UNIVERSIDAD DEL SALVADOR
July 13, 2016 | Author: Jorge Ávila Camacho | Category: N/A
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1 UNIVERSIDAD DEL SALVADOR FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS DOCUMEN...
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UNIVERSIDAD DEL SALVADOR
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS DOCUMENTO DE INVESTIGACIÓN Nº 5
La Pesificación Asimétrica, Diez Años Después Héctor Juan Rubini
Diciembre de 2012
MARCELO TORCUATO DE ALVEAR 1335 C1058AAU CIUDAD DE BUENOS AIRES, ARGENTINA TEL +5411-4816-1904 http://www.ecousal.com.ar
IIE – FCE USAL
Documento de Investigación Nº 5
Diciembre de 2012
AUTORIDADES RECTOR Dr. Juan Alejandro Tobías
VICERRECTOR ACADÉMICO Dr. Pablo Gabriel Varela VICERRECTOR ECONÓMICO Dr. Fernando Lucero Schmidt VICERRECTOR DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO Lic. Paula Ortiz, MBA DECANO DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Mag. Sergio García DIRECTOR DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS Mag. Juan Miguel Massot
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Documento de Investigación Nº 5
Diciembre de 2012
La Pesificación Asimétrica, Diez Años Después Héctor J. Rubini* Instituto de Investigaciones Económicas Facultad de Ciencias Económicas Universidad del Salvador Resumen Este trabajo analiza la pesificación asimétrica, o conversión compulsiva de activos y pasivos bancarios en dólares a moneda local, a diferentes tipos de cambio, de febrero de 2002. Los resultados de esta investigación son los siguientes: a) no hay evidencia disponible según la cual el abandono del sistema previo de tipo de cambio fijo hubiera respondido a un cuidadoso análisis costo beneficio, b) la pesificación asimétrica significó una transferencia irreversible de ingresos de depositantes y de las entidades financieras al Gobierno, c) esta decisión fortaleció la percepción de inseguridad jurídica y la desconfianza en el sistema bancario local, d) si bien la pesificación asimétrica tenía el propósito de contribuir a evitar una gran caída del PBI de Argentina, no tuvo influencia directa sobre la tasa de crecimiento del PBI en el largo plazo. El Gobierno emitió nueva deuda para compensar las pérdidas de bancos y ayudarlos para devolver depósitos. Por lo tanto, la carga de los servicios de la nueva deuda recayó sobre todos los contribuyentes. Palabras clave: Ley de Convertibilidad, default, pesificación asimétrica. Abstract This essay analyses the “asymmetric pesification” at February 2002, i.e., the compulsory conversion of banks’ dollar-denominated assets and liabilities to local currency, at different exchange rates. This research led to the following results: a) there is no available evidence of a careful cost-benefit underlying to the abandonment of the previous fixed exchange rate regime, b) the asymmetric pesification led to an income transfer from depositors and banks to the Government, c) this decision strengthened the perception of legal insecurity and the lack of confidence in the local banking system, d) even when the asymmetric pesification was intended to stop a great fall of Argentine GDP, it had not a direct influence on the GDP growth rate in the long term. The Government issued new debt to compensate banks’ losses, and help them to repay deposits. Hence, all taxpayers had to support the new debt burden. Keywords: Convertibility Law, default, asymmetric pesification.
JEL: E63, E65, N26 * Instituto de Investigaciones Económicas, Universidad del Salvador. Este trabajo expresa exclusivamente las opiniones y juicios de valor del autor, los cuales no necesariamente reflejan los de la Universidad del Salvador, la Facultad de Ciencias Económicas, el Instituto de Investigaciones Económicas, ni los de sus autoridades. Igualmente, el autor agradece los oportunos comentarios y sugerencias de Gustavo Martín, Juan Miguel Massot y Jorge Viñas. Todo error y/u omisión subyacente es de exclusiva responsabilidad del autor.
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Índice Página 1. Introducción
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2. La Convertibilidad
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3. El default de la deuda pública y sus consecuencias inmediatas
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4. La derogación de la Ley de Convertibilidad
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5. El primer mes sin tipo de cambio fijo
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6. La pesificación asimétrica: el Decreto 214/02 6.a. Estado de situación 6.b. Antecedentes 6.c. El conflicto entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo 6.d. El Decreto 214/02 de pesificación asimétrica
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7. Decisiones políticas posteriores a las pesificación asimétrica 7.a. Reacciones en el país 7.b. Incertidumbre y “soluciones” sobre la marcha 7.c. El rol del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Nuevo Pacto Federal 7.d. La modificación de la Ley de Quiebras 7.e. Derogación de la Ley de Subversión Económica 7.f. Hacia la liberación de los fondos acorralados
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8. Consecuencias de la pesificación asimétrica 8.a. La evaluación de las autoridades 8.b. Una aproximación alternativa 8.b.1. Impacto sobre el sistema bancario 8.b.2. Impacto sobre los deudores del sistema bancario 8.b.3. Impacto sobre los depositantes 8.b.4. Impacto sobre el Sector Público No Financiero
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9. El enfoque de las autoridades de enero-abril de 2002: una evaluación crítica
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10. Consideraciones finales
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Referencias
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Apéndice I: Cronología de eventos relevantes (2001-2003) Apéndice II: Texto del Decreto 214/02 Apéndice III: Depresión y recuperación post Convertibilidad
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“…se debe garantizar que quienes hayan robado el dinero de la gente y quienes no hayan controlado a los que robaban vayan presos… Van a ser respetadas las monedas en que hicieron sus depósitos: el que depositó dólares recibirá dólares, el que depositó pesos, recibirá pesos…” Eduardo Duhalde, Presidente de la Nación Argentina. Discurso ante la Asamblea Legislativa. 1° de enero de 2002.
1. Introducción En febrero de este año se cumplió la primera década del colapso efectivo y definitivo del régimen de tipo de cambio fijo en principio irrevocable que estuvo vigente en Argentina desde abril de 1991. El 7 de enero de 2002 el Gobierno promulgó la Ley de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario que derogó la Ley de Convertibilidad. De ese modo se dio inicio a un nuevo régimen que permitía la fluctuación cambiaria y la instrumentación de políticas activas orientadas a reactivar la economía real y crear empleos genuinos. Sin embargo esto implicaba enfrentar los costos y riesgos que suponía abandonar un sistema de tipo de cambio rígido con plena movilidad de capitales y libertad total en el que el sistema financiero operaba simultáneamente con moneda local y extranjera. Innumerables declaraciones periodísticas desde al menos el año 1995 revelan que no pocos dirigentes del Partido Justicialista de la Provincia de Buenos Aires entendía que el régimen de tipo de cambio fijo era un obstáculo para el crecimiento económico. El decepcionante desempeño de la economía argentina entre mediados de 1998 y mediados de 2001 terminó de consolidar la percepción preexistente de que bajo una paridad cambiaria fija de un peso por dólar estadounidense, la economía argentina se dirigía una crisis terminal. En este trabajo se analiza una de las políticas aplicadas para contener los costos asociados a la devaluación de la moneda de 2002: la “pesificación asimétrica”, esto es, la transformación compulsiva de activos y pasivos bancarios en dólares a pesos a diferentes tipos de cambio. El Estado obligó a los bancos a transformar a moneda nacional sus activos (principalmente préstamos) y pasivos (fundamentalmente depósitos) a tipos de cambio que eran no sólo diferentes, sino además inferiores a los de mercado: 1 peso por dólar estadounidense para los activos y 1,40 pesos por dólar estadounidense para los pasivos, mientras la cotización de mercado para dicha moneda oscilaba entre 2,10 y 2,20 pesos. En la presente investigación se ha observado que los costos de dicha decisión superaron a los beneficios, y que la medida tuvo efectos distributivos no neutrales, perjudicando en el corto plazo a los depositantes, y en menor grado a las entidades bancarias. En el mediano plazo los costos recayeron sobre toda la economía argentina, que fue la que finalmente financió las compensaciones a las entidades financieras que dispusieron las autoridades nacionales.
2. La Convertibilidad El 1° de abril de 1991 entró en vigencia la Ley de Convertibilidad que establecía un tipo de cambio fijo (vendedor) de 10.000 australes por dólar estadounidense. La misma fue complementada por el Decreto 2128/91 del 10/10/91 que sustituyó el austral como moneda nacional, a razón de 1 peso por 10.000 australes. De ese modo, y hasta el 6 de enero de 2001, el régimen cambiario fue de tipo de cambio nominal fijo, manteniéndose la estabilidad de 1 peso por dólar. Ese cambio de régimen fue complementado por una serie de innovaciones regulatorias que permitió estabilizar la credibilidad en un sendero de baja inflación: a) desindexación de contratos, b) independencia del Banco Central respecto del Tesoro, c) eliminación del seguro estatal de depósitos y de las facultades del Banco Central como prestamista de última instancia, así como la garantía estatal de los depósitos, d) libertad irrestricta para celebrar contratos en dólares y para la intermediación financiera en dólares, generalizándose la operación bancaria bimonetaria (préstamos y depósitos tanto en pesos como en dólares), e) fuerte apertura importadora vía rebaja de aranceles y eliminación de barreras para-arancelarias. 1 La apertura comercial no fue irrestricta. A partir de 1994 entró en vigencia un régimen especial para las importaciones provenientes de los países socios del MERCOSUR. 1
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El plan de estabilización fue acompañado entre 1992 y 1994 por reformas estructurales que consolidaron una economía fundamentalmente de mercado, en las antípodas del modelo crecimiento orientado hacia el mercado interno, con preeminencia de la intervención de Estado en la economía: a) progresiva (si bien incompleta) flexibilización en las condiciones de contratación, determinación de salarios, y régimen de despidos en el mercado laboral, b) libre movilidad de capitales y del mercado cambiario c) reducción de la cantidad de organismos y de la dotación de personal de la Administración Central, d) reformas estructurales pro mercado, vía privatización de empresas públicas y progresiva desregulación de casi todos los mercados, e) reestructuración de la deuda pública en el marco del Plan Brady,2 f) sustitución del sistema previsional estatal de reparto, por uno de cuentas de capitalización a cargo de administradores fiduciarios: las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, o AFJP. El retorno al acceso al financiamiento externo voluntario y las mejores relaciones con los organismos multilaterales favorecieron la consolidación del régimen y la credibilidad en que la paridad 1 peso = 1 dólar podría mantenerse en el largo plazo. Sin embargo, los incrementos en la inversión, la productividad de los factores y la baja en la inflación de sectores no transables no fueron suficientes para mejorar la competitividad. De hecho, se ingresó a la paridad fija al inicio de un período de once años de apreciación del dólar respecto de la mayoría de las monedas del mundo. Además, hasta fin de 2001 la economía registró un exceso de demanda de bienes y servicios de carácter permanente. Esto se reflejó en el saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos, el cual fue siempre negativo entre 1991 y 2001, si bien con saldos positivos en la balanza comercial. Este comportamiento de las cuentas externas obedeció fundamentalmente al “boom” de consumo asociado a la caída de la inflación esperada observada desde 1991 hasta 1995, y desde 1996 al expansionismo fiscal financiado con endeudamiento. Claramente, dicho déficit de cuenta corriente se financiaba vía ingreso de capitales atraídos por las privatizaciones y la actitud menos hostil hacia los argentinos tenedores de dólares que optaron por ir repatriándolos, a medida que se consolidaba la confianza en las reformas pro-mercado de las autoridades. Otros factores gravitantes que deterioraron las cuentas externas fueron los siguientes: a) fijar el tipo de cambio nominal al dólar estadounidense en 1991, cuando a partir de 1992 comenzó una apreciación permanente, no transitoria respecto de las monedas europeas y a partir de fines de 1994 de la mayoría de los países no desarrollados3, b) un factor externo, destacado por Lavagna, 2011: la aplicación de los acuerdos de la Ronda Uruguay del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT). La misma terminó en 1994 y con aplicación efectiva desde 1995, sin una liberalización de los mercados de bienes de origen agrícola, lo cual preservó las prácticas de subsidios de los países desarrollados. Esto explicaría la caída de los términos de intercambio entre 1997 y 1999, y su posterior recuperación hasta 2001, la cual fue insuficiente para mejorar el saldo comercial e incrementar el saldo de reservas internacionales. En materia fiscal, cabe observar que luego del lanzamiento de la Convertibilidad, el Estado Nacional transfirió a los gobiernos provinciales el gasto en educación, salud, vivienda, con la coparticipación de los recursos del FONAVI, programas de alimentación y asistencia social directa, y el componente alimentario de los programas de asistencia
Varias decisiones políticas ayudaron a destrabar esas negociaciones: a) la renuncia del gobierno argentino a continuar el proyecto del misil Cóndor, b) el abandono del bloque de los países “no alineados”, c) la normalización de las relaciones con Gran Bretaña, y d) el envío en 1991 de dos fragatas a la fuerza multinacional liderada por los Estados Unidos en la llamada “Guerra del Golfo ” contra Irak. Esto último habría motivado los atentados contra la Embajada de Israel en 1992, y la mutual AMIA en 1995. 3 El autor de esta investigación asistió en el primer semestre del año 1992 a un seminario en el Instituto Torcuato Di Tella, del economista Larry Sjaastad (de la Universidad de Chicago, fallecido este año). Allí Sjaastad anticipó que la apreciación del dólar iba a ser permanente. En su exposición sostuvo que quizá lo más conveniente para Argentina era dejar de fijar el tipo de cambio respecto del dólar, y optar por hacerlo con relación a una canasta de monedas. Igualmente subyacía el problema de la selección de monedas para dicha canasta, del criterio para determinar qué ponderadores asignar a cada moneda en dicha canasta hipotética, y si deberían mantenerse fijos o no en el largo plazo. 2
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materno-infantil, aunque en todos los casos sin suficientes recursos financieros.4 A su vez, la provincias debieron cargar no sólo con los gastos transferidos ya mencionados, sino que luego de las privatizaciones de sus bancos provinciales, también fueron forzadas a hacerse cargo de las unidades residuales constituidas para “administrar” las carteras incobrables de las entidades liquidadas5. En 1994 se puso en vigencia un sistema de jubilaciones y pensiones por el cual los aportes y contribuciones se depositaban en cuentas de capitalización individuales constituidas en administradoras privadas: las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJPs). Estas unidades de negocio estaban constituidas por un banco y una compañía de seguros, y en algunos casos un sindicato. Si bien eran mayoritariamente privadas, una de ellas tenía como accionista mayoritario al Banco de la Nación Argentina, y otra al Banco de la Provincia de Buenos Aires. Como la nueva normativa permitía a las AFJPs invertir hasta el 50% de su cartera en deuda pública nacional y hasta 30% en deuda provincial o municipal, el 25% de los aportes no era suficiente para financiar el déficit de caja por la falta de recursos “propios” para pagar los haberes de los jubilaciones del presente (que aportaron al sistema de reparto anterior a las AFJPs)6. Contrariamente a lo afirmado por los impulsores de la reforma (funcionarios del gobierno de esos años, y ejecutivos de bancos y de aseguradoras privadas), el sistema de AFJPs no era un régimen estrictamente privado ni con libertad irrestricta para depositar fondos en el exterior como el sistema chileno. En un sistema de tipo de cambio fijo7 el Banco Central emite o contrae la oferta de billetes y monedas sólo vía compra o venta de moneda extranjera. La sustentabilidad del régimen exige que el stock de reservas no sea inferior al monto equivalente (al tipo de cambio fijo elegido) de billetes y monedas en circulación. La sustentabilidad del régimen exige que el stock de reservas no tienda a ser inferior a dicho mínimo requerido. Como el stock de reservas internacionales fluctúa con las variaciones en el saldo de la balanza de pagos, no habrá expectativas de abandono del régimen por insuficiencia de reservas en caso de que si el saldo de la balanza de pagos (cuenta corriente más cuenta de capitales y financiera) no convergiera de manera permanente a valores negativos: contablemente esto es caída permanente de las reservas internacionales. De ocurrir, la contracción monetaria asociada bajo tipo de cambio fijo puede provocar una caída en el nivel de actividad y del empleo políticamente insostenible. Una razón habitual suele ser la falta de alineación de la inflación local con la internacional. De mantenerse a niveles superiores a la internacional, el tipo de cambio real no tiende a subir en la magnitud requerida para mejorar la posición competitiva y el saldo de la cuenta corriente. Si persistentemente empeora dicho saldo y no ingresan capitales que compensen dicha pérdida de divisas, la contracción de reservas fuerza a una contracción monetaria que puede ser acompañada, o inclusive anticipada, por compras especulativas de divisas, previendo el abandono del régimen y una devaluación de la moneda local.
