. Die Arbeit gibt neben der Darstellung des Konflikts auch einen guten theoretischen Über­ blick über die power-sharing-Modelle, die im Rahmenabkommen von Ohrid zum Einsatz gekommen sind. Inga Zimmermann

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| | BESPRECHUNGEN Rainer Huhle (Hrsg.), Human Rights and History: A Challenge for Education, Berlin (Foundation „Remembrance, Responsibility and Future“) 2010. “Human Rights and History” may in fact be a misleading title for this rich collection of papers on human rights, as it suggests a focus on the past only. However, the appeal of this work on human rights and historic learning processes is precisely that it bridges the past and the present by enquiring into the “relationship between historical awareness and current engagement” (p. 5). The volume contains papers discussed at the international conference “Rights that make us Human Beings” which gathered in Nuremberg in 2008 at the historic location of the Nuremberg District Court, where the Nuremberg trials were held from 1945 to 1949. Throughout the volume the great importance of the past – especially the Nazi horrors and the international reactions to them after 1945 – is prominent, but considerations on present challenges and the ongoing struggle for human rights are also included. Although the single contributions do not always manage to relate past and present, the volume – when seen holistically – connects these in a very perceptive way, giving the reader a valuable feel for the interrelatedness of concrete experiences of injustice and the creation and enforcement of universal human rights as an ongoing struggle. The opening presents a moving interview with Stéphane Hessel, who survived three Nazi concentration camps and has since been working on behalf of human rights. This is followed by several papers which enquire into the historical origin of human rights and concepts such as crimes against humanity and genocide, particularly by analyzing the drafting of the Universal Declaration and the Nuremberg Trials. For instance, Johannes Morsink’s paper attempts to use the history of the Universal Declaration as proof for the general universal nature of human rights. Morsink stresses the human capacity to feel repulsed by injustice as a precondition and basis for the universality of human rights. In this respect he addresses the central question of whether human rights are “man-made” (p. 26), thus dependent

on cultural norms, or naturally inherent to all humans. His answer is clearly that they are inherent and accessible by all human beings due to the moral conscience they share. Essentially, his reasoning draws on the process of drafting the Universal Declaration, which was based on a shared revulsion by the horrors of Nazi Germany: Delegates from across the globe, from 56 nations, were all so deeply repulsed by these crimes that they reached a consensus (with ten abstentions, but no votes opposed to the adoption of the Declaration). By tracing back the discussions and coalitions in drafting the declaration, Morsink attempts to show that the critique of a Western bias in the Universal Declaration is misplaced. His argument, although revealing interesting dynamics at play in the drafting, is, however, not fully convincing, especially because it downplays the ongoing conflict of prominent human rights conceptions and Islamic understandings of Shari’a law. Especially in a volume on the history of human rights – a relatively young history – the question of whether human rights were “discovered” or “invented” could have been discussed in greater depth. If all human beings share a moral sense and revulsion against injustice, how can it be that for centuries some social groups have been systematically dehumanized and discriminated against? This paper shows that focusing on a part of human rights history and universalizing from this entails the danger of fading out ongoing current and boundary problems. Yet, while the beginning of the volume might at times commit this mistake, the following papers help bridging past and present, while more openly addressing controversies. “As such, human rights education must avoid presenting human rights as timeless, eternal, and uncontested” (p. 179), it says in a later contribution, and on the whole the volume lives up to this demand. This is also thanks to the contributions in the second section which look at the formulation and the still ongoing evolution of particular human rights, such as the freedom of expression and the right to asylum. These papers begin to close the gap between history and current human rights issues, for example when discussing different angles of

discrimination or the limits of freedom of expression, pointing to some profound problems that remain to be solved. An especially powerful piece in this respect is Aidan McQuade’s paper on new forms of slavery in the 21st century. Vitally, slavery is not meant metaphorically here: McQuade stresses that according to definitions of the term slavery by the UN or the International Labor Organization (ILO), there are still a minimum of 12.3 million people in slavery today. McQuade points to current instances of slavery such as debt bondage, trafficking and child labour, illustrating his argument with appalling case examples. Yet the contribution goes far beyond a mere descriptive account. Not only does the author vividly depict different angles of the current problem such as the cruel connection of slavery and war, but he also points to possible solutions. McQuade’s contribution manages to combine several dimensions of the problem of slavery – economic, political and social – as well as several levels of causes and solutions from the vantage points of different actors. Importantly, McQuade argues that “all countries in the world are affected by slavery to some degree” (p. 121) and he sees room for action on all fronts. He criticizes the South Asian countries in which bonded labor is tolerated, but also the EU for failing to adequately implement their Convention on Action against Trafficking on Human Beings. One of the central solutions suggested by McQuade is universal primary education for all children, which could reduce child labor as well as the vulnerability to future enslavement. However, instead of presenting national governments and international organizations as the only potential eradicators of slavery, he asks for combined efforts of governments, business and civil society. Vitally, McQuade’s contribution emphasises that human rights protection is an on-going struggle. When sketching the mutation of forms of slavery over time in response to abolition campaigns, he urges for efforts to constantly reassess working conditions against a consistent standard in order to protect human rights lastingly. The rest of the volume offers other similarly insightful contributions on the struggle and learning processes in