El 12/08/92 se firmó el Acuerdo entre las administraciones Nacional y de las provincias para detraer un 15% de la masa coparticipable (“pre coparticipación”) para financiar las obligaciones del sistema previsional nacional. En diciembre de ese año se sancionó la Ley 24.049 por la cual se transfirieron a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aries los servicios educativos (ciclo primario y secundario). Esto ya estaba contemplado en dos artículos del Proyecto de Ley de Presupuesto para el año 1992. Como no se garantizaba el financiamiento de esos servicios, la Nación se comprometió a cubrir los faltantes de caja con Aportes del Tesoro Nacional (ATN). En caso de baja de la recaudación, la brecha debía cubrirse con endeudamiento público. El 12/08/03 se firmó el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, por el cual se eliminaron impuestos que aumentaban los costos de exportación y se redujeron las contribuciones patronales. 5 Errónea (o quizás, intencionadamente), entre 1996 y 1998 tanto funcionarios como no poco economistas del sector privado sostenían con llamativa obcecación que la venta de bancos de los estados provinciales a entidades financiera extranjeras era per se el paso previo a un sistema banca tan sólido como el que poseían en esos años los países desarrollados. Sobre esta cuestión, ver Clarke y Cull, 1998, 1999. 6 Sobre este problema, ver Sekiguchi, 2000, Olarra Jiménez y García Martínez, 2002, pp. 75-82, y Edwards, 2009. 7 Técnicamente, la mecánica de funcionamiento bajo este régimen torna a la oferta monetaria dependiente (o endógena) al movimiento neto de divisas con el exterior (esto es, el saldo de la balanza de pagos). En teoría económica se conoce como “enfoque monetario de la balanza de pagos”. Los antecedentes del mismo se encuentran en los escritos de principios de siglo XVIII de David Hume, bajo el nombre de “mecanismo flujo-especie”. Una de las mejores exposiciones de este enfoque se encuentra en García y Saieh, 1985, caps. 6 y 7. 4
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Para evitarlo, teóricamente al menos, lo deseable sería una deflación de una magnitud suficiente como para que el tipo de cambio real no caiga, y que la población soporte un período recesivo, a priori indefinido, con destrucción de puestos laborales (fundamentalmente en los sectores menos competitivos), y de contracción del ingreso disponible. Ese ajuste deflacionario puede no ser factible si desde el inicio un programa de estabilización basado en un tipo de cambio nominal fijo no genera una baja de los precios de bienes no transables, ni siquiera en presencia de reformas estructurales orientadas a inducir una mayor flexibilidad de precios de bienes y de factores, especialmente el salario. Si los precios de bienes y servicios no transables no se ajustan hacia la baja, se torna en extremo difícil que el ancla del tipo de cambio nominal genere per se los incrementos en el tipo de cambio real que se requieren para evitar una baja de las reservas internacionales que ponga en riesgo al régimen cambiario. A su vez, en economías pequeñas, tomadoras de precios y con exportaciones fundamentalmente concentradas en un menú poco diversificado de productos primarios, también se debilita la posición de reservas si los términos de intercambio respecto del resto del mundo tienden a bajar de manera permanente. Una condición necesaria, pero no suficiente, para evitar que el tipo de cambio nominal fijo sea incoherente con una mejora permanente del tipo de cambio real, y que con el paso del tiempo se pierda credibilidad en la sustentabilidad del régimen, es que la economía registre incrementos de productividad (o equivalentemente, reducción de costos medios y marginales) mayores que el de sus socios comerciales actuales y potenciales. De esa forma, puede asegurarse que en el largo plazo no se registren salidas de divisas por déficit crónicos en la balanza comercial, y que el ingreso de bienes importados no sea en una magnitud tal que provoque destrucción de empresas y empleos locales. En economías pequeñas como la mencionada en el párrafo anterior, el impacto favorable de dichas mejoras de productividad no debieran ser inferior al de eventuales bajas en los términos de intercambio provocadas por causas externas a la economía local. Las políticas pro-mercado vigentes entre 1991 y 2001 fueron insuficiente para esos aumentos de competitividad en términos de costos de producción. Además, las autoridades económicas instrumentaron políticas que no contuvieron la expansión del gasto público y del endeudamiento público, especialmente entre 1996 y 2001. De manera menos visible, las autoridades del Banco Central de la República Argentina instrumentaron desde 1994 una serie de reformas a la normativa bancaria en línea con las recomendaciones del Comité de Basilea para preservar la solvencia y la liquidez sistémica. Sin embargo, no se pasó a exigir la constitución de capitales mínimos ni la aplicación de previsiones por compras de títulos de deuda pública nacional y los préstamos bancarios a administraciones provinciales y para la compra de deuda de esas administraciones. Esto replicaba de manera irrestricta la normativa de los países de la OCDE. La deuda de los gobiernos de esos países eran en su casi totalidad “investment grade” para las calificadoras de riesgo, pero no era ese el caso argentino. Como luego se vio en la crisis de 2001, el default de la deuda pública puso en riesgo de colapso al sistema bancario, dada la inexistencia de capitales líquidos preventivos por la exposición a dichos activos, sumado a la exposición del sistema a préstamos en dólares otorgados sin seguro de cambio alguno a sujetos de crédito que percibían ingresos en moneda local. El error subyacente al diseño de dicha normativa “prudencial” residía en un diagnóstico radicalmente equivocado: se daba por sentado que las tenencias de deuda del sector público implicaban una tenencia de activos menos riesgosos que la tenencia de activos del sector privado. Por consiguiente, la normativa local, conocida como “Basilea Plus” no era tan “prudencial”: toleraba la sobreexposición de las entidades financieras a deuda pública en dólares, y de esa forma alentaba el crecimiento del gasto público financiado con endeudamiento, lo cual era incompatible con la sustentabilidad del régimen de tipo de cambio fijo. Los datos del propio BCRA reflejan ese error de diseño regulatorio: a marzo de 2001 la exposición del sistema al sector público era del 141% del patrimonio neto del sistema, pero a diciembre de 2001, era del 206%8. En los hechos concretos, el nuevo marco regulatorio fue claramente procíclico: favoreció el endeudamiento público en períodos recesivos, induciendo una suerte de “crowding-out” pues en lugar de direccionar préstamos al sector privado, incentivaba la compra de deuda pública de emisores provinciales o del gobierno nacional. Esto exponía la solvencia y liquidez del sistema financiero a la del sector público, la cual a su vez dependía crucialmente de la evolución de la recaudación tributaria y por consiguiente, de la evolución del nivel de actividad y del nivel de precios. Cuando
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Ver Pou, 2002.
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ambos tendían a descender, también lo hacía la capacidad de repago del Gobierno, y esto castigaba al valor de mercado de los títulos de deuda que integraban el activo de los bancos. La evolución de esta tenencia de títulos fue significativa. Los datos del Ministerio de Economía indican que entre 1991 y 2001 el gasto público (de la Administración Nacional, provincias y municipios) creció un 118,17%, mientras que el PBI un 22%. Si se quiere dejar de lado el período recesivo 1998-2001, resulta que entre 1991 y 2008 el gasto público consolidado creció 121,75%, mientras que el PBI se incrementó en un 37,5%. A su vez, la deuda pública nacional y provincial en 1991 equivalía al 27% del PBI, y en 2001 representaba el 66% del PBI. En términos absolutos, la deuda pública aumentó de U$S 62.000 millones en 1992 a U$S 144.400 millones a fin de 2001. La elección de reducir gasto público e incrementar la presión tributaria (esto último a partir de las medidas adoptadas por la administración De la Rúa a fines de 1999, y luego de manera más marcada desde el primer trimestre de 2001), no mejoró la posición fiscal neta ni facilitó la colocación de nueva deuda pública. Por el contrario, se profundizó la contracción de la demanda agregada, del nivel de actividad, del empleo, y se tornó más dificultoso mejorar el resultado del sector público no financiero9. Tanto las subas de impuestos, como la baja de gastos se tornaron políticamente insostenibles, incentivando las expectativas de una devaluación y de un default de la deuda pública. Esto contribuyó progresivamente a erosionar la credibilidad en el ex–ministro de Economía artífice del programa de Convertibilidad, Domingo Cavallo, nombrado como ministro de Economía en marzo de 2001, y percibido inicialmente como la “última carta” para revertir el crítico escenario de entonces10. El comportamiento observado en ese año fue el esperable: una demanda cada vez menor de títulos de deuda pública argentina (nacional y provincial), fuga de depósitos bancarios y de activos en pesos, y dolarización de carteras, con fuga geográfica de capitales. Cuando la fuga de depósitos era un hecho, las autoridades optaron por restringir el retiro de depósitos bancarios (el llamado “corralito”) a fin de noviembre de 2001, mediante el Decreto 1570/01. Ahora bien, ya no había disposición ni de los organismos multilaterales de crédito para prestar fondos al gobierno argentino, y la expectativa generalizada era de que en algún momento las autoridades podrían optar por una moratoria unilateral en los pagos de la deuda pública, y el abandono del régimen cambiario11.
3. El default de la deuda pública y sus consecuencias inmediatas La Asamblea Legislativa aceptó la renuncia de Fernando De la Rúa el 21 de diciembre, designando como Presidente provisional Ramón Puerta. Dos días después fue nombrado Adolfo Rodríguez Saá como nuevo Presidente. Si bien fue nombrado para ejercer la Presidencia hasta fin de marzo de 2002, su mandato duró sólo una semana. En su discurso de asunción ante la Asamblea Legislativa del 23 de diciembre de 2001 anunció que el Gobierno Nacional optaba por suspender “el pago de la deuda externa argentina”, aunque sostuvo que ello no significaba “el repudio de la deuda externa ni una actitud fundamentalista”. En realidad, la decisión de Rodríguez Saá, festejada con aclamación en el Congreso de la Nación, era el repudio a los pagos de los servicios de la deuda pública con acreedores residentes y no residentes, emitida tanto en moneda nacional como extranjera. A esa fecha indicaban que los tenedores no residentes de la deuda pública tenían en cartera sólo el 58% de la deuda total12. Los principales tenedores locales, a su vez, eran las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y
El llamado multiplicador keynesiano del gasto autónomo (respecto del nivel de ingresos) funciona simétricamente, tanto incrementando más que proporcionalmente el PBI, en las expansiones, como realimentando la caída del PBI cuando se contrae la demanda agregada. 10 Di Matteo, 2011 menciona al respecto una observación sobre el ex – ministro Cavallo del recientemente fallecido economista Adolfo Canitrot: “Cavallo es alguien que, cuando estuvo en el Banco Central, actuó como si fuera ministro de Economía; cuando llegó a ese cargo, actuó como si fuera Presidente; y de llegar a la presidencia, querría actuar como rey del mundo” (ver Di Matteo, 2011, p. 169). 11 Los hechos que condujeron a la situación crítica de fines de 2001 se encuentran en el Apéndice I. 12 Fuente: datos del Ministerio de Economía, y Bruno, 2004, pp. 182-195. 9
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Pensiones, bancos comerciales, compañías de seguro, compañías de leasing, fondos comunes de inversión, agentes de bolsa, gobiernos provinciales, y alrededor de 500.000 tenedores minoristas individuales. Ese anuncio se conoció como “default” de la deuda pública. Sin embargo, algunas semanas antes, en noviembre de 2001 el gobierno de De la Rúa instrumentó un canje compulsivo de títulos de deuda por Préstamos Garantizados ilíquidos debido a la falta de fondos para pagar los servicios de la deuda. Este evento previo también había sido un evento de default, pero no de repudio. De ahí que aun cuando el Gobierno no lograba obtener fondos frescos del FMI, el 14 de diciembre de 2001 logró completar el pago de vencimientos de Letras del Tesoro por casi U$S 770 millones, pagando U$S 409,7 millones en efectivo, y el resto (por tenencias de esas Letras en manos de las AFJP) vía emisión de nueva deuda. Al día siguiente del anuncio de Rodríguez Saá, el Gobierno incumplió el pago de U$S 13 millones al FMI, y U$S 4,3 millones por servicios de eurobonos. De ese modo, el repudio a la deuda pública implicó automáticamente el aislamiento de los mercados internacionales, situación que fue revertida (si bien no totalmente) recién entre mayo de 2003 y fin de 2005 por el equipo del Ministro de Economía Roberto Lavagna. El riesgo país (EMBI+ de JP Morgan) llegó el 25 de diciembre de 2001 al nivel récord de 5.495 puntos básicos. En los dos primeros meses de 2002, a su vez, osciló entre 4.000 y 4.500 puntos básicos.13
GRÁFICO 1: EVOLUCIÓN DIARIA DEL RIESGO PAÍS (EMBI + ARGENTINA) EN PUNTOS BÁSICOS 6.000
25/12/2001 5495 puntos básicos
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2.000
Fuente: JP Morgan.
A la fecha del default, la deuda pública del Gobierno Nacional ascendía a U$S 144.279 millones. Sobre ese total, la distribución por tipo de pasivos documentados (sin incluir atrasos con proveedores) era la siguiente:
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42,8%: bonos del Gobierno líquidos que cotizaban en oferta pública en nuestro país y/o en el exterior, 29,3% : Préstamos Garantizados, 10,6% : deuda con el Fondo Monetario Internacional, 6,0%: deuda con el Banco Mundial,
Ver Gráfico 1 en la página siguiente.
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5,9%: deuda con el Banco Interamericano de Desarrollo, 3,0%: deuda del Tesoro colocada en otros organismos del Estado, 1,4%: préstamos al Tesoro de bancos comerciales locales.
En cuanto al tipo de moneda de denominación, el 47,2% eran bonos en pesos, el 40,2% en dólares, el 10,4% en euros, el 1,7% en yenes y el resto (0,5%) en francos suizos, libras esterlinas, coronas danesas, coronas suecas, dólares australianos, dólares canadienses y dinares kuwaitíes. Al entusiasmo de los políticos locales se contrapuso el pesimismo de los tenedores de esa deuda y eso respondía a varios aspectos, señalados oportunamente por Bruno (2004): a) b) c) d)
No había un programa económico consistente detrás de dicha decisión. Nada indica que las autoridades de entonces hayan considerado otros cursos de acción. No hay evidencia alguna de ninguna evaluación ex ante (ni económico-financiera, ni jurídica), de los costos y beneficios emergentes del anuncio realizado. En un contexto de no liberación de los depósitos en el “corralito”, la decisión unilateral de Rodríguez Saá pulverizó lo poco que quedaba de confianza en el respeto de los términos de los contratos (no sólo los previstos en las operaciones de crédito público).
Bajo esas condiciones, la “suspensión” anunciada fue un “credit event” o default de la deuda. Más precisamente, un repudio a la deuda (no sólo externa) que fue revertido parcialmente por administraciones posteriores.
4. La derogación de la Ley de Convertibilidad La gestión de Rodríguez Saá se caracterizó por iniciativas de dudoso realismo que minaron su credibilidad y el apoyo del propio Partido Justicialista. Al asumir anunció un plan de creación de 1 millón de puestos de trabajo, y luego manifestó a la prensa que dicha meta se lograría en un mes. Pocos días después, el designado nuevo presidente del Banco de la Nación Argentina, David Expósito, dejó trascender la posibilidad de emitir 15.000 millones de unidades de una nueva moneda (el “Argentino”) a efectos de poner fin a la crisis de liquidez agravada por el “corralito” bancario, a una nueva paridad entre el peso y el dólar, lo cual implicaba una devaluación de la moneda (y abandono de la Ley de Convertibilidad)14. Las críticas generalizadas, y fundamentalmente las del Senador Nacional y hombre fuerte del Partido Justicialista, Eduardo Duhalde, forzaron la renuncia del presidente del Banco de la Nación Argentina. Sin embargo, también proliferaban las críticas a otros funcionarios designados, fundamentalmente por su pasado en la función pública (como fue el caso del ex intendente de Buenos Aires, Carlos Grosso). Esto generó rápidamente la percepción de que el flamante presidente trataba de distraer la atención general con anuncios populistas sin fundamento alguno. El 28 de diciembre de 2001 se registró un cacerolazo contra la Corte Suprema, por no avalar la decisión de jueces de primera instancia que permitían extraer de los bancos más de 250 pesos semanales. A la medianoche del día siguiente debió renunciar el Jefe de Asesores del Gabinete, el ex intendente Carlos Grosso, mientras funcionarios del Gobierno recibían a una gran variedad de economistas para evaluar propuestas para aplicar en su gobierno (las cuales hasta contemplaban hasta la dolarización de la economía15). En esa situación Rodríguez Saá convocó a los gobernadores justicialistas al Complejo Presidencial de Chapadmalal para consensuar los pasos a seguir, pero no asistió ninguno de los mandatarios de las provincias más grandes, salvo Ruckauf de Buenos Aires16. Ante la percepción de inseguridad por la presencia de manifestantes en las cercanías del predio elegido para la reunión, y un corte de luz en el complejo, Rodríguez Saá se retiró en helicóptero a su casa en San Luis. Desde allí dirigió un mensaje por Cadena Nacional renunciando a la Presidencia de la Nación. Como reacción, el día 30 de diciembre reaparecieron en las calles de Buenos Aires, cacerolazos, manifestaciones para repudiar a la clase política pidiendo “que se vayan todos”, y grupos Según Rodríguez Diez, 2003, el monto anunciado equivalía a U$S 4.500 millones, de modo que si el Argentino se hubiera emitido a la paridad de 1 Argentino = 1 peso, la medida implicaba una mega devaluación inmediata de 350%, con una paridad Argentino/dólar de 4,5. Casi cuatro meses después, la cotización del dólar en el mercado paralelo llegó a superar la barrera de los 4 pesos en el mercado paralelo. 15 Ver Rodríguez Diez, 2003, pp. 66-67, y Kanenguiser, 2011. 16 Di Matteo, 2011, señala que las ausencias más significativas fueron las de Eduardo Duhalde, José De la Sota, gobernador de la provincia de Córdoba, Carlos Reutemann, gobernador de la provincia de Santa Fe, y Néstor Kirchner gobernador de la provincia de Santa Cruz. 14
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violentos organizados que se enfrentaba a las fuerzas de seguridad También hubo marchas hacia la Casa Rosada donde grupos organizados pintaron sus paredes, mientras otros lograron entrar al edificio del Congreso de la Nación y destruir parte del mobiliario. El sucesor de Rodríguez Saá debía ser nuevamente el presidente provisional del senado Ramón Puerta, pero se encontraba en su provincia Misiones, y por razones no totalmente esclarecidas aun hasta hoy, no viajó a Buenos Aires, debiendo entonces asumir como Presidente el titular de la Cámara de Diputados, Eduardo Camaño el 31 de diciembre. A esa fecha la situación era crítica. Además del “corralito”, estaba vigente un feriado bancario decretado por Rodríguez Saá hasta el 2 de enero de 2002, pero no había un gobierno nombrado, ni un equipo económico para la administración de esa situación. El 1° de enero de 2002 la Asamblea Legislativa eligió por mayoría absoluta a Eduardo Duhalde como Presidente de la Nación hasta el 10 de diciembre de 2003. En su mensaje al país, Duhalde anunció la devolución de los depósitos bancarios en la misma moneda en que fueron constituidos. Nombró un nuevo gabinete con el Ministerio de Economía a cargo de Jorge Remes Lenicov (por entonces Diputado Nacional) y crea el Ministerio de la Producción, nombrando a José Ignacio De Mendiguren, titular de la Unión Industrial Argentina, que desde meses antes se manifestaba a favor de abandonar el régimen de tipo de cambio fijo17. Desde entonces no cesaron de circular rumores de cambio del régimen cambiario y de la eventual conversión a pesos de los contratos y depósitos en dólares. El núcleo del equipo de Duhalde para enfrentar ese complicado escenario era prácticamente el mismo de la campaña electoral de 1999: Remes Lenicov como Ministro de Economía, Jorge Todesca como Secretario de Programación Económica (de facto, el viceministro), Eduardo Ratti (por entonces, síndico del grupo Bapro), como nuevo Secretario Legal y Técnico del Ministerio de Economía, y Lisandro Barry como Secretario de Finanzas. A su vez, Oscar Lamberto, Senador Nacional por Santa Fe, electo en 2001, fue nombrado Secretario de Hacienda18, y el hasta entonces asesor del Directorio del Banco Provincia de Buenos Aires, Juan Carlos Pezoa, pasó a ser el nuevo Subsecretario de Relaciones con las Provincias. El único “externo” al Partido Justicialista era Guillermo Nielsen, designado como representante del Ministerio de Economía en el Banco Central. Como observaran Dabós, Secco y Olaiz, 2007, Argentina había terminado el año 2001 con cinco crisis simultáneas: a) crisis bancaria sistémica, b) crisis cambiaria, c) crisis de la deuda., d) crisis de la actividad económica, y e) una aguda crisis política institucional y social. A esto cabe sumar la severa crisis de liquidez de la administración pública, evidenciada en agosto de 2001 tanto el gobierno de la provincia de Buenos Aires, como la Administración Nacional comenzaron a emitir títulos públicos de deuda para ser utilizados como medio de pagos: las llamadas “cuasimonedas”. En general, la expectativa prevaleciente era de que la Ley de Convertibilidad no iba a sobrevivir19. El primer paso hacia el cambio de régimen fue el nombramiento de Eduardo Duhalde como Presidente de la Nación. Su punto de partida para revertir ese escenario de máxima incertidumbre fue la derogación de la Ley de Convertibilidad en los primeros días de enero de 2002. El 4 de enero el Poder Ejecutivo envió al Congreso de la Nación un proyecto de Ley de Emergencia Económica para derogar la Ley de Convertibilidad. El mismo se trató en sesiones extraordinarias, el 5 de enero en la Cámara de Diputados y el 6 de enero por la de Senadores. Ambas sancionaron la Ley 25.561 de Emergencia En relación con las posturas públicas de De Mendiguren, Burgo, 2011, consigna lo siguiente: “Es cierto que como presidente de la Unión Industrial Argentina se había referido a la necesidad de moverse en una dirección alternativa (“Hay que salir de la Convertibilidad”, dijo la misma semana que Ricardo López Murphy asumió como ministro de Economía, en marzo de 2001) pero jamás explicó como devaluaría, ni cómo haría para distinguir entre la deuda de las pequeñas empresas y las grandes, ni cómo compensaría a los bancos, cómo trataría la ruptura de los contratos, ni cómo manejaría el conflicto con la Corte Suprema. La salida de la convertibilidad era una operación tan complicada que De Mendiguren respaldó a Cavallo hasta el último de los minutos”. (Ver Burgo, 2011, pp. 249-250). 18 El Senador Lamberto tomó licencia en la Cámara Alta y fue Secretario de Hacienda hasta el 17 de abril de 2002, fecha en que retornó a su cargo en el Poder Legislativo. Inmediatamente fue reemplazado por el Secretario de Relaciones con las Provincias, Juan Carlos Pezoa. Este último estuvo a cargo de la Secretaría de Hacienda hasta el fin del mandato de Duhalde. 19 La lectura de los diarios de la época permite evidenciar que para no pocos economistas, inversores y periodistas, la Ley de Déficit Cero fue leída como el inicio del fin del régimen de tipo de cambio fijo. Para otros, el lanzamiento de la canasta de monedas y del “Factor de Convergencia” a mediados de 2001. Previamente, la remoción vía Decreto presidencial del Presidente del BCRA (abril de 2001) aniquiló un pilar fundamental de la credibilidad en el tipo de cambio fijo: la independencia operativa y administrativa de la autoridad monetaria respecto del Poder Ejecutivo. 17
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Económica y Reforma del Régimen Cambiario que dejó sin efecto la Ley de Convertibilidad. Dicha Ley suspendió la aplicabilidad de la Ley de Intangibilidad de los Depósitos, estableció la desdolarización de los saldos deudores de las tarjetas de crédito y derogó el mecanismo de ajuste de las tarifas públicas según la inflación de los Estados Unidos vigente desde 1992. En conferencia de prensa el ministro Remes Lenicov anunció un tipo de cambio de $1,40 para operaciones de comercio exterior, y libre para las demás. Además, la ley 25.561 declaró la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, delegando en el Poder Ejecutivo Nacional, hasta el 10 de diciembre de 2003 el ejercicio de las facultades en ella establecidas a fin de "proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del mercado de cambios" y "reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario…". Ese plazo fue luego prorrogado hasta el 31 de diciembre de 2004 por la ley 25.820. La ley 25.561 previó además que el Poder Ejecutivo disponga medidas tendientes a disminuir el impacto producido por la modificación de la paridad de cambio en las personas que mantuviesen deudas con el sistema financiero en dólares estadounidenses u otras divisas extranjeras. Al efecto, se lo facultó a dictar las normas necesarias para su adecuación y el artículo 6° de dicha Ley lo autorizó a establecer medidas compensatorias que eviten desequilibrios en las entidades financieras por las medidas ya mencionadas. Esto habilitó legalmente la viabilidad, de apelar a la emisión deuda pública para sostener la posición financiera neta del sistema bancario. Al 4 de enero de 2002, último día hábil de vigencia de la Convertibilidad, la posición del BCRA, era la siguiente (en millones de pesos/dólares): Principales Activos: Reservas Internacionales 14.722 Títulos Públicos 4.873 Integr. req. de liquidez (com. “A” 2350) 245 Posición en pases activos 5.071 Redescuentos a entidades financieras 3.793
Pasivos Monetarios: Base Monetaria Depósitos en U$S en el BCRA
11.890 5.867
Las reservas disponibles no alcanzaban para respaldar la suma de los pasivos monetarios En todo caso, la relación de estos a reservas era de 1,21. La posición en pases activos no es claro que se hubiera podido ejecutar en el corto plazo en un escenario de corrida. Tampoco era factible exigir la devolución de redescuentos en un escenario de corrida bancaria reprimida con un “corralito”. Era evidente, entonces que la elección de un tipo de cambio de $1,40 no respondía a consideraciones de balance monetario, sino más bien a objetivos de política preestablecidos. Un tipo de cambio como el elegido apuntaba a compensar la pérdida de competitividad de los sectores más negativamente afectados por la caída del tipo de cambio real de la década anterior20. Pero también dejaba entrever un intento de anticipación a una reacción alcista de costos y precios finales una vez alterada la paridad cambiaria. Además, el equipo económico no logró convencer a los mercados financieros de que un desdoblamiento cambiario era una solución superior a una liberación inicial del tipo de cambio. Al igual que en otras experiencias previas en nuestro país y en el resto del mundo, la adopción de un tipo de cambio fijo para comercio exterior y otro indeterminado para el resto de las transacciones con moneda extranjera, generó nuevos problemas. El más evidente fue el descalce de flujos de fondos para quienes estaban endeudados en moneda extranjera, pero percibían ingresos en moneda local. Por otro lado la existencia de costos de transacción y restricciones al retiro de depósitos llevaron a que el dólar cotizara a más de dos precios, según el segmento donde se negociara. Ciertamente ello fue minimizado por las autoridades, dado que el objetivo era el de evitar una disparada del tipo de cambio, y se pensó que eso se lograba con la instrumentación de un desdoblamiento cambiario. Lo único que se logró fue postergar la fecha del salto del tipo de cambio al mes de abril de 200221. El 10 de enero fue una jornada con alta incertidumbre, pero recién desde el 11 de enero existen registros de múltiples cotizaciones para el dólar: tipo de cambio de valuación del BCRA, minorista libre de contado, sin acuerdo con BCRA, minorista contra entrega de cheques, mayorista en casas de cambio, mayorista en bancos y tipo de cambio del Banco de la Nación Argentina, o “dólar billete Banco Nación”. Como lo muestra el Gráfico 2, al 15 de enero sólo el 20 Al
respecto, ver Conesa, 2000, y Buscaglia, 2001. Kanenguiser, 2011, ha destacadoa que desde el inicio de 2002 una de las voces más escuchadas por el presidente Duhalde había sido la del economista y entonces Diputado Nacional Daniel Carbonetto, a quien algunas versiones periodísticas le atribuían por entonces la idea de fijar el tipo de cambio a 2.60 pesos por dólar. 21
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tipo de cambio de valuación del BCRA se mantuvo a $1,40 por dólar. Los demás tipos de cambio oscilaron entre $1,70 (dólar billete Banco Nación) y $2,10 (tipo de cambio minorista contra entrega de cheques). Al mes de vigencia efectiva del nuevo régimen (11 de febrero de 2002) el tipo de cambio de valuación del BCRA se mantenía en $ 1,40 pero las otras ya se encontraban entre $1,98 (tipo de cambio mayorista en bancos) y $2,25 (cotización minorista contra entrega de cheques):
GRÁFICO 2: COTIZACIÓN DEL DÓLAR
EN PESOS (VENDEDOR) POST-CONVERTIBILIDAD
2,40
2,20
2,00
1,80
1,60
1,40
Minorista sin acuerdo BCRA Minorista contra entrega de cheques Mayorista casas de cambio
1,20
Mayorista bancos T. de cambio de valuación BCRA Dólar billete Banco Nación 11/02/2002
10/02/2002
09/02/2002
08/02/2002
07/02/2002
06/02/2002
05/02/2002
04/02/2002
03/02/2002
02/02/2002
01/02/2002
31/01/2002
30/01/2002
29/01/2002
28/01/2002
27/01/2002
26/01/2002
25/01/2002
24/01/2002
23/01/2002
22/01/2002
21/01/2002
20/01/2002
19/01/2002
18/01/2002
17/01/2002
16/01/2002
15/01/2002
14/01/2002
13/01/2002
12/01/2002
11/01/2002
1,00
Fuente: datos diarios del B.C.R.A y de consultoras privadas y bancos de inversión.
Previamente, el 9 de enero de 2002, las autoridades emitieron dos normas fundamentales para el comportamiento del sistema financiero a partir de entonces: a) el Decreto 71/2002: estableció un mercado regulado por el Banco Central a un tipo de cambio fijo de $1,40 por dólar y un segmento libre. También reestructuró los vencimientos de deudas con el sistema financiero, a la relación de 1 peso por dólar; b) la Resolución 6/2002 del Ministerio de Economía: estableció topes a los retiros de fondos de cuentas a la vista, y reestructuró compulsivamente los vencimientos de los depósitos a plazo fijo existentes. A estos además se les impuso una tasa de interés máxima de 7% anual pagadera a partir de febrero de 2002. Este fue el origen de lo que se llamó “corralón”, o “corralazo”. En las llamadas “disposiciones complementarias” dicha Resolución aclaraba que los topes para los retiros eran por titular, y no por cuenta, lo que la tornaba en extremo restrictiva. También facultaba al Banco Central a establecer (en la práctica, modificar) el calendario de vencimientos de capital e intereses para cada tipo de depósito reprogramado, y en relación a los nuevos depósitos a partir del 10 de enero, los declaraba de “libre disponibilidad”. Si bien la nueva norma liberaba las tasas de interés de los mismos, prohibía la constitución de nuevos depósitos a la vista en dólares. Como era
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de esperar, desencadenó una nueva andanada de acciones de amparo de ahorristas para obtener sentencia judicial favorable y poder retirar así sus fondos “acorralados”.
5. El primer mes sin tipo de cambio fijo A la fecha del último día hábil de vigencia de la Convertibilidad (4 de enero de 2002) las reservas internacionales ascendían a US$ 14.722 millones, pero desde entonces y hasta la fecha de cumplimiento del primer mes de las normas del “corralazo” (11 de febrero de 2002), ya habían caído a U$S 13.602 millones. Los depósitos de entidades financieras en el BCRA en concepto de encajes por depósitos en dólares cayeron de U$S 5.867 millones el 4 de enero de 2002 a un nivel de sólo U$S 896 millones el día 11 de febrero. A su vez entre ambas fechas, se registraron las siguientes variaciones: a) posición neta de pases activos del BCRA: aumentó de $ 5.071 millones a $ 7.547 millones, b) redescuentos y adelantos por iliquidez al sistema financiero: crecieron de $ 3.792 millones a $ 4.846 millones, c) billetes y monedas en circulación: aumentaron de $ 10.840 millones a $ 12.127 millones. d) base monetaria: pasó de $ 11.890 millones a $ 20.279 millones, e) depósitos en pesos de las entidades en el BCRA por encajes: de $ 990 millones a $ 8.091 millones. Durante enero de 2002 los mercados de capitales estuvieron activos sólo 14 días. En ese mes, además, las transacciones de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) fueron por un monto inferior en un 68,6% al de diciembre de 2001. Las inversiones de las AFJP durante ese mes se concentraron en un 90% en Letras del Tesoro y cuotapartes de fondos comunes de inversión. En cuanto a los depósitos a plazo fijo de las AFJP, en enero de 2002 representaban el 8,26% de la cartera total de los fondos de las AFJP. Poco más del 30% de esos depósitos a plazo fijo estaban colocados en el Banco de la Nación Argentina y el HSBC, y otro 30% adicional estaba en los bancos Galicia, Citibank, Sudameris y Santander-Rio. Si bien en diciembre de 2001, los depósitos a plazo fijo de las AFJP se aproximaban al 7,5% del total del sistema financiero, en enero de 2002 representaban el 13,5% del total de depósitos a plazo fijo. Esto se explica fundamentalmente por el hecho de que los retiros de depósitos de las AFJP durante enero de 2002 ($ 310,8 millones) fueron inferiores a los de los demás ahorristas. La decisión de la gestión Duhalde de modificar el régimen cambiario e instrumentar el “corralazo” apuntaban a imponer un régimen de transición bajo el efectivo control del Banco Central, que desalentara la demanda de dólares, de modo que en el mediano plazo se pudiera consolidar un régimen de flotación administrada. Una condición fundamental para un resultado exitoso era la de restablecer la confianza, pero de inmediato el impacto sobre las expectativas fue negativo. Además de las acciones de amparo para recuperar los ahorros “acorralados”, se exacerbó la huida de la moneda nacional. La compra de divisas para disponer de dólares en efectivo no cedió y las autoridades recurrieron hasta fines de abril a la imposición de frecuentes suspensiones a la operatoria del sistema financiero: Feriado bancario y cambiario: 7, 8 y 9 de enero de 2002. Suspensión de la operatoria bursátil entre el 4 y el 17 de enero por falta de reglamentación de las nuevas normas posteriores a la derogación de la Convertibilidad. Feriado bancario y cambiario para 4 y 5 de febrero de 2002, salvo para algunas operaciones en pesos. Feriado bancario y cambiario para 6 y 7 de febrero de 2002. Feriado cambiario para 8 de febrero de 2002 y habilitación de operaciones bancarias exclusivamente en pesos. Feriado bancario y cambiario a partir del 20 de abril de 2002
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Extensión del feriado bancario y cambiario desde el 22 de abril de 2002 hasta el 25 de abril de 2002. Se permitió a partir del 24 de abril el pago de jubilaciones y pensiones y de sueldos y salarios. Extensión del feriado bancario y cambiario anterior hasta el 26 de abril de 2002 de tipo total hasta las 12:00 hs., habilitándose la operatoria en pesos desde esa hora hasta las 24 hs.
6. La pesificación asimétrica: el Decreto 214/02 6.a. Estado de situación A partir de enero de 2011, comienza un período en el que las decisiones de las autoridades dan lugar a una serie de situaciones conflictivas, si bien varias de ellas provenían de desaciertos de administraciones anteriores: a) El default de la deuda, su impacto sobre los inversores y reacciones posteriores. b) El corralito bancario y su impacto sobre expectativas y decisiones de familias y empresas. c) La derogación de la ley de Convertibilidad, pasándose de facto a un desdoblamiento cambiario. d) El comportamiento de los mercados de activos y de bienes frente a una serie de feriados bancarios y cambiarios. e) El enfrentamiento entre el Poder Ejecutivo (fundamentalmente, el Presidente Duhalde) y la “mayoría automática menemista” de la Corte Suprema. f)
La presión de los lobbies locales, fundamentalmente de los empresarios industriales, para priorizar un tipo de cambio real bien alto, minimizando los costos que suponía lograrlo en un contexto de tipos de cambio múltiple y abandono de anclas nominales.
g) La presión de los organismos multilaterales, fundamentalmente el Fondo Monetario Internacional, a favor de un programa de ajuste deflacionario para generar los dólares necesarios para pagar la deuda pública en default. Para completar el escenario, ya desde el 6 de enero la prensa local reflejaba que el presidente de los Estados Unidos, George Bush Jr., había ordenado suspender toda ayuda financiera a la Argentina, indicando así que no iba a apoyar rescates financieros de países carentes de un programa económico sustentable. Dicho requerimiento caracterizó las presiones del FMI al gobierno argentino, a efecto de que desalentar a los gobiernos de otros países deudores optaran por defaultear sus deudas. Por el contrario, el Partido Demócrata de los Estados Unidos, y el entonces presidente de Brasil, sostenían que el FMI debía proveer ayuda a la Argentina y a posteriori instrumentar reformas fundamentales, una vez recuperada una mínima capacidad de repago, y cierta normalización del funcionamiento del sistema financiero. Mientras tanto, la suba de la cotización del dólar en pesos exacerbó el temor a una quiebra masiva de deudores privados en dólares. Esto generalizó la percepción de que el “corralazo” y otras normas sancionadas entonces eran un “parche” transitorio que no frenaba la salida de depósitos vía amparos judiciales o arreglos extrajudiciales entre los depositantes y las entidades financieras. Las autoridades tenían claro que de consolidarse una jurisprudencia en contra de la reprogramación compulsiva de los plazos acordados entre partes para la devolución de depósitos, era inevitable una avalancha de fallos a favor de los depositantes, y la quiebra de todo el sistema financiero. Estaban en lo cierto al sostener que no se disponía de suficientes billetes físicos de dólares, para devolver la totalidad de depósitos más las compensaciones adicionales reclamadas en sede judicial. Además, los propios bancos eran los principales demandantes de liquidez en moneda extranjera. Ahora bien, a mayor tipo de cambio, menor capacidad de repago de pasivos en dólares. Sin un mercado de futuros líquido y profundo, ello conducía a la quiebra de deudores. A su vez, un seguro de cambios financiado por el Estado era inviable: el Estado había repudiado su deuda, y no estaba en una situación financiera holgada.