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relation to human rights issues. One section is dedicated to specific case studies: the Helsinki Movement in Central and Eastern Europe as well as the Latin American case of Colombia where particular difficulties of enforcing human rights in a society characterized by grave injustices and persistent armed conflict are faced. The underlying theme of the volume – also visible in the subheading A Challenge for Education – is most explicitly, but only relatively briefly, addressed in the last section. Unfortunately, this focuses on European contexts only and fails to consider the even bigger challenge of human rights education in developing countries. In essence, the contributions revolve around the question of how much history is necessary and useful in human rights education. Emphatically, Scherr warns that the history of the Holocaust “does not automatically confer an appreciation for human rights as fundamental principles” (p. 175). The contributions reflectively look at target audiences and respective methods of teaching. They appreciate some diversity in the student body – which is comprised not only of academics but largely of children and adolescents, some of which have immigrant backgrounds. Generally, they call for better targeted teaching strategies, including issues of personal significance (such as the history of migration in immigrant societies), which help explore political, legal and moral facets of human rights. Besides history, which is, according to the authors, still a crucial element in the learning process, other vital parts of human rights education are, “memory – one’s personal connection to the past” (p. 171), as well as, an intense “democratic engagement from the educators” (p. 174). Overall, the prevailing argument in these contributions is in favor of drafting teaching programs which “bridge the past and the present” (p. 166). Walking this line between historic and current issues is certainly a challenge for educators, yet this volume gives some proof that it can be done successfully.

Sicherheit in Südasien Demokratie, Sicherheit, Frieden Democracy, Security, Peace

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Subrata Ghoshroy/Götz Neuneck (Eds.)

South Asia at a Crossroads Conflict or Cooperation in the Age of Nuclear Weapons, Missile Defense, and Space Rivalries

South Asia at a Crossroads Conflict or Cooperation in the Age of Nuclear Weapons, Missile Defense, and Space Rivalries Herausgegeben von Subrata Ghoshroy und Götz Neuneck 2010, 330 S., brosch., 69,– € ISBN 978-3-8329-5398-0 (Demokratie, Sicherheit, Frieden, Bd. 197)

Nomos

Der Sammelband enthält aufschlussreiche Beiträge zu einer Reihe aktueller Fragen zur Sicherheit in Südasien aus globaler Sicht. Das Buch zeichnet sich dadurch aus, dass es schwierige Themen an der Schnittstelle von Wissenschaft, Technologie und Politik allgemein verständlich darstellt. Es führt Aufsätze von Wissenschaftlern, Diplomaten, Abgeordneten und hochrangigen Politikberatern aus Asien, Amerika und Europa zusammen und behandelt Fragen, die sowohl für die globale Sicherheit als auch für die Region von Bedeutung sind, vor allem für die benachbarten Atommächte Indien und Pakistan, die im Fokus des Bandes stehen. Behandelt werden u.a. Raketenabwehr, satellitengestützte Überwachung zur Verbesserung der strategischen Sicherheit und Weltraumrüstung. Auch der beginnende „Wettlauf ins All“ in Asien wird unter die Lupe genommen. Des Weiteren befasst sich der Band mit der Zukunft der nuklearen Rüstungskontrolle, Abrüstung und vor allem mit dem Nichtverbreitungsvertrag. Der Band enthält kritische Auseinandersetzungen mit dem kürzlich abgeschlossenen Nuklearabkommen zwischen den USA und Indien sowie Beiträge zur Energiesicherheit Pakistans und Indiens. Wie der Titel bereits andeutet, sondiert das Buch Möglichkeiten der regionalen Kooperation in vielschichtigen und konfliktträchtigen Fragen. »The book has a regional focus but a global message. It is simply excellent and particularly profound.«

Prof. Dr. Kai-Uwe Schrogl, ZLW 3/10

Wiebke Marie Junk Bitte bestellen Sie im Buchhandel oder versandkostenfrei unter www.nomos-shop.de

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