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Ante la perspectiva del agravamiento del problema de devaluar la moneda en un contexto de banca bimonetaria sin seguro de cambio estatal, ni el equivalente provisto por un mercado de futuros líquido e institucionalizado22, varios empresarios comenzaron a esbozar algunas propuestas para tratar de sortear esta situación. Así comenzó la ronda de reuniones y discusiones que desembocó en el Decreto de “pesificación asimétrica”, que incluyó una reglamentación de la reprogramación de la devolución de depósitos y pago de deudas en dólares con AFJPs y otros intermediarios. De ahí que en cierta medida, también se ha considerado al citado Decreto como el creador del llamado “corralazo” o “corralón”, previsto en las normas sancionadas el 9 de enero de 2002. 6.b. Antecedentes Varias investigaciones han coincidido en señalar la existencia de dos antecedentes previos a la “pesificación asimétrica”23. El primero fue una propuesta presentada al presidente Duhalde por dos dirigentes de la Unión Cívica Radical de muy buena relación con los justicialistas bonaerenses: el Senador Nacional Raúl Baglini y el entonces director en el Banco de la Provincia de Buenos Aires, Roberto Frenkel. La idea era bien simple: pesificar las deudas hipotecarias en dólares inferiores a U$S 100.000 a razón de 1 peso por dólar. Como ello suponía un costo para los bancos en un contexto de incremento del tipo de cambio nominal, la propuesta contemplaba una compensación a los bancos financiada a través de un fondo fiduciario financiado con retenciones del 20% sobre las exportaciones de petróleo. La compensación que se estimaba como necesaria para evitar un colapso financiero era de unos U$S 4.000 millones24. Esa iniciativa apuntaba a evitar que el público hubiera tenido que devolver sus pasivos en dólares transformados a pesos a razón de $1,40 por dólar, dado podía disparar una quiebra generalizada de deudores bancarios (fundamentalmente pequeñas y medianas empresas). Esto hubiera afectado a su vez a las entidades financieras, e impedido definitivamente a las autoridades proceder a desmontar el “corralito” que impedía devolver depósitos. Sin embargo, era un límite arbitrario: quien adeudaba un pasivo igual a dicho mínimo más un dólar, (U$S 100.001), o a un monto superior, quedaba excluido del beneficio de la propuesta de pesificación. Dicho límite, igualmente quedó plasmado en el articulado de la Ley 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario, previéndose que para financiar la diferencia atribuida a la devaluación inicial del peso (40%, de $1 a $1,40 por dólar), se ponía en vigencia un impuesto (retenciones) a las exportaciones petroleras con una alícuota del 40%, por un período de cinco años. El otro antecedente es un proyecto elaborado por la Unión Industrial Argentina. Su ex titular, José Ignacio de Mendiguren, que había sido nombrado Ministro de la Producción por el presidente Duhalde, solicitó a éste y a su equipo económico la pesificación de las deudas empresarias en dólares también a razón de $1 por dólar. Rodríguez Diez, 2003, reveló que el 20 de enero de 2002 los empresarios Héctor Massuh y Roberto Arano entregaron al Presidente de la Nación un trabajo donde se sostenía que la pesificación de pasivos hipotecarios hasta U$S 100.000 preservaba la estabilidad del sistema financiero, pero el sector productivo quedaba condenado a ser el único que pagaría los costos de la salida de la Convertibilidad. La propuesta de la UIA consistía, entonces, en lo siguiente: a) Pesificar 1 a 1 todas las deudas en dólares de los privados con el sistema financiero b) Pesificar los plazos fijos a 1 a 1, pero reconociendo un “adicional” para compensar la devaluación a $1,40 por dólar, y que el mismo lo financiara el Tesoro emitiendo un bono. El equipo económico sospechaba que en realidad el Plan implicaba trasladar al Tesoro la carga de financiar el desbalance de la conversión de dólares a pesos, dado que la propuesta de la UIA implicaba devolver depósitos a $ 1,40 y cobrar créditos pesificados a $ 1,00. Por consiguiente, el costo fiscal iba a ser de una gran magnitud.
A esa fecha, la operatoria de futuros en el mercado ROFEX se limitaba a agentes vinculados con la comercialización de granos. No existía un mercado de futuros organizado que a través de la operatoria con derivados pudiera permitir a las entidades financieras vender contratos de “hedging” cambiario a los deudores prendarios e hipotecarios. De ahí la persistencia, prácticamente desde el inicio de la Convertibilidad, de un variable spread de tasas entre los créditos ofrecidos en pesos vs. los ofrecidos en dólares, el cual aumentaba cuando se exacerbaba la desconfianza respecto de las autoridades, junto a la percepción de riesgo de default y/o las expectativas de devaluación del peso. 23 Es el caso de Rodríguez Diez, 2003, Burgo, 2011 y Kanenguiser, 2011. 24 Ver Frenkel, 2002 a, b, Kanenguiser 2011, p. 137 y Burgo, 2011, pp.269-308. 22
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Luego de deliberar con los dirigentes de la UIA, el ministro de la Producción y la conducción del Ministerio de Economía, Duhalde se inclinó por una pesificación en línea con la propuesta de la UIA. Según Rodríguez Diez (2003) implicó descartar definitivamente una propuesta intermedia del equipo económico, de pesificar deudas a $1,20 por dólar. Posteriormente, el Ministro de la Producción se contactó con los representantes de los bancos para evaluar el grado de aceptación de la iniciativa pesificadora oficial, en línea con las ideas de la UIA a las que adhería el ministro De Mendiguren. La posición de los bancos, a su vez, no era homogénea. Las entidades extranjeras no tenían inicialmente objeciones al nuevo marco normativo, mientras que los bancos nacionales representados por la cámara ABAPPRA se oponían a la pesificación asimétrica. Sobre este punto, Burgo, 2011, describió el estado de situación en esos días: ‘Hay quienes dicen que el pánico invadió a muchos banqueros y eso llevó a que tomaran la primera oferta del Gobierno. Otro argumento que explicó la aceptación de los banqueros a la propuesta del Gobierno fue un informe de los técnicos del Fondo Monetario asegurando que si la pesificación de las deudas se hacía a $ 1,30, el 85% de los préstamos se tornaría incobrable. (Manuel) Sacerdote25 recuerda bien esas horas: “Cuando se hizo la devaluación, en los primeros días de enero, el equipo económico no nos atendió el teléfono ni una vez. Nosotros los llamamos todos los días para proponerles evitar lo que finalmente hicieron, devaluar. Pero nada. Cuando pasaron las semanas nos llaman para ver si aceptábamos la pesificación. Y dijimos, veamos de qué se trata”… El decreto de la pesificación, el 214, daba vuelta y los bancos estaban asustados porque corrían el riesgo de quebrar. “Nos hacían computar los pasivos de nuestros balances a $1,40. Y los activos a $1. Para cubrir la diferencia nos ofrecían un bono. Pero después se especuló que el dólar iba a flotar y eso generó incertidumbre porque era imposible balancear el sistema bancario. No se puede emitir un bono cuyo valor fluctúe”, cuenta Sacerdote. “Fue toda una gran improvisación. El equipo económico tenía en claro que iba a salir de la convertibilidad, pero no calculó las decenas de problemas que eso generó en el medio.” ’ 26
6.c. El conflicto entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo Las reuniones entre economistas del sector bancario y del gobierno continuaron unos pocos días hasta fin de enero de 2002. Probablemente hubiera sido necesario una profundización de esos estudios conjuntos, pero el margen de tiempo llegó a su fin el 1° de febrero de 2002, cuando la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad del corralito bancario. En la causa iniciada en Corrientes por el ahorrista Carlos Antonio Smith contra el Banco de Galicia, la Corte Suprema falló a favor del demandante, quien basó su reclamo en que necesitaba los fondos retenidos en el “corralito” para rehabilitarse de un accidente de trabajo. Ese fallo de la Corte Suprema afirma que el corralito se basaba en leyes y decretos que violaban la Constitución Nacional, el Pacto de San José de Costa Rica y la Ley 25.466 de intangibilidad de los depósitos bancarios. Esto marcó un cambio rotundo de posición frente a decisiones anteriores. Previamente, ya había emitido el 28 de diciembre de 2001 una senencia en contra del juez camarista civil Claudio M. Kiper para retirar U$S 200.000 de su depósito en caja de ahorros en el Banco Ciudad de Buenos Aires. Al citado fallo de la Corte siguieron otros de varios juzgados a favor de los ahorristas, siendo los de mayor repercusión periodística los del juez Silva Garretón de Capital Federal, del juez correntino Carlos Soto Dávila, y del juez de Resistencia Carlos Skidelsky. Sin embargo, la decisión del 1° de febrero transparentó el enfrentamiento público y al borde de lo irreversible entre la Corte Suprema de Justicia y el presidente Duhalde. El impacto sobre las expectativas fue negativo. El dólar libre minorista vendedor, contra entrega de cheques cerró ese día a $2,25, mientras el libre minorista de contado para la venta, sin acuerdo con el BCRA, llegó a $ 2.10. En ambos casos eran los valores máximos desde la salida de la Convertibilidad, ya alcanzados en la minicorrida del 17 y del 18 de enero de 200227. A su vez, el tipo de cambio mayorista vendedor en bancos rompió por primera vez la barrera de los $ 2 por dólar, cerrando a $ 2,10. Claramente, prevalecía una gran preocupación por la falta de coordinación entre el Manuel Sacerdote era el presidente de la filial local del BankBoston, que años después sería adquirida por el banco sudafricano Standard Bank. 26 Ver Burgo, 2011, pp. 275-277. 27 La misma forzó la renuncia del presidente del BCRA, Roque Maccarone, el día 17 de enero de 2002. Su reemplazante fue Mario Blejer, quien recién asumió como presidente de la autoridad monetaria el 21 de enero de 2002. 25
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Presidente, la Corte Suprema y el Ministerio de Economía. Lo más prudente era escapar de activos en pesos y acumular liquidez en dólares. La evolución del tipo de cambio no hubiera preocupado tanto a las autoridades si no hubiera sido por la persistente caída de depósitos explicada en gran medida por fallos judiciales y arreglos extrajudiciales entre depositantes y entidades financieras. Entre el 3 de enero y el 1° de febrero de 2002, los depósitos transaccionales (cuentas corrientes, a la vista y en caja de ahorros) en pesos habían acumulado un incremento por $ 8.764 millones, pero las colocaciones transaccionales en dólares registraron en ese mismo plazo una caída acumulada de U$S 5.378 millones. Los depósitos a plazo fijo del sector privado mostraban un panorama mucho peor: una baja acumulada de las colocaciones en pesos por $ 1.219 millones, y de los depósitos en dólares por nada menos que U$S 14.211 millones. Tanto desde una perspectiva económica como política, el fallo del caso Smith dejó al Poder Ejecutivo en uno de los peores escenarios posibles: si llevaba a la práctica sus amenazas de iniciar juicio político a los miembros de la Corte Suprema la respuesta serían más fallos como el del caso Smith. Ello conduciría no sólo al fin de la política económica en curso, sino también al de la gestión de Duhalde, quien se vería deglutido por un estallido financiero, macroeconómico y político probablemente mucho peor que el de diciembre de 2001. Si bien, no había riesgo de una caída del gobierno como aconteció con De la Rúa, era claro que las aspiraciones de Duhalde para presentarse en los comicios presidenciales del año 2003 corrían riesgo de estrellarse contra una nueva crisis financiera con consecuencias desestabilizadoras. 6.d. El Decreto 214/02 de pesificación asimétrica Con este nuevo cambio de escenario el equipo económico no podía demorar más en terminar sus estudios sobre qué tipo de alternativa aplicar para unificar la unidad de cuenta de depósitos y préstamos, y definir cuándo aplicarla. Luego de urgentes reuniones entre funcionarios del Poder Ejecutivo con dirigentes de grupos empresarios y bancos, se sancionó con fecha 03 de febrero de 2002 el Decreto 214/02. Esta norma puso en vigencia una reforma realmente trascendental: la pesificación de préstamos bancarios a $1 por dólar y de los depósitos a $ 1,40, con vigencia efectiva a partir del lunes 4 de febrero de ese año 28. Se anunció en conferencia de prensa el domingo 3 de febrero, junto al anticipo del abandono del régimen de tipo de cambio desdoblado, y su sustitución por uno de tipo de cambio único y flotante. El mismo inició su vida el lunes 11 de febrero, luego de una semana completa de feriado cambiario. Su debut fue razonablemente auspicioso. Si bien la cotización minorista sin acuerdo BCRA era de $2,25, en el mercado informal los llamados “arbolitos” (cambistas callejeros) vendían dólares a no más de $ 2,3. El Decreto 214/02 incluyó en la conversión compulsiva a pesos a todas las obligaciones de todo tipo, judiciales o extrajudiciales, expresadas tanto en dólares estadounidenses como en otras monedas extranjeras. En su artículo 2° establecía que todos los depósitos en dólares u otras monedas extranjeras se debían convertir a pesos a razón de $ 1,40 por dólar estadounidense, y cada entidad financiera cancelaba su obligación de devolución de depósitos entregando a su titular pesos en lugar de dólares físicos. De esta forma, se incumplía de manera irreversible la promesa del Presidente Duhalde quien un mes antes había prometido públicamente que “el que depósito pesos recibirá pesos y el que depositó dólares recibirá dólares)”. En cuanto a los deudores en dólares u otra moneda extranjera con los bancos, el artículo 3° estableció que todas esas deudas debían convertirse a pesos a razón $ 1,00 por dólar estadounidense, y al igual que en el caso de los depósitos, “el deudor cumplirá con su obligación devolviendo pesos a la relación indicada”. Los artículos 4° y 5° establecían que sobre esos saldos pesificados debía aplicarse un Coeficiente de Estabilización de Referencia (C.E.R.) a partir de la fecha de la efectiva vigencia de este Decreto, pero cuya publicación debía realizar el BCRA a posteriori. Como esto incrementaba los pasivos en dólares de los bancos en un 40%, el art. 7°) dispuso la emisión de un Bono con cargo a los fondos del Tesoro Nacional para compensar a las entidades.
28 Ver
texto completo en el Anexo 2.
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Para los créditos del sistema financiero, el Decreto especificaba en su artículo 6° lo siguiente: a) para los pagos en cuotas de los créditos bancarios, el deudor continuará abonando en pesos un importe igual al correspondiente a la última cuota durante seis meses contados desde la fecha de vigencia del presente Decreto. Transcurrido dicho plazo la deuda pasaba a ser reprogramada (el Decreto no especificaba de qué manera precisa) aplicándosele el C.E.R. desde la fecha de vigencia del Decreto 214/02; b) en las restantes obligaciones, con excepción de las correspondientes a los saldos de las tarjetas de crédito, el Decreto beneficiaba a los deudores con una moratoria (“plazo de espera”) de seis meses hasta su pago. Una vez cumplido, se recalculaba la deuda desde la fecha de vigencia del Decreto, aplicándose el C.E.R. Sin embargo no especificaba de qué manera a partir de esa fecha se resolvía la cancelación de estos créditos.
El art. 11° aplicó la pesificación a $ 1 por dólar, y posterior indexación por C.E.R. a todas las deudas transmitidas por las entidades financieras a fideicomisos financieros. En el caso del artículo 8°, extendió la pesificación a $1 por dólar a todas las deudas en moneda extranjera no vinculadas con el sistema financiero, cualquiera sea su origen o naturaleza, aplicándose a posteriori C.E.R.. . Dicho artículo contenía un párrafo que derivaba todo desacuerdo entre partes a la intervención del Poder Judicial. Sin embargo, al no especificar qué parámetros precisos debían considerar los magistrados, ni cuál era el criterio específico de equidad implícito, este Decreto aportó más confusión a la ya existente: “Si por aplicación de esta disposición, el valor resultante de la cosa, bien o prestación, fuere superior o inferior al del momento de pago, cualquiera de las partes podrá solicitar un reajuste equitativo del precio. En el caso de obligaciones de tracto sucesivo o de cumplimiento diferido este reajuste podrá ser solicitado anualmente, excepto que la duración del contrato fuere menor o cuando la diferencia de los valores resultare notoriamente desproporcionada. De no mediar acuerdo a este respecto, la Justicia decidirá sobre el particular. Este procedimiento no podrá ser requerido por la parte que se hallare en mora y ésta le resultare imputable. Los jueces llamados a entender en los conflictos que pudieran suscitarse por tales motivos, deberán arbitrar medidas tendientes a preservar la continuidad de la relación contractual de modo equitativo para las partes”. El artículo 4°, a su vez, concluía de la siguiente manera: “Además se aplicará una tasa de interés mínima para los depósitos y máxima para los préstamos”, pero no especificaba qué ente la determinaría, ni cuál sería el nivel inicial. A su vez, el artículo 17° estableció taxativamente lo siguiente: “A partir de la vigencia del presente Decreto quedan derogadas todas las normas que se opongan a lo aquí dispuesto”. Para los depositantes, el Decreto mencionó en su artículo 9° la emisión de un Bono del Tesoro en dólares estadounidenses, no en pesos) por el que podían optar, en sustitución de la devolución de sus depósitos. La opción se podía ejercer dentro de los 90 días posteriores a la publicación de la reglamentación de la forma de emisión del bono. En ese caso, la sustitución de depósitos por bonos no podía superar el máximo de $ 30.000 por titular y por entidad financiera, y, a su vez, los bancos obligados con los depositantes que optaren por dichos Bonos debían transferir al Estado “activos suficientes para atender su pago”, esto es, dólares físicos. Cabe destacar desde el anuncio de este Decreto circularon rumores respecto del bono en cuestión: supuestamente iba a ser un título a 10 años en dólares, con dos de gracia, y pagos anuales de amortización e intereses. Por consiguiente, la opción a la reprogramación del Decreto 214/02 implicaba renunciar al acceso a fondos líquidos acorralados por al menos dos años. Es por eso que este Decreto fue considerado como el creador de un “corralazo”, más restrictivo que el “corralito” ya vigente por algo más de 60 días. Respecto de las entidades financieras, esta norma las obligaba a depositar en el BCRA todas sus tenencias físicas de dólares estadounidenses u otras monedas extranjeras registradas como disponibilidades, y estas debían ser convertidas a pesos a razón de $1,40 por dólar. A su vez, los saldos en dólares u otras monedas extranjeras en el BCRA a favor de cada entidad financiera se convertían en pesos a dicha relación. Finalmente, los artículos 12° a 16° imponían restricciones adicionales:
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suspensión por ciento ochenta días de todos los procesos judiciales y medidas cautelares y ejecutorias relacionada con contratos de deuda y reprogramaciones financieras,
b. una reforma vía este Decreto, del art. 35 bis de la Ley de Entidades Financieras 21.526, para instrumentar restructuraciones a los pagos en defensa de los depositantes previo a la revocación de la autorización a una entidad financiera para funcionar, y vinculado a ello una reforma al art. 53 de dicha Ley, c. autorización al BCRA a conceder facilidades (redescuentos) a entidades con problemas de solvencia, d. modificación del art. 13 bis del Decreto 549/95 autorizando a Seguro de Depósito S.A. (SEDESA) para emitir títulos nominativos no endosables (bonos) y ofrecerlos a los depositantes en pago de la garantía de los depósitos si no contare con fondos suficientes a tal efecto. Las condiciones de emisión deberían ser acordadas entre BCRA y las entidades financieras para que pudiera ser aceptable la constitución de depósitos con dichos títulos.
7. Decisiones políticas posteriores a la pesificación asimétrica 7.a. Reacciones en el país La pesificación asimétrica no fue bien recibida por el público en general. Desde su anuncio en ámbitos políticos, obviamente no oficialistas, se percibió que el equipo económico había sido doblegado por las presiones de la Unión Industrial Argentina y de los principales bancos del país. Era pública y notoria la prédica de la UIA para minimizar los costos de la salida de la Convertibilidad para las empresas industriales endeudadas en dólares. También era inocultable que los bancos no estaban dispuestos a soportar el 100% de los costos de políticas que no eran de su autoría, máxime en un escenario de corrida de depósitos reprimida parcialmente por el “corralito”, y en el que las entidades no contaban con fondos suficientes para cumplir en efectivo con una eventual andanada de fallos judiciales a favor de los ahorristas29. Un día después del citado Decreto, el 3 de febrero de 2002 el ministro Remes Lenicov anunció la unificación cambiaria a través de la creación de un mercado único y libre para el dólar, una flexibilización parcial del corralito, permitiéndose retirar los sueldos con una sola extracción bancaria, y la pesificación de las deudas a 1 peso por dólar, contemplando su actualización según el C.E.R. . Posteriormente, el 7 de febrero se permitió retirar fondos en conceptos de sueldos, jubilaciones e indemnizaciones, de las cuentas afectadas por el “corralazo”, y recién el 11 de febrero se liberó en los hechos el mercado cambiario. Posteriormente, el 19 de febrero de 2002 se permitió el uso de certificados de depósitos para la compra de automotores e inmuebles. Esta fue, de facto, la primera “marcha atrás” en la postura de persistir en las prohibiciones a la libre conversión de depósitos en efectivo iniciadas con el “corralito”. Concretamente, el BCRA emitió el Comunicado N° 42.632 según el cual: a.
Los titulares de saldos reprogramados originados por depósitos en monedas nacional o extranjera quedaban facultados a requerir a la entidad depositaria la emisión de certificados representativos de los mismos. Estos certificados podían ser transferibles o intransferibles, por el importe parcial o total de cada vencimiento, capital e intereses, y transmisibles por endoso en el primero de los casos. b. Los citados certificados, posteriormente conocidos como “CEDROS” podían ser aplicados a estos destinos:
Como han observado Dabós, Secco y Olaiz, 2007, esa percepción en principio no pareciera ser del todo correcta, aunque eso no significa que no hayan habido presiones explícitas. De hecho, hasta se sospechaba de que funcionarios del propio BCRA hayan estado operando fácticamente como delegados de entidades específicas, en línea con el falaz argumento de que evitar la quiebra de una entidad “grande” es condición necesaria para evitar la caída de todo el sistema. En Burgo, 2011, pp. 290-291, se describe el enfrentamiento entre el equipo de Remes Lenicov y algunos funcionarios del B.C.R.A. respecto de esta cuestión, lo cual es un verdadero hallazgo histórico, dada la casi nula difusión mediática que dicho episodio tuvo en esa época. 29
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La cancelación total o parcial de financiaciones, excepto saldos emergentes de liquidaciones de tarjetas de crédito, originalmente concertadas en moneda extranjera o en pesos, otorgadas hasta el 05/01/02, dentro de la misma entidad y aunque los clientes no sean los titulares de los depósitos reprogramados. El pago del precio por la adquisición de inmuebles instrumentada en forma fehaciente ante escribano público y/o de vehículos automotores cero kilómetro y maquinaria agrícola, vial e industrial nueva registrada en la forma que corresponda, a realizarse hasta el 15/04/02, por parte de los titulares originales y eventuales endosantes de los certificados. En estos últimos casos, el beneficiario de los certificados cedidos, en cualquier entidad financiera, podía optar entre: i. ii. iii.
mantenerlos como depósito en la entidad receptora según las condiciones de reprogramación establecidas, aplicarlos a la cancelación de obligaciones contraídas hasta el 05/01/02 registradas en esa entidad, acreditar su importe en cuentas a la vista si sus titulares originales y eventuales endosantes eran personas físicas, pudiendo disponer de la totalidad de estos fondos mediante la utilización de cheques, transferencias y/ o tarjetas de débito.
c. No se autorizó a los tenedores de plazo fijo a recibir certificados que luego fuesen entregados en una entidad financiera distinta a la de origen para cancelar deudas. d. Los saldos a favor del titular del plazo fijo no podían ser transferidos a cuentas a la vista y quedaban dentro de la reprogramación anunciada por el Gobierno. e. Se permitió la recepción de los certificados para el caso de las obras en construcción que aún no hayan llegado a la etapa de escrituración de las propiedades, con el limitado destino de cancelar financiaciones de las empresas constructoras, a cuyo efecto se exigía presentar un boleto de pre horizontalidad, formalizado ante escribano público. Se trató de una liberación parcial, dado que una persona titular de certificados reprogramados podía adquirir sólo bienes registrables autorizados, de acuerdo al monto de los mismos. Las empresas, a su vez, solo podían hacer compras con sus certificados cuando el vendedor pudiera calzarlos con la cancelación de deudas. Otros fondos acorralados liberados por la nueva norma fueron los siguientes:
Las cuentas constituidas con recursos provenientes de los fondos administrados por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones.
Las cuentas cuya titularidad corresponda a representaciones diplomáticas o consulares extranjeras, organismos internacionales, misiones especiales y comisiones u órganos bilaterales o multilaterales establecidos por tratados en los cuales la República Argentina sea parte, y a los funcionarios extranjeros de esos entes, acreditados ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, siempre que las cuentas estén relacionadas con el desempeño de sus funciones.
Salvo opción expresa en contrario, las imposiciones a plazo fijo constituidas por los gobiernos Nacional, provinciales y municipales y de la Ciudad de Buenos Aires, incluidos la administración central, ministerios, secretarías y sus reparticiones descentralizadas, autárquicas y demás entes, con excepción de los entes o empresas del sector público que cuenten con patrimonio independiente y que, además, vendan sus productos o servicios en forma principal al mercado (hasta el 28/02/02).
Salvo opción expresa en contrario, las imposiciones a plazo fijo realizadas con recursos de fideicomisos constituidos por la Nación, las provincias, las municipalidades y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, con el objeto de afrontar pagos o financiar obras públicas, de infraestructura y de interés social. La opción mencionada precedentemente podrá ejercerse hasta el 28/02/02.
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Las cuentas en las cuales los titulares o al menos uno de ellos tenga 75 años de edad o más. Dichas personas deberán acreditar el cumplimiento del requisito exigido mediante la presentación de su documento de identidad válido ante las entidades depositarias. No regirán limitaciones en cuanto a los importes susceptibles de exclusión para las personas que cumplan ese recaudo. La resolución será inmediata ante la sola presentación del documento de identidad.
Las sumas percibidas en concepto de: I) indemnizaciones o pagos no periódicos de similar naturaleza por desvinculaciones laborales (incluidas las establecidas con intervención de la Justicia y los convenios extrajudiciales, retiros voluntarios, despidos sin causa, etc.), lI) indemnizaciones y seguros de vida por fallecimiento, incapacidad o accidente originados o no en el trabajo, y III) primera liquidación de haberes previsionales -"retroactivo"-, siempre que esos importes se hayan depositado en las entidades y con el siguiente alcance: hasta $ 30.000, respecto de sumas percibidas a partir del 01/07/00 por los conceptos
detallados en I), o cualquiera sea la fecha por los conceptos detallados en II) y III), salvo lo previsto a continuación. sin límite de importe, respecto de sumas percibidas a partir del 03/12/01, cualquiera sea el concepto. Esto no frenó el avance de las sentencias judiciales en contra de las entidades financieras. Como se detalla más adelante, el equipo económico optó finalmente por “nacionalizar” el pasivo contingente de las entidades con los depositantes vía emisión de deuda pública. 7.b. Incertidumbre y “soluciones” sobre la marcha La percepción de incertidumbre no podía disminuir frente a estas presiones cruzadas sobre el Ejecutivo, comenzando así a debilitarse la credibilidad y permanencia del equipo de Remes Lenicov en la conducción de la política económica. La pesificación asimétrica y la reprogramación compulsiva de depósitos dieron lugar a una creciente incertidumbre sobre la viabilidad del sistema financiero. Los retiros de depósitos gracias a las acciones de amparo interpuestas en sede judicial acumularon U$S 8.300 millones entre principios de enero y la primera semana de marzo de 2002. En ese período, a su vez, los depósitos en pesos del sector privado aumentaron de $ 15.449 millones a $ 61.626 millones, mientras que las colocaciones privadas en dólares cayeron de U$S 43.990 millones a U$S 7.721 millones. Quiere decir entonces que sobre una caída de depósitos en dólares del orden de U$S 32.269 millones, casi el 25% se explicó hasta entonces por sentencias judiciales a favor de los ahorristas. El Poder Ejecutivo trató de resolver el problema con el Decreto 494/2002 de “Reordenamiento del Sistema Financiero” del 12 de marzo de 2002. Allí se establecía lo siguiente: 1. La opción para los titulares de depósitos en moneda extranjera pesificados y reprogramados, la opción de recibir, a través de la entidad financiera correspondiente, en sustitución total o parcial de dichos depósitos estos títulos de nueva deuda pública: a) "Bonos del Gobierno Nacional en Dólares Estadounidenses 2% 2012" (BODEN 2012) con ocho amortizaciones parciales de capital y un plazo de gracia hasta el 3 de febrero de 2005, o b) “Bonos del Gobierno Nacional Capitalizables en Dólares Estadounidenses LIBOR + 1% 2012", con amortización íntegra al vencimiento e intereses capitalizables. En ambos casos la suscripción prevista en las condiciones de emisión era de $1,40 por dólar de depósito reprogramado. El plazo hasta el vencimiento era de 10 años. 2. El canje de deuda pública por el monto del depósito reprogramado antes de su pesificación, adicionando intereses devengados desde la fecha de la reprogramación, hasta la fecha de emisión de los bonos (3 de febrero de
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2002), o hasta U$S 30.000, o su equivalente en otra moneda extranjera, de ambas la menor, por titular y por entidad financiera30. 3. A los titulares de depósitos en pesos acorralados se les ofreció como opción la de recibir sin límite de monto, Bonos del Gobierno Nacional en Pesos 3% 2007, con amortización en 16 cuotas trimestrales, con período de gracia hasta el 3 de mayo de 2003. El saldo de capital de estos bonos se ajustaba por CER desde la fecha de emisión. 4. A las entidades financieras se les permitía suscribir estos títulos efectuando un depósito en el BCRA considerando para los emitidos en dólares la relación $1,40 por dólar. A su vez habilitó al BCRA a conceder adelantos en pesos a las entidades para adquirir estos bonos y así atender a las solicitudes de los depositantes. Las garantías admisibles para acceder a esos adelantos eran Bonos Compensatorios del Gobierno Nacional en Dólares Estadounidenses LIBOR 2012 y en Pesos 3% 2007 a ser entregados a las entidades como compensación por la descapitalización resultante de la pesificación asimétrica, Préstamos Garantizados, bonos de gobiernos provinciales, y otras financiaciones del sector público. Todos los activos en moneda extranjera a ser considerados para computar las garantías, se convertían a pesos a razón de $1,40 por dólar estadounidenses. 5. Los citados adelantos del BCRA se pasaban a otorgar a fecha 3 de febrero de 2002 por 5 años, que las entidades debían devolver en 16 cuotas trimestrales iguales al 6,25% del monto otorgado y ajustado por CER, con plazo de gracia hasta el 3 de mayo de 2003. La tasa de interés a cobrar sobre los saldos ajustados era de 3% anual. 6. El BCRA debía tomar como referencia la posición del balance de cada banco al 31 de diciembre de 2001, y a esa fecha aplicar (para el cálculo de la compensación) la posición neta en moneda extranjera el tipo de cambio de $1,40 por dólar estadounidense o su equivalente en otras monedas extranjeras. El monto a compensar era la diferencia entre el patrimonio neto así determinado y el informado en pesos por las entidades en sus balances fin de 2001. La compensación determinada en pesos se pagaba vía Bonos de Compensación en Pesos. A su vez, por hasta el importe de la posición neta negativa en moneda extranjera, las entidades podían solicitar el canje de esos bonos por los Bonos Compensatorios en Dólares a razón de $ 1,40 por dólar. Frente a los problemas suscitados por la salida de fondos por los amparos, el Gobierno emitió el 16 de marzo de 2002 el Decreto 620/2002 que eliminó todo límite al nivel de depósitos reprogramados y pesificados, elegibles para el canje por los bonos en dólares y en pesos previstos en el Decreto anterior. Posteriormente, el 7 de mayo, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto 762/02 que suspendió la aplicación del CER para ajustar: a) los saldos de los préstamos hipotecarios a personas físicas para vivienda única familiar y de ocupación permanente, b) para préstamos personales por hasta $12.000 o U$S 12.000 pesificados a razón de $1,40 por dólar, y c) prendarios por hasta $ 30.000 o U$S 30.000 pesificados a razón de $1,40 por dólar. A su vez, en el art. 3°) el Decreto dispuso que se actualizaran a partir del 1° de octubre por un Coeficiente de Variación Salarial (CVS). 7.c. El rol del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Nuevo Pacto Federal Las autoridades del FMI estaban de acuerdo con el abandono del régimen de Convertibilidad y la decisión de unificar la moneda de expresión de los contratos (sea pesos, o más deseablemente para no pocos técnicos del organismo, el dólar estadounidense vía dolarización de la economía). Sin embargo, la forma elegida por Remes Lenicov y su equipo (la pesificación asimétrica) nunca fue aprobada por dicho organismo. Por un lado, entendían que debía haber tipo de cambio único y en libre flotación, y por otro lado, que la mecánica de la pesificación era poco prolija, y que debía analizarse caso por caso si correspondía o no transformar esos pasivos en dólares a moneda nacional. La opción se podía en todos los casos ejercer hasta el 15 de abril de 2002. Posteriormente, la Res. N° 46/2002 del Ministerio de Economía del 12 de abril de 2002 extendió dicho plazo hasta el 30 de abril de 2002. 30
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El equipo económico rechazó dicha alternativa, teniendo en cuenta el fracaso de su instrumentación en el caso mexicano (año 1982). Por otro lado, como manifestara el ex ministro Remes en la investigación de Burgo (2011), no contaba con recursos materiales ni humanos para analizar caso por caso, o instrumentar alguna mecánica de rescate selectivo de bancos y/o empresas31. Igualmente, no terminaba allí la presión del FMI. A fin de enero el organismo tenía la certeza de que no era factible un acuerdo con el gobierno argentino, pero al mismo tiempo simulaba tratar de evitar costos políticos por no proveer ayuda a nuestro país. Esto era un doble juego que con el correr de las semanas fue cada vez más evidente, dado el comportamiento de Anoop Singh, el economista indio, a cargo de la misión de dicho organismo para el caso argentino. A principios de febrero el FMI exigió a las autoridades argentinas tres precondiciones para recién iniciar las negociaciones de un hipotético acuerdo: a) Suscribir un nuevo Pacto Federal entre Nación y Provincias para asegurar mayor disciplina fiscal, lo que significaba aceptar las exigencias de ajuste contractivo que propugnaba el FMI. b) Derogar la modificación a la Ley de Quiebras, que excluía la alternativa del cramdown para empresas concursadas. 32 c) Derogar la Ley de Subversión Económica. Más allá de argumentos y valoraciones políticas, lo cierto es que el gobierno de Duhalde finalmente cedió y cumplió con esos requerimientos. Lo primero, fue el Pacto Federal entre Nación y Provincias. Una vez que el Gobierno Nacional y las administraciones provinciales manifestaron su voluntad de instrumentar un ajuste fiscal permanente, el FMI pasó a evaluar la viabilidad de reanudar desembolsos de préstamos a nuestro país. El monto requerido era de unos US$ 9.000 millones para pagar los vencimientos de deuda con dicho organismo, el Banco Mundial y el BID, y fortalecer el stock de reservas internacionales del BCRA. Luego de arduas negociaciones, el 26 de febrero de 2002 los gobiernos de la Nación y de las provincias acordaron un nuevo Pacto Fiscal con los siguientes puntos: a.
Los gobernadores aceptaron que desde marzo de 2002 los giros de la Nación a las provincias por coparticipación no tengan un piso (hasta entonces era de $ 1.187 millones mensuales), sino que fluctúen de acuerdo a la evolución de la recaudación de impuestos coparticipables. b. La Nación incluyó en la masa coparticipable el 30% de la recaudación del impuesto sobre los débitos y créditos bancarios. c. Los gobiernos provinciales resignaron su reclamo para pesificar sus deudas públicas a la razón de 1 pesos por dólar. En el texto del acuerdo se estableció que sería a $1,40 por dólar. d. El Gobierno Nacional se comprometió también a saldar la diferencia entre la pesificación a $1,40 y la cotización libre del dólar (a esa fecha era de $2,20) con la emisión de un bono a 16 años: los Bonos Garantizados o BOGAR 2018, con 3 años de gracia para amortización de capital. e. Desde marzo de 2002 la recaudación de impuestos coparticipables pasaba a distribuirse en las siguientes proporciones: 44% para la Nación y 56% para las provincias.
Las cifras relevantes allí citadas muestran divergencias importantes. De acuerdo al ex ministro Remes Lenicov, la negociación debía realizarse con 490.000 deudores hipotecarios, 600.000 deudores prendarios, en su mayor parte pequeñas y medianas empresas, y más de 6 millones de deudores por préstamos personales y tarjetas de crédito. Burgo, 2011, p. 288, cita, en cambio, un informe del BCRA según el cual a esa fecha había 500.000 deudores hipotecarios, 400.000 pequeñas y medianas empresas endeudadas en moneda extranjera, y 30.000 grandes empresas (sin mención a deudores por préstamos personales y tarjetas de crédito). 32 Esta es una figura contemplada originariamente en el Capítulo 11 de la Ley de Quiebras de Estados Unidos. Se trata de un acuerdo preventivo propuesto por terceros, quienes en caso de obtener la conformidad de los acreedores, adquieren parte de las acciones de empresas concursadas. El objetivo es que otros empresarios ingresen como accionistas, para evitar la quiebra de la empresa y sus consecuencias perjudiciales para sus acreedores y empleados. 31
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f.
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En cuanto a la reducción del gasto público provincial exigida por el FMI, la pretensión original de la Nación era de un ajuste de un 80% (de $ 5.000 millones estimado entonces para 2001 a $ 1.000 millones en 2002), pero los gobiernos provinciales aceptaron un ajuste de 60% (a $ 3.000 millones para el año 2002), y luego alcanzar el equilibrio presupuestario en 2003.
g. Anticipar la sanción de una nueva Ley de Coparticipación Federal de Impuestos para el 31 de diciembre de 2002. Para evitar despidos y reducciones salariales, los gobiernos provinciales reclamaron a la Nación el envío de $ 400 millones adeudados en concepto de giros de la coparticipación de enero y febrero de 2002. El gobernador de Jujuy, Eduardo Fellner, indicó además que ante la crisis de liquidez de entonces, le resultaba indiferente a las provincias que se las habilitara para emitir nuevas cuasimonedas, o que la Nación les enviara LECOP o pesos. Igualmente, durante marzo de 2002 dicho acuerdo no fue refrendado ni por el Congreso Nacional ni por las legislaturas provinciales. El FMI exigió medidas concretas para reducir (y de ser posible eliminar) el stock de cuasimonedas en circulación, y avanzar en la reducción del gasto en personal en las administraciones provinciales. La inviabilidad política de tales medidas se tornó cada vez más evidente a medida que el FMI “corría” las metas todos los meses. A principios de 2002 sus voceros daban a entender que la sanción del Presupuesto 2002 y un ajuste fiscal en las provincias eran suficientes para destrabar sus préstamos. Una vez logrado esos acuerdos, el FMI presionó para la liberación del tipo de cambio, y así lo hizo el Gobierno a principios de febrero. Luego pasó a exigir la modificación de la Ley de Quiebras y la derogación de la Ley de Subversión Económica, junto al mantenimiento de la libre flotación cambiaria y una política monetaria restrictiva. Debido a la salida diaria de unos $ 120-150 millones diarios del sistema bancario vía amparos judiciales, el FMI formuló nuevas “sugerencias” al Poder Ejecutivo para lograr un acuerdo político con la Corte Suprema y detener la salida de fondos líquidos del sistema financiero. En el ámbito interno, no fue factible de inmediato alcanzar acuerdos individuales entre la Nación y cada administración provincial. Ello fue así porque el Gobierno Nacional no cumplió en marzo y abril con el compromiso de distribuir a las provincias el 30% de la recaudación de impuesto a los créditos y débitos bancarios. Técnicamente, fue otro evento de default, esta vez de la Nación, respecto de los gobiernos provinciales, en general indebidamente ignorado por la casi totalidad de análisis de este período histórico. Las negociaciones entre la Nación y las Provincias avanzaron lentamente, y recién el 10 de abril el Congreso Nacional aprobó el Nuevo Pacto Fiscal bajo la Ley 25.570. Sin embargo, ante las presiones del FMI, el Poder Ejecutivo postergó su promulgación para el 3 de mayo de 2002. El 13 de abril arribó a Buenos Aires una nueva misión del FMI encabezada por Anoop Singh, quien exigió que las provincias una reducción del gasto público en $ 3.000 millones, lo que significaba en el corto plazo la eliminación del sueldo anual complementario en las administraciones provinciales, o alternativamente una sustancial reducción de la nómina de empleados públicos en las provincias. Una semana después, el 20 de abril, el FMI volvió a modificar sus exigencias y pasa a exigir que cada provincia firme un acuerdo individual con la Nación, y el Banco Mundial suspende el desembolso de un préstamo. Tres días después, se generalizó el rechazo al plan del ministro Remes Lenicov de pagar los amparos contra el corralito con un título de deuda pública. Además de agravarse las dificultades para retirar dinero de cajeros automáticos y el pago de sueldos y jubilaciones por un feriado bancario, grupos de manifestantes se dirigieron a protestar frente al edificio del Congreso Nacional. Al día siguiente (24 de abril) renunciaron los ministros Remes Lenicov y De Mendiguren, y el Jefe de Gabinete Capitanich. El 27 de abril asumió como nuevo Ministro de Economía el economista Roberto Lavagna, quien finalmente instrumentó la liberación gradual de los fondos atrapados en el “corralazo”. El mismo día de la renuncia de los citados funcionarios algunas provincias suscribieron con la Administración Nacional un acuerdo de 14 puntos llamado Compromiso de Ordenamiento Fiscal. Allí se contemplaba el envío al Congreso en un plazo máximo de 90 días de un proyecto de ley consensuado de Coparticipación Federal de Impuestos, como parte de un nuevo acuerdo de responsabilidad fiscal para las administraciones nacional, provincial y municipal; propiciar una reforma impositiva que estimule la inversión y reduzca la evasión; y asegurar el cumplimiento efectivo de una reforma política acordada, orientada a reducir gastos innecesarios.
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También incluía el compromiso para propiciar la sanción inmediata de una nueva Ley de Quiebras, y la derogación inmediata de la Ley de Subversión Económica. Inicialmente sólo habían adherido la ciudad de Buenos Aires y ocho gobiernos provinciales. Entre estas últimas sólo cinco de las catorce provincias justicialistas, y dentro de esas cinco no se encontraban ni Buenos Aires ni Santa Fe. 7.d. La modificación de la Ley de Quiebras Hacia el 3 de enero se reunieron miembros del equipo económico y ejecutivos del holding mediático Clarín evaluaron la viabilidad de algunas medidas a favor de grupos empresarios nacionales33. De dichos encuentros emergió la posibilidad de modificar la Ley de Quiebras, excluyéndose el mecanismo conocido como cramdown. La reforma se concretó el 30 de enero de 2002 al aprobarse la Ley 25. 563, luego promulgada parcialmente el 14 de febrero de 2002. El artículo 21° de la misma derogó el artículo 48 de la Ley de Quiebras, que contemplaba el cramdown. Ese artículo también suspendió "por el plazo de ciento ochenta (180) días el trámite de los pedidos de quiebra, dejando a salvo la posibilidad de aplicar las medidas del artículo 85 de la ley 24.522". El artículo 16°, a su vez, establecía lo siguiente: "Suspéndese por el plazo de ciento ochenta (180) días contados a partir de la vigencia de la presente, la totalidad de las ejecuciones judiciales o extrajudiciales, incluidas las hipotecarias y prendarias de cualquier origen que éstas sean, incluso las previstas en la Ley 24.441 y en el artículo 39 del Decreto-ley 15.348 y las comprendidas en la Ley 9.643 modificada por la Ley 24.486. Exceptúense de esta disposición los créditos de naturaleza alimentaria y los derivados de la responsabilidad de la comisión de delitos penales, los créditos laborales, los que no recaigan sobre la vivienda del deudor o sobre otros bienes afectados por el mismo a producción, comercio o prestación de servicios, los derivados de la responsabilidad civil y contra las empresas aseguradoras, las obligaciones surgidas con posterioridad a la entrada en vigencia de esta ley y los casos en que hubiera comenzado a cumplirse la sentencia de quiebra, con la correspondiente liquidación de bienes. Suspéndese por el plazo de ciento ochenta (180) días las medidas cautelares trabadas y prohíbese por el mismo plazo las nuevas medidas cautelares sobre aquellos bienes que resulten indispensables para la continuidad de las actividades relacionadas con el giro habitual del deudor. Suspéndese asimismo por el mismo plazo las ejecuciones y medidas cautelares a que se refiere el artículo 92 de la Ley 11.683 incorporado por el artículo 18 de la Ley 25.239. Serán nulos todos los actos de disposición extraordinaria del deudor sobre sus bienes durante el período de suspensión previsto en el presente artículo, salvo que contare con acuerdo expreso de los acreedores."
En todos los casos, la nueva norma suspendía las ejecuciones, no los juicios de ejecución. Al no bloquear el avance de juicios, el efecto de la ley se limitaba a suspender la subasta de los bienes de deudores insolventes dentro de ese plazo de 180 días. Por consiguiente, esto abrió lugar a planteos de diverso tipo (según su conveniencia) tanto de ejecutantes como de ejecutados, y la formación de grupos organizados que entre 2002 y 2005 obstaculizaron las subastas de inmuebles rurales en varias provincias. Igualmente, las presiones del FMI sobre los poderes Ejecutivo y Legislativo de nuestro país, fueron exitosas: el 15 de mayo el presidente Duhalde promulgó la Ley 25.589 en la cual se repuso dicha figura. Era claro y evidente que al FMI no lo animaba ninguna cuestión relacionada con la resolución de contratos entre privados: ejerció una presión abierta para forzar la aprobación de políticas orientadas a cancelar la deuda en default. La intención era la de inducir una fuerte contracción de gasto público y privado hasta que aparezcan excedentes en dólares, y los mismos se apliquen al
Los mismos no trascendieron inmediatamente a la opinión pública, pero fueron descriptos detalladamente por Rodríguez Diez, 2003. En el caso del multimedio Grupo Clarín se estimaba a esa fecha que tenía un pasivo de U$S 930 millones, de los cuales, sólo U$S 95 millones era con el sistema bancario local. Durante el mes se le dio forma al proyecto de modificación de Ley de Quiebras, enviado al Congreso por Jefatura de Gabinete, pidiendo su urgente tratamiento y aprobación. 33
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pago de los servicios impagos de la deuda pública. En otras palabras, proteger los intereses de los tenedores de bonos, en lugar de estabilizar el sistema financiero y la economía argentina. 7.e. Derogación de la Ley de Subversión Económica La llamada Ley de Subversión Económica, tuvo su origen en la Ley 20.840 de “Actividades Subversivas” promulgada el 2 de octubre de 1974. En su art. 6° la 20.840 establecía penas de 2 a 6 años de prisión y una multa en pesos para quien con ánimo de lucro o maliciosamente pusiera en riesgo el normal desenvolvimiento de una unidad empresarial, disminuyera el valor de sus materias primas, productos de cualquier naturaleza o bienes de uso, o “comprometiere injustificadamente su patrimonio”. En otros artículos se caracterizaban los agravantes de las penas previstas, para los casos en que los hechos imputables: a. b. c. d.
Afectaren el normal suministro o abastecimiento de bienes o servicios de uso común. Si condujere al cierre, liquidación o quiebra de establecimiento o explotación. Si el hecho causare perjuicio a la economía nacional. Si el hecho pone en peligro la seguridad del Estado.
Estas penas alcanzaban no sólo a los altos directivos de las empresas sino hasta los órganos de vigilancia y los síndicos de unidades concursadas. Luego el gobierno militar dictó la Ley 21.459 que aumentaba las penas previstas en dicho cuerpo legal. Las mismas se incrementaban en la mitad cuando los imputados por subversión económica fueran funcionarios o empleados públicos. Ante el impacto negativo de la pesificación asimétrica y conversión compulsiva de depósitos acorralados en títulos de deuda pública con fecha de vencimiento posterior al de los depósitos, el gobierno advirtió que la ley de subversión económica bien podría aplicarse a funcionarios del Poder Ejecutivo. Ya a fines de febrero de 2002 fueron procesados varios banqueros, cuyas quejas por una suerte de “acoso judicial”, eran admitidas como razonables por el FMI. El organismo redobló la presión argumentando que dicha Ley contribuía a la sensación de inseguridad jurídica, y planteando que su derogación era condición necesaria para alcanzar un nuevo acuerdo con el gobierno argentino. Finalmente, el 19 de marzo de 2002 el presidente Duhalde ordenó al Ministro de Justicia, Jorge R: Vanossi, que analizara su modificación o derogación. Dicha Ley fue derogada por el Congreso de la Nación dos meses después, el 30 de mayo de 200234. De esta forma se evitó por la vía legal, el potencial encarcelamiento masivo de ex funcionarios y de banqueros procesados por no acatar fallos judiciales a favor de los depositantes. Evidentemente, la intención del FMI no era la de preservar la estabilidad sistémica en el segmento bancario. En realidad trataba de desalentar el avance hacia una suerte de nacionalización de un sistema bancario en una situación delicada, e indirectamente evitar una restructuración de la deuda que implicara la convalidación jurídica de las pérdidas sufridas por los bonistas por el default de fines de diciembre de 2001. A la vista de todo el mundo, fue una indebida interferencia externa en los asuntos internos de la Argentina, y la misma fue percibida como una claudicación del gobierno no sólo frente al FMI, si no también ante el lobby de los bancos locales. 7.f. Hacia la liberación de los fondos acorralados El clima de incertidumbre y la imagen negativa de las autoridades en gran medida se explicaba por la evolución de los precios al consumidor. En particular la suba de precios de bienes finales superaba ampliamente a la de los servicios gracias al congelamiento y pesificación de tarifas públicas, como se observa en el Gráfico 3 de la página siguiente, donde se indican las subas mensuales del IPC para bienes que computaba el INDEC. Esto tornaba ya insoportable el impacto sobre el ingreso disponible para las familias con más impaciencia por rescatar sus fondos de las entidades financieras. En el Senado la votación resultó en un empate (34 a 34). La iniciativa de la derogación se impuso apelando a la cláusula reglamentaria que computa como doble el voto del presidente de la Cámara en casos de empate. 34
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Los incrementos en los precios de bienes acumulados en los primeros meses de 2002 no pudieron ser revertidas de manera drástica por el nuevo equipo económico. El Cuadro1 muestra las mayores subas de precios entre fin de 2001 y mayo de 2002:
GRÁFICO 3: PRECIOS AL CONSUMIDOR DE BIENES Y SERVICIOS (DICIEMBRE DE 2000 A MAYO DE 2002) 23
IPC BIENES IPC SERVICIOS
Var. % mensual
18
17,4
13
7,1
8
6,0
5,7 3,3 3
0,6 0,8
may-02
abr-02
mar-02
feb-02
ene-02
dic-01
-0,1 -0,4 nov-01
-0,7 oct-01
sep-01
-0,1 -0,2 ago-01
jul-01
-1,3 -1,0 jun-01
abr-01
mar-01
feb-01
ene-01
dic-00
may-01
-0,1
-0,4 -2 -0,7 -0,5
Fuente: INDEC. Junio de 2002
CUADRO 1: BIENES CON MAYOR INFLACIÓN ACUMULADA ENTRE DICIEMBRE DE 2001 Y MAYO DE 2002 PRINCIPALES AUMENTOS Aceite de maíz Lentejas secas Harina de trigo común Aceite mezcla Pilas Pañales descartables Aceites y grasas Puré de tomate en conserva Arvejas en conserva Heramientas y otros artículos para mantenimiento del hogar Detergente en polvo Harina de maíz
Mayo 2002 vs. Diciembre 2001 172,3% 170,4% 155,4% 127,8% 125,1% 122,3% 122,1% 118,4% 117,5% 104,0% 82,8% 73,2%
Fuente: INDEC. Junio de 2002.
El tipo de cambio, a su vez, recién redujo su volatilidad a partir del mes de mayo de 2002. Desde entonces, y hasta fin de noviembre fue disminuyendo el spread entre las distintas cotizaciones del dólar, que fueron convergiendo en básicamente tres: el tipo de cambio de referencia del BCRA, el tipo de cambio paralelo (llamado “blue” a partir de 2003) y el minorista contra entrega de cheques, con un spread entre 20 y 40 centavos de pesos por dólar respecto de las cotizaciones de contado:
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GRÁFICO 4: TIPO DE CAMBIO NOMINAL (PESOS POR DÓLAR) ENTRE ENERO Y NOVIEMBRE DE 2002 4,50
4,00
3,50
3,00
2,50 Minorista sin acuerdo BCRA Minorista contra entrega de cheques Mayorista casas de cambio Mayorista bancos BCRA: T. de cambio de referencia Dólar billete Banco Nación
2,00
1,50
15/11/2002
01/11/2002
18/10/2002
04/10/2002
20/09/2002
06/09/2002
23/08/2002
09/08/2002
26/07/2002
12/07/2002
28/06/2002
14/06/2002
31/05/2002
17/05/2002
03/05/2002
19/04/2002
05/04/2002
22/03/2002
08/03/2002
22/02/2002
08/02/2002
25/01/2002
11/01/2002
1,00
Fuente: elaboración propia en base a datos de bancos privados y del BCRA.
En ese escenario, la prioridad del Ministro Lavagna fue la de intentar acotar la incertidumbre, y lograr que el Gobierno Nacional recupere la iniciativa perdida. Hacia el fin de su primer mes de gestión, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto 905/02 del 31 de mayo de 2002 que estableció lo siguiente:
El canje voluntario, no compulsivo, de fondos no devueltos, y actualizados en cuentas a la vista y a plazo fijo en pesos por Bonos del Gobierno Nacional en Pesos 2% 2007, y por los titulares en cuentas en dólares, por Bonos del Gobierno Nacional en Dólares Estadounidenses 2012.
La opción de optar por Bonos del Gobierno Nacional en Dólares Estadounidenses LIBOR 2005 para depositantes y cuotapartistas de fondos comunes que con 75 años de edad o más, titulares de fondos recibidos por indemnizaciones, o que atraviesen situaciones de riesgo para su salud física.
Los bancos recibirían adelantos para adquirir los bonos necesarios para el pago a los depositantes, ofreciendo como garantía sus tenencias de Bonos del Gobierno Nacional en Pesos 2% 2007, Préstamos Garantizados, otros títulos de deuda provincial, bonos de gobiernos provinciales, y otras financiaciones del sector público. El otorgamiento de los adelantos era por un plazo de 10 años, 6 meses, con capital a amortizar en ocho cuotas anuales, con tres años de gracia.
La creación de constancias o certificados de depósitos reprogramados (luego conocidos como “CEDROS”) emitidos por cada banco, como valores negociables en mercados autorregulados, aplicables para la compra de nuevas emisiones de acciones u obligaciones negociables con oferta pública y admitidos para cotizar en bolsas de comercio, y para la cancelación de préstamos en la entidad financiera donde estuvieran constituidos los depósitos reprogramados. La creación de cuentas libres para depósitos sin restricciones, con limitaciones para los depósitos en moneda extranjera, que debían aplicarse sólo a préstamos para la exportación.
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Los titulares de plazos fijos en pesos podían mantenerse en el sistema anterior y esperar a la cancelación a fines de 2005, o suscribir los nuevos bonos, o en parte aplicarlos para la compra de bienes registrables.
Los titulares de plazos en dólares podían suscribir los bonos a $1,40 por dólar a 5 años con 2% de interés más CER o en dólares a 10 años de plazo con LIBOR.
En cuanto a la normativa bancaria, el Decreto 905/02 amplió la garantía de depósitos, complementando la de la Sociedad de Seguro de Depósitos S.A. (SEDESA) con aportes del Estado, y redujo el impuesto a las transacciones financieras de 6 por mil a 0,5 por mil para movimientos de cuentas corrientes a plazos fijo o por compras de letras del Banco Central. Si bien parte de la liquidez acorralada comenzó a liberarse, no fue suficiente para revertir el encono hacia las autoridades ni para proveer una solución definitiva. Recién el 10 de septiembre de 2002 el Ministro Lavagna anunció el levantamiento del “corralazo” a través de un canje voluntario de depósitos por deuda pública: a. Los titulares de depósitos de hasta $ 42.000 (originalmente en dólares, pesificados a $ 1.40) se les ofrecería cada dólar depositado, el equivalente en pesos a $ 1.40+CER más intereses en efectivo, y un bono compensador (un BODEN 2013) por la diferencia de cotización entre $ 2.05 y el tipo de cambio del momento en que se pida el retiro. b. A los titulares de depósitos de hasta $ 100.000 se les ofrecería la misma opción dentro de 90 días. c. A los titulares de depósitos que superan los $ 100.000 tendrán la misma opción, pero dentro de 120 días. El ministro informó que la medida se implementaría a través de un decreto de necesidad y urgencia para dar a los ahorristas 10 días hábiles para optar entre mantener su depósito reprogramado o suscribir el nuevo plan de apertura del "corralón". El costo fiscal por esa emisión de bonos, según Lavagna (2011) fue de U$S 2.800 millones. La mayor parte del problema de la liberación del "corralazo" pasó así al próximo gobierno, dado que la mayoría de los tenedores de certificados reprogramados tenían depósitos superiores a los $ 42.000. La solución ofrecida no fue aceptada en un primer momento. Cuatro días después de la promulgación del citado Decreto, la Cámara Contencioso Administrativa Federal emitió un fallo extensible a todos los ahorristas que anulaba la pesificación de los depósitos y las reprogramaciones de depósitos acorralados, y posteriores canjes por bonos, y además declaraba la inconstitucionalidad del Decreto 1570/01. El mismo fue apelado inmediatamente por el Ministerio de Economía, logrando neutralizar así el último gran embate del Poder Judicial contra la estrategia oficial de compensación posterior a la pesificación asimétrica. Rápidamente, el 16 de septiembre de 2002 el Poder Ejecutivo sancionó el Decreto N°1836/02 que otorgó a los titulares de hasta $ 7.000 de depósito reprogramado la opción de poder cobrarlo en efectivo, y a las entidades la posibilidad de adquirir BODEN 2013 en dólares. Además otorgó a los depositantes la opción de canjear sus CEDROs por BODEN 2013 en dólares o por Letras de Plazo Fijo en Pesos con vencimiento en abril de 2013. También estableció la aceptación de BODEN 2006 en dólares para la cancelación de depósitos a ser devueltos en virtud de sentencias judiciales, y la cancelación de depósitos con BODEN 2005 en dólares. A posteriori, el Decreto 2167/2002 permitió al BCRA otorgar adelantos a las entidades financieras contra garantía de BODEN en dólares 2005 y 2012, y en pesos 2007. También amplió el menú de opciones a los bancos con la emisión de BODEN 9% 2002 y a los depositantes, con la creación de Letras de Plazo Fijo en Pesos ajustadas por CER, emitidas por cada entidad financiera. Lo urgente en esos meses era frenar las sentencias judiciales en contra de los bancos. Su frecuencia recién empezó a menguar de manera visible hacia fines de 2002, pero el fin de esas sentencias desfavorables se observó luego de la sanción del Decreto 739/03 del 28 de marzo de 2003 que permitió la liberación de los depósitos reprogramados. No obstante ello, aun hasta el corriente año han sobrevivido algunas causas judiciales relacionadas con el “corralazo” y el “corralito” sin sentencia definitiva35.
A fin de febrero de 2012, la Corte Suprema de la Nación, en fallo dividido, revocó los fallos que le impedían a una ciudadana de 91 años de edad recuperar su depósito en dólares bloqueado en el corralito y posteriormente pesificado y reprogramado. Ver: http://fortunaweb.com.ar/2012-02-28-84710-una-decada-despues-una-mujer-de-91-anos-recupera-sus-ahorros-del-corralito/ 35
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8. Consecuencias de la pesificación asimétrica 8.a. La evaluación de las autoridades El núcleo de la pesificación asimétrica consistía en la transformación a distintos tipos de cambio a los activos y pasivos bancarios en dólares. El Decreto 214/02 introdujo una compensación a los bancos por el efecto de dicha medida sobre la posición patrimonial de las entidades, y para desalentar acciones de amparo y fallos a favor de los ahorristas que implicaran devoluciones en efectivo, se incluyó la oferta del canje de certificados de depósitos en dólares por una de dos opciones: títulos del gobierno en dólares a largo plazo en dólares, o certificados de depósitos indexados, vía transformación a $1,40 más CER. Según Remes Lenicov, Todesca y Ratti, 2003, dos razones fundamentales justificaban la pesificación asimétrica: a) Evitaba una ganancia artificial en pesos para los titulares de depósitos en dólares, dado que la devaluación de la moneda superaba a la inflación. b) Se evitaba la quiebra de deudores, la transferencia de activos a los bancos y su liquidación posterior para devolver depósitos. De acuerdo a las autoridades ello no era factible, porque la liquidez obtenida por las entidades a través de ese proceso no habría sido suficiente para que todos los ahorristas recuperasen sus depósitos. Como tampoco se contaba con la cantidad de dólares físicos era necesaria para devolver los depósitos, quedaba como alternativa cubrir la diferencia con una megaemisión monetaria de manera súbita, pero implicaba un alto riesgo de caer en hiperinflación. La conversión de depósitos en dólares a 1,40 pesos más CER, procuraba beneficiar a los ahorristas con una “ganancia de capital” en pesos superior a la inflación local, pero inferior al aumento de la cotización del dólar. En la visión oficial no hubo licuación de deudas porque al ajustarse los pasivos pesificados por CER, se indexaban de acuerdo al IPC, aunque medidos en dólares, admiten en ese trabajo que hubo una licuación de pasivos empresarios. Por otro lado, el Decreto 214/02 pesificó a 1,40 pesos más CER al capital de los Préstamos Garantizados y otros bonos y pagarés del Estado en poder de los bancos, de las AFJP, fondos comunes de inversión, aseguradoras y otros inversores. De acuerdo a los citados autores, “la ganancia de tal operación más que compensó la pérdida por la pesificación asimétrica”. La misma debiera interpretarse como una transferencia neta del Estado Nacional a los bancos, esto es, una pérdida para el fisco y un beneficio para las entidades, pero en Remes Lenicov et al., 2003, se afirma lo siguiente: “Y significó una ganancia de 16.000 millones de dólares para el Estado Nacional que sobrecompensa el costo de la pesificación asimétrica (7.800 millones de dólares). En términos netos, durante los cuatro primeros meses de 2002 la deuda bajó en 8.200 millones de dólares y se desdolarizó en aproximadamente 15%. Si se computa la acción de la Justicia con los amparos y la decisión de mayo de 2002 del Congreso de cambiar el CER por el CVS (Coeficiente de Variación Salarial), la ganancia se reduce a 5.200 millones de dólares36”. Burgo (2011) sintetizó las estimaciones oficiales a principios de 2002. El BCRA había relevado la existencia de 500.000 personas con deudas por préstamos hipotecarios, y en moneda extranjera estaban endeudadas con el sistema financiero 30.000 grandes empresas y 400.000 pequeñas y medianas empresas. El total de créditos del sistema financiero era según ese relevamiento, de U$S 40.000 millones.37 Su libro revela que según las autoridades de entonces, la pesificación asimétrica significó para el sistema financiero un costo inmediato de U$S 8.869 millones, seguido por otros costos a lo largo de 2002 por U$S 2.204 millones, totalizando U$S 11.073 millones. Esto habría sido compensado por la conversión a pesos de las deudas del Estado con los bancos y las AFJP, obteniéndose un saldo positivo para el fisco de U$S 10.975 millones, nada menos que un 31,4% inferior a la estimación de Remes Lenicov et al.(2003).38
Ver Remes Lenicov, Todesca y Ratti, 2003, y Rodríguez Diez, 2003. La estimación es incompleta. Al último día hábil previo a la pesificación asimétrica, el sistema contaba con un stock de préstamos en moneda extranjera de U$S 44.190 millones y préstamos en moneda local por $ 28.889 millones, que al tipo de cambio minorista vendedor de entonces (U$S 1 = $ 2,10) sumaban otros U$S 13.657 millones. 38 Ver Burgo, 2011, pp. 288-289. 36 37
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8.b. Una aproximación alternativa El Decreto 214/02 de pesificación asimétrica entró en vigencia el lunes 4 de febrero de 2002, de modo que la posición de referencia del sistema bancario para analizar su impacto es la del cierre del viernes 1° de febrero de 2002. A partir de allí se puede aproximar una evaluación de su impacto sobre stocks y flujos en dólares hasta fin de 200239. 8.b.1. Impacto sobre el sistema bancario
Impacto inmediato sobre stocks Los datos del BCRA (www.bcra.gov.ar), todavía hoy revelan discrepancias entre los totales consolidados publicados y la suma de subtotales. Sin haberse recabado información convincente que justifique dichas diferencias, a efectos de este trabajo se tomaron en consideración las sumas aritméticas de los subtotales. Los niveles de depósitos y préstamos en moneda extranjera al 1° de febrero de 2002 eran los siguientes: Depósitos en moneda extranjera (pasivos): Sector privado (a): Sector público (b): Total (a) + (b): Total consolidado informado por el BCRA:
U$S 37.227 millones U$S 1.198 millones U$S 38.425 millones U$S 39.941 millones
Préstamos en moneda extranjera (activos): Al sector privado (a) : Al sector público (b) : Total (a) + (b):
U$S 39.005 millones U$S 14.090 millones U$S 53.095 millones
Total consolidado informado por el BCRA:
U$S 55.126 millones
La transformación de activos bancarios en dólares a 1 peso por dólar y de pasivos a $1,40 resulta en un nivel de préstamos en pesos en $ 53.095 millones, y el stock de depósitos en dólares transformado a $ 53.795 millones. Por consiguiente, la pesificación del patrimonio neto de las entidades en pesos/dólares resultó en una destrucción inicial del mismo: Variación pasivos bancarios: $ 53.795 millones - $ 38.425 millones= Variación activos bancarios por pesificación: Destrucción de patrimonio neto del sistema financiero (I) – (II)=
$ 15.370 millones (I) 0 (II) $ 15.370 millones
Medido en dólares, al tipo de cambio libre vendedor del 01/02/2002 ($2,1 por dólar) la destrucción del capital propio del sistema bancario (efecto stock inmediato) ascendió a U$S 7.319,05 millones, cifra marcadamente superior en U$S 1.546,95 millones a la estimación de las autoridades de entonces (U$S8.869 millones)40 .
Impacto posterior sobre flujos La determinación del efecto sobre flujos es bastante más laboriosa. Se consideraron las sucesivas reformas regulatorias implementadas entre febrero y mayo de 2002 tuvieron múltiples efectos en términos de flujos:
Como antecedente, cabe mencionar el trabajo de Rivas (2002), focalizado en estimar el impacto de estrategias alternativas de compensación de los efectos de la pesificación asimétrica. 40 Cfr. Burgo, 2011, n. 36 ut supra. 39
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1. Pesificación 1 a 1 + CER Se aplicó con fecha inicial 3 de febrero de 2002 sobre préstamos en dólares al sector privado, salvo los que a posteriori se pasaron a ajustar por CVS desde el 1° de octubre de 2002. A su vez, entre el 6 de mayo de 2002 y el 30 de septiembre de 2002 quedó suspendida la aplicación de la indexación a dichos créditos por CER. 2. Pesificación 1 a 1 + CVS Se aplicó sobre: a) Préstamos hipotecarios para vivienda única familiar y de ocupación permanente, b) Préstamos personales por hasta $12.000, c) Préstamos personales por hasta U$S 12.000 previamente pesificados a $ 1,40 por dólar, d) Préstamos prendarios por hasta $ 30.000, e) Préstamos prendarios por hasta U$S 30.000 previamente pesificados a $ 1,40 por dólar, 3. Pesificación a $ 1,40 + CER Se aplicó sobre: a) Depósitos bancarios no retirados, luego convertidos en CEDROS o Letras de Plazo b) Saldos en moneda extranjera de los bancos e integración de sus requisitos de liquidez en dólares. c) Préstamos Garantizados en cartera de las entidades. d) Tenencias de deuda provincial no pesificada a la relación 1 a 1. A su vez, los flujos en dólares no pesificados fueron los siguientes: a. b. c. d.
Financiaciones al comercio exterior. Obligaciones con no residentes (incluyendo saldos de tarjeta de crédito por gastos fuera del país). Contratos de futuros y opciones en moneda extranjera. Depósitos de entidades extranjeras en bancos locales afectados a créditos por un plazo no inferior a cuatro años.
Teniendo en cuenta el tipo de participante en la intermediación financiera, los efectos finales (por la pesificación de febrero de 2002 y las reformas posteriores) los efectos-flujo se han computado comparando la posición al último día hábil sin pesificación asimétrica (1° de febrero de 2002) y la de fin de 2002. Lamentablemente, no se dispone aún hoy de ningún documento de trabajo o investigación de la autoridad monetaria que permita esclarecer de manera detallada y precisa la separación de los efectos stock y flujo de la pesificación asimétrica del 3 de febrero de 2002, por un lado, y por otro, los de cada uno de los decretos y regulaciones posteriores a esa fecha.
CUADRO 2: IMPACTO DE LA PESIFICACIÓN ASIMÉTRICA SOBRE LAS ENTIDADES BANCARIAS (A VALOR LIBROS) AL 31/12/2002. Variación en el Activo de los balances consolidados (en millones de pesos) En moneda En extranjera pesos Var. disponibilidades - 7.727 +24.986 Var. préstamos - 42.548 +33.501 Var. por operaciones de pase con BCRA + 6.886 Var. stock Letras del BCRA (LEBAC) + 2.108 + 2.604 Var. depósitos en mon. extranjera en el BCRA - 3.828 Var. dep en cta. cte. en pesos en el BCRA + 6.226 menos Var. Previsiones - 5.542 TOTAL:
Total bimonetario +17.259 - 9.047 + 6.886 + 4.712 - 3.828 + 6.226 - 5.542 + 16.666 (a)
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Variación en el Pasivo de los balances consolidados (en millones de pesos) Var. depósitos -53.686 +38.909 Obligaciones con entidades locales - 2.729 +22.751 Obligaciones con entidades del exterior + 66 Pasivos emergentes de operaciones a término - 2.301 - 7.232 Redescuentos del BCRA + 13.288 Obligaciones negociables - 1.833 + 7 Obligaciones subordinadas - 1.062 + 316 TOTAL:
Fuente: elaboración propia en base a información del B.C.R.A.
- 14.777 + 20.022 + 66 - 9.533 + 13.288 - 1.826 746 + 6.494 (b)
De aquí resulta una variación del patrimonio neto a valor libros (en pesos) del sistema en 11 meses igual a la diferencia entre los flujos (a) y (b): $ 10.172 millones. Al tipo de cambio libre a fin de 2002 ($ 3,39 por dólar), esto es igual a U$S 3.000,6 millones. Este resultado desaparece al considerase el costo de oportunidad por no aplicarse sobre la variaciones en los activos la misma corrección cambiaria que sobre los flujos de los pasivos. La diferencia entre las variaciones en los activos bancarios así recalculados, transforma la ganancia previa en una pérdida oculta, por la cual debe reajustarse el cálculo anterior. Aplicando esa corrección, las variaciones recalculadas en el activo de las entidades en dólares, y en el total son las siguientes:
CUADRO 3: IMPACTO DE LA PESIFICACIÓN ASIMÉTRICA SOBRE LA VALUACIÓN DE LOS ACTIVOS DEL SISTEMA BANCARIO. REAJUSTE SOBRE SALDOS 31/12/2002. Impacto sobre los activos (reajustados) de las entidades bancarias al 31/12/2002 Activos (en millones de pesos) En moneda En extranjera pesos Total Var. disponibilidades - 7.727 +24.986 +17.259 Var. préstamos - 59.567 +33.501 -26.066 Var. por operaciones de pase con BCRA + 6.886 + 6.886 Var. stock Letras del BCRA (LEBAC) + 2.951 + 2.604 + 5.555 Var. depósitos en mon. extranjera en el BCRA - 5.359 - 5.359 Var. dep en cta. cte. en pesos en el BCRA + 6.226 + 6.226 menos Var. Previsiones - 5.542 - 5.542 Total ajustado: - 1.041 ( a’ ) Fuente: elaboración propia en base a información del B.C.R.A.
La variación ajustada del patrimonio neto del sistema bancario, que refleja el efecto de la pesificación asimétrica sobre los activos (no capturada al considerar sólo el valor libros sin dicho efecto) fue una pérdida de $ 1.041 millones, y no una variación positiva por $ 16.666 M. Al sumar el subtotal (a’) y el (b), resulta una destrucción de riqueza neta del sistema bancario por $ 7.535 M, o sea, por U$S 2.222,7 millones. Si a su vez se resta la asistencia financiera que requirieron las entidades al Banco Central para devolver depósitos desde febrero de 2002 hasta fin de año (U$S 3.920 M), resulta que el efecto impacto inicial de la pesificación asimétrica fue una pérdida para el sistema financiero por U$S 6.143 M41. A este subtotal se deben sumar las siguientes pérdidas y sobrecostos para las entidades por cambios normativos del año 2002: 1. Pérdidas por no percepción de asistencia del Tesoro en relación con los saldos en descubierto en cuenta corriente y en tarjetas de crédito dolarizados en diciembre 2001 (el BCRA sostuvo que al ser Esta cifra se aproxima al cálculo del equipo económico del ex ministro Lavagna, que a mediados de 2003 estimaba que la asistencia a las entidades financieras por diversas compensaciones se completó a través de la entrega de BODEN, y la misma ascendía a U$S 8.340 millones a fin de 2002, y a U$S 9.300 millones a mediados de 2003. Ver Bazzán, 2003. 41
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“argendólares”, no debían ser compensados). Dicho monto, a fin de diciembre de 2001 ascendía según el citado informe a $ 4.500 millones/dólares, los cuales además sufrieron una pérdida de poder adquisitivo sustancial por la inflación (medida por IPC) durante 2002, la cual llegó a. 59,38%. La pérdida en pesos, entonces fue de $ 7.172,1 M. A fin de 2002 equivalía a U$S 2.116 M. 2. Pérdidas por U$S 1.180 millones por la sustitución del CER por el CVS como indexador de préstamos personales inferiores a $ 12.000, prendarios por hasta $ 30.000 e hipotecarios por hasta $ 250.000. 3. Pérdidas por amparos iniciados por: a) depositantes que no aceptaron la pesificación de sus depósitos y luego lograron exitosamente en sede judicial el reconocimiento de la diferencia entre el tipo de cambio de mercado al momento de su reclamo y lo establecido legalmente ($1,40 más CER), y b) ahorristas que aceptaron la pesificación a $1,40 más CER pero reclamaron (también con éxito) en sede judicial la diferencia entre el monto aceptado y el resultante de haber considerado el tipo de cambio de mercado a la fecha de pesificación del depósito. Estas pérdidas en el corto plazo no se presentaban en los estados de resultados de los bancos, dado que las normas del BCRA permitían computarlas en el activo de los estados contables. Según un informe de seguimiento del bloque de minoría (UCR) de la Comisión Bicameral de Seguimiento de las Facultades Delegadas al Poder Ejecutivo, las entidades debieron pagar un monto de $ 19.975 millones por 262.788 acciones de amparo, cuando en caso de haberse devuelto el capital actualizado por CER el monto a abonar debió haber sido de $ 11.201 millones. La información de dicho bloque legislativo no fue refutada ni por el Poder Ejecutivo ni por la autoridad monetaria, de modo que no es irrealista estimar para las entidades financieras una pérdida extra no inferior a la diferencia entre lo efectivamente abonado y lo que se debió pagar aplicando el CER, esto es, $ 8.594 millones. Al tipo de cambio libre de fin de 2002, esto equivale a U$S 2.535 millones.42. Las pérdidas totales brutas para el sistema financiero se resumen en el siguiente cuadro:
CUADRO 4: PESIFICACIÓN ASIMÉTRICA. ESTIMACIÓN DE BENEFICIOS Y PÉRDIDAS HASTA FIN DE 2002. a. b.
Destrucción bruta inicial de Patrimonio Neto: U$S 7.319 M Pérdidas adicionales entre febrero y diciembre de 2012 1. Pérdida por ajustes no contemplado en valor libro de activos y pasivos U$S 6.143 M 2. No compensación por descubiertos en dólares y saldos en dólares de tarjetas de crédito U$S 2.116 M 3. Pérdidas por sustitución de CER por por CVS en la indexación de créditos U$S 1.180 M 4. Pérdidas por acciones de amparo de depositantes U$S 2.535 M Total bruto: U$S 19.293 M
Fuente: elaboración propia en base a información del B.C.R.A., del Ministerio de Economía y de la Comisión Bicameral del Congreso de la Nación de Seguimiento de las Facultades Delegadas al Poder Ejecutivo.
Si se resta a dicho total la asistencia recibida desde el Banco Central para atender la devolución de depósitos (U$S 3.920 M), la pérdida para el sistema financiero fue entonces de U$S 15.373 M. A posteriori las entidades recibieron del Gobierno títulos públicos a manera de compensación por la descapitalización provocada por la pesificación asimétrica, por un total de U$S 8.340 M, que inicialmente cotizaban en torno del 43% de su valor facial. En consecuencia, la pérdida neta de las compensaciones recibidas desde el Estado fue de U$S 11.787 M.
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Ver Comisión Bicameral de Seguimiento de las Facultades Delegadas al Poder Ejecutivo, 2006.
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8.b.2. Impacto sobre los deudores del sistema bancario Los deudores de los bancos se han visto beneficiados porque la pesificación les permitió eludir el ajuste de la cartera de créditos al tipo de cambio de mercado. El ahorro resultante de evitar un ajuste de los créditos en dólares al tipo de cambio de mercado fue de $ 59.567 millones (U$S 17.571 M). A esto se deben sumar los ahorros extra por la no compensación por descubiertos en dólares y saldos en dólares de tarjetas de crédito al 31/12/01 (U$S 2.116 M), y el ahorro adicional por la sustitución del CER por el CVS en la indexación de créditos (U$S 1.180 M) Todo esto totaliza un ahorro a favor de los deudores por créditos, de U$S 20.867 M. 8.b.3. Impacto sobre los depositantes Inicialmente los depositantes lograron sentencias en firme que le permitieron retirar depósitos por U$S 1.800 M, en los primeros cuatro meses del año, accediendo a los fondos líquidos de su propiedad. Ello estrictamente no fue una pérdida para las entidades. El tipo de cambio no se mantuvo a $1,40 por dólar, sino que aumentó fuertemente en el año 2002. Por consiguiente, la pesificación de depósitos en dólares a una relación de $1,40 por dólar, impidió a los ahorristas su actualización al tipo de cambio de mercado. Esto significó una pérdida para los depositantes de $ 15.370 millones, o equivalentemente, de U$S 10.979 millones. A lo largo del año, los ahorristas pudieron recuperar sus colocaciones en dólares vía amparos en efectivo (U$S 2.535 millones), o aceptando BODEN, o bonos emitidos por los bancos con garantía estatal que cotizaban a 43% de su valor facial (esto es, U$S 1.138 M) o canjear sus certificados de depósitos reprogramados (CEDROS) por BODEN (U$S 3.853 millones, que a precios de mercado equivalían a U$S 1.657 M). Salvo contadas excepciones, los depositantes originales vendían los títulos casi inmediatamente para hacerse de efectivo y “liberarse” de la inconvertibilidad de depósitos en efectivo. En el agregado, el resultado para los depositantes fue una pérdida neta irrecuperable por U$S 5.649 millones: Pérdida inicial Recupero vía amparos Compensación percibida (a valor de mercado) vía BODEN Pérdida para los depositantes
- U$S 10.979 M +U$S 2.535 M +U$S 2.795 M - U$S 5.649 M
Lamentablemente la estimación es incompleta, dado que cabría también sumar los costos explícitos y de oportunidad incurridos por los depositantes que dedicaron tiempo y recursos para recuperar su dinero por la vía judicial. Tampoco se ha podido acceder a información directa realmente verosímil, nia indicadores para una estimación indirecta de los costos incurridos por personas con enfermedades terminales que se encontraron con fallos judiciales adversos y no pudieron revertirlos antes de fallecer por no recibir el tratamiento médico adecuado a tiempo43. 8.b.4. Impacto sobre el Sector Público No Financiero La asistencia del Gobierno fue vía entrega de títulos de deuda como compensación a las entidades financieras y a los depositantes. En general, dichos títulos cotizaron durante casi un año y medio a un valor de mercado entre 40% y 50% de su valor técnico44. A su vez, como consecuencia de la salida de la Convertibilidad y la firma del Nuevo Pacto Fiscal, el Gobierno Nacional procedió a la nacionalización de la deuda de las provincias. A cambio, las provincias se comprometieron a ceder hasta el 15% de sus ingresos en concepto de Coparticipación Federal de Impuestos. A esto caben sumar otros efectos asociados al hecho de que la pesificación de préstamos garantizados fue rechazado por las AFJP (con la excepción de la AFJP Nación), y a la evolución del valor de deuda pública ajustable por CER y de un Bono Global con El caso más impactante de ese año fue el deceso del periodista deportivo Horacio García Blanco, a quien un fallo judicial adverso le impidió recuperar los fondos que necesitaba para viajar al exterior y recibir el tratamiento para la preservación y/o mejora de su estado de salud. 44 Ver Pou, 2003. 43
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cláusula de conversión a dólar. Aun después del default de diciembre de 2001, la variación de la deuda pública no fue negativa. Los conceptos señalados con un asterisco (*) son los efectivamente vinculados con la pesificación asimétrica de depósitos y créditos de febrero de 2002:
CUADRO 5: ENDEUDAMIENTO DEL GOBIERNO NACIONAL EN 2002 EN U$S MILLONES Incremento de la deuda en 2002 por atrasos de capital e intereses Disminución por pesificación de deuda pública bajo ley argentina Diferencia por pesificación de Préstamos Garantizados de las AFJP no convalidada en sede judicial Variación por ajuste por diferencias de tipo de cambio Variación por ajuste por CER Variación por otros ajustes y capitalización de intereses Deuda emitida para compensar a entidades financieras por la descapitalización provocada por la pesificación asimétrica Deuda emitida para ahorristas que optaron canjear sus depósitos y CEDROS por títulos públicos Deuda emitida para compensar a ahorristas en sede judicial Deuda emitida para cubrir necesidades financieras de las provincias45 Variación neta por otras operaciones de recompra, canje y cancelaciones Incremento de la deuda pública
+ 12.001 - 29.742 + + + +
8.610 3.331 4.036 1.693
+ 8.340 * + 3.853 * + 2.647 * + 8.179 - 13.248 + 9.700
* Asistencia directa a los participantes del sistema financiero afectados por la pesificación asimétrica. Fuente: Elaboración propia en base a información del Ministerio de Economía y del B.C.R.A.
Del cuadro anterior se desprende entonces, que el Gobierno Nacional proveyó asistencia directa a los afectados por la pesificación asimétrica por un total de U$S 14.840 M. El financiamiento provino de la emisión de nueva deuda pública.
CUADRO 6: BENEFICIOS Y PÉRDIDAS RESULTANTES DE LA PESIFICACIÓN ASIMÉTRICA Agente económico 1. Bancos
Ganancias (+)/pérdidas (-) en U$S millones
i. Antes de la asistencia del Tesoro y del BCRA) ii. Después de la asistencia del Tesoro y del BCRA) 2. Deudores de los bancos 3. Depositantes 4. Aporte del Estado: de donde: a.Aporte del Tesoro Nacional (vía emisión de deuda) b.Asistencia financiera del Banco Central al sistema financiero
- 19.293 - 11.787 +20.867 - 5.649 +18.760 +14.840 + 3.920
Fuente: elaboración propia
9. El enfoque de las autoridades de enero-abril de 2002: una evaluación crítica. El Decreto 214/02 de pesificación asimétrica se ha tratado de justificar como un instrumento crucial para evitar quiebras masivas de deudores en dólares en un escenario altamente inestable. En particular, tres de los funcionarios responsables de las políticas del período enero-abril de 2002 (Jorge Remes Lenicov, Eduardo Ratti, y Jorge Todesca) explicitaron su visión en un trabajo en la revista Archivos del Presente luego reproducido por Rodríguez Diez, 2003. Allí caracterizaron el escenario de fin de diciembre de 2001 como el de la crisis más profunda de los últimos cien años. Respecto de la coexistencia de depósitos y préstamos en dólares y pesos bajo un sistema de reservas fraccionarias 45
Dato a fin de 2002 del Ministerio de Economía.
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lo calificaron como una “estafa” a los ahorristas, dado que los dólares del Banco Central sólo respaldaban la base monetaria, pero no los depósitos del sistema. En cuanto al endeudamiento público cuando se revirtió el ingreso de capitales vía privatizaciones e inversiones extranjeras, lo presentan como un recurso para “sostener la convertibilidad, mantener el tipo de cambio y financiar la fuga de capitales”.46 Es llamativo tal diagnóstico, habida cuenta de la casi inexistencia de críticas rigurosas al irresponsable endeudamiento público nacional del período 1994-2001 bajo la presidencia de Carlos Menem, ni tampoco al persistente incremento de la deuda de los gobiernos provinciales, y particularmente el del gobierno de la provincia de Buenos Aires durante las administraciones de Eduardo Duhalde y de Carlos Ruckauf. Adicionalmente, los datos del BCRA publicados por Rodríguez Diez (2003) sobre las cien empresas más endeudadas con el sistema financiero argentino al 31 de diciembre de 2001, muestran en el tercer puesto al grupo Bapro (el holding empresario del Banco de la Provincia de Buenos Aires), con un pasivo con el resto del sistema bancario de U$S 288.171.100, y en el puesto 98° a una unidad separada de dicho grupo, pero también perteneciente al gobierno bonaerense: Provincia Leasing S.A., con un pasivo de U$S 41.901.100. De ahí que resulten controversiales algunas afirmaciones de los citados autores, vinculados al Partido Justicialista de la provincia de Buenos Aires, que justamente gobernó a dicha provincia en los años ’90: “Así, durante los años noventa, la Argentina construyó con endeudamiento, especialmente público, un espejismo de prosperidad (un ingreso per cápita que no correspondía a su productividad y consistencia macroeconómica) a expensas de creciente desempleo, desindustrialización y pérdida de competitividad. De ese modo se frustró la oportunidad de integrarnos al mundo en forma racional y desarrollarnos armónicamente, sin pagar costos sociales y económicos que hubiesen podido evitarse. Las causas principales de semejante inconsistencia responden a la actitud de muchos dirigentes, pero hubo también consentimiento de organismos internacionales y apoyos de los grupos más concentrados”.47 Conforme a dicho diagnóstico, el escenario económico de fin de diciembre de 2001 tenía estas características: a) b) c) d)
inexistencia de tiempo para formar consensos mínimos sobre las medidas a aplicar, aceptación de que la salida de la convertibilidad iba a ser traumática, percepción de que la misión de repartir pérdidas y ganancias debiera dejarse para “más adelante”, un contexto internacional en el que los organismos multilaterales se tornaron más restrictivos a efectos de proveer ayuda a países en crisis.
En particular, han enfatizado el rol decisivo de varias perturbaciones imposible de prever al inicio de su gestión, como ser: el enfrentamiento entre el Poder Ejecutivo y la Corte Suprema, las controversias con el FMI y otros actores respecto de la modificación de la Ley de Quiebras y de la Ley de Subversión Económica, y las implicancias de administrar un régimen de flotación cambiaria con los deudores en dólares percibían ingresos en pesos, sin seguro de cambio. En el citado trabajo, resumen el saldo final de la administración de la crisis en estos términos: “Uno de los principales objetivos consistió en distribuir lo más equilibradamente posible el costo de la crisis. Por ello que: con este fin se aumentó el gasto social para atender la emergencia de los desocupados; se procuró evitar la quiebra de los deudores locales; se evitó que los ahorristas vieran desvanecidos los depósitos y que las tarifas resultasen impagables (desdolarizándolas).”
La principal justificación de las decisiones adoptadas en esos días ha sido en términos de que no había tiempo para formar consensos mínimos sobre las medidas a aplicar. Sin embargo, este equipo no desconocía el funcionamiento de la economía argentina, ni los problemas se iban a presentar al abandonar el régimen de tipo de cambio fijo 48. En un Llamativamente uno de los beneficiarios de esa suerte de finanzas irresponsables, fue precisamente el gobierno de la Provincia de Buenos Aires, la jurisdicción provincial cuyo endeudamiento más aumentó en los años de la Convertibilidad. 47 Ver Remes Lenicov et al., 2003. 48 En este sentido también cabe recordar la visible presencia del ex ministro Remes Lenicov en programas televisivos y como columnistas en diarios de circulación nacional, especialmente durante la presidencia de Fernando De la Rúa. 46
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escenario posterior a la renuncia de cuatro presidentes y al borde del vacío de poder, es cierto que no hay tiempo para consensos. Pero ello no es excusa para tener presente sólo los beneficios y no así los costos de las decisiones tomadas. Cabe observar que la actitud restrictiva de los organismos internacionales para ayudar a países en crisis, tampoco era novedad. Desde la crisis mexicana e fin de 1994 se estaba asistiendo al inicio de una serie de crisis financieras en los países emergentes, que tornaba imposible al FMI y otros organismos, reciclar suficientes fondos a los países afectados. Esto se agudizó después de que el ataque a la Torres Gemelas de Nueva York (tres meses antes del colapso político y económico de la Argentina) hizo que para Washington se tornara prioritario privilegiar los ataques militares a países de Medio Oriente, y no la estabilidad económica y financiera de los países de América Latina. Por todo lo anterior, resulta aun hoy difícil entender y justificar la inexistencia de una estrategia de salida de la Convertibilidad cuidadosamente elaborada, habida cuenta además, que ya desde 1999 Eduardo Duhalde públicamente expresaba sus dudas sobre la viabilidad de dicho régimen, y que Remes Lenicov aparecía en programas televisivos exhibiendo un permanente y detallado seguimiento de la coyuntura económica y financiera de nuestro país. La política económica de la administración Duhalde fue, según los citados ex- funcionarios, un programa económico de emergencia que “permitió detener la caída e iniciar la reactivación, evitar la hiperinflación y cubrir las necesidades de los más pobres”, y “rápidamente, desde el momento en que se tomaron las medidas, la economía comenzó a recuperarse mes a mes”49. También mencionan lo siguiente: “Los primeros meses del año 2002 constituyeron una primera etapa, necesaria, particularmente tensa y compleja, en la que se establecieron las bases para hacer funcionar a nuestro país bajo los principios de una economía “normal”… Porque el programa de emergencia tuvo su lógica y coherencia interna. Por eso, a pesar de la prédica de algunos sectores y analistas interesados, no sobrevino la hiperinflación, se puso freno a la caída del PBI, se siguió una política fiscal y monetaria prudente, y se modificaron los precios relativos a favor de la producción y la reactivación. Sin esas medidas era imposible pensar en el inicio de un proceso de recuperación y normalización”. Ciertamente, la economía logró recuperarse a posteriori, pero no desde febrero de 2012. Es bien sabido que los cambios de política tienen efectos macroeconómico con un rezago de varios meses, pero también ha de observarse el rol no despreciable de la mejora en las expectativas que siguió a las medidas tomadas a partir de mayo de 2002, y no “desde el momento” en que se abandonó el régimen de Convertibilidad (enero de 2002), o desde el lanzamiento del Decreto 214/02 de pesificación asimétrica de febrero de 2002. Los datos ex post, muestran claramente que el objetivo fundamental fue el de generar un cambio de precios relativos para favorecer a bienes transables cuya supervivencia se tornaba inviable por el atraso del tipo de cambio real50. De todas formas era evidente ya desde el año 2001 la insistencia de la Unión Industrial Argentina por impulsar el abandono del tipo de cambio fijo para inducir una mejora de tipo de cambio real para recuperar competitividad. Los gráficos del Apéndice III muestran inequívocamente que en la mayoría de las series seleccionadas, las fechas de inicio de real recuperación, seguida de una dinámica ulterior de crecimiento permanente, ha sido bastante posterior al primer trimestre de 2002. Allí se observa que recién en el segundo trimestre de 2002 la recuperación fue visible en la industria manufacturera, como lo muestran las series de PBI industrial y el Estimador Mensual de Actividad Industrial (EMI), y casi simultáneamente las series de generación de energía eléctrica, y de servicios de transporte, almacenamiento y comunicaciones. Algunas series, como las de consumo privado, inversión bruta interna fija, y hasta el propio Estimador Mensual de Actividad Económica (EMAE) recién se reactivaron a fines de 2002. El PBI correspondiente a los servicios de intermediación financiera, a su vez, comenzó a recuperarse posteriormente hacia el año 2004. Como lo muestran los datos del propio Ministerio de Economía, la mayor parte de las ramas de producción industrial e hidrocarburos cerraron 2002 con un nivel de producción inferior no sólo al del período 1994-2000, sino también respecto de 2001. Las cifras publicadas no reflejan resultados típicos de incrementos de ganancias de competitividad más recuperación de la demanda interna, sino más bien todo lo contrario: La cursiva en el texto es del autor de esta investigación. También padecían problemas serios de competitividad los sectores productores de bienes primarios en provincias no pampeanas, conocidos como “economías regionales”. 49 50
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CUADRO 7: PRODUCCIÓN INDUSTRIAL PROMEDIO MENSUAL (VAR.% 2002 VS. AÑOS ANTERIORES) SERIE
Unidades
Petróleo crudo Petróleo procesado Gas natural Harina de trigo Aceites vegetales Subproductos oleaginosos Galletitas y bizcochos Faena carne vacuna Faena aves Leche (prod. ind y p/ cons. final) Bebidas espirituosas Hilados ceulósicos Fibras sintéticas Hilados sintéticos Cuero bovino curtido Calzado deportivo Pasta para papel Papel para diarios Jabones (tocad y lavar) Neum áticos Urea Soda cáustica P.V.C. Etileno Polietileno Polipropileno Sec-Butanol Isopropanol Acido sulfúrico Cloro Naftas (total) Nafta com ún Nafta súper Nafta ultra Gas Oil Fuel Oil Caucho Sint. Negro de hum o Pinturas para construcción Hierro prim ario Acero crudo Lam . Frío Tubos sin costura Otr.No Planos Lam inados en Caliente Total No Planos Planos Alum inio prim ario Zinc electrolítico Hierro redondo para horm igón Máquinas-herram ienta Automóviles Autom otores Utilitarios Carga y Pasaj. Tractores Lavarropas Secarropas Calefactores y estufas Cocinas a gas fam iliar
Miles M3 Miles M3 Mill. M3 Miles Tns. Miles Tns. Miles Tns. Miles Tns. Miles cab. Mills. aves Millon.ls Miles Litros Tns. Tns. Tns. Tns. Miles de pares Miles Tns. Toneladas Toneladas Miles Unid. Miles Tns. Miles Tns. Miles Tns. Miles Tns. Miles Tns. Miles Tns. Ton. Ton Miles Tns. Miles Tns. Miles M3 Miles M3 Miles M3 Miles M3 Miles M3 Miles Tns. Ton. Ton. Ton. Miles Tns. Miles Tns. Miles Tns. Miles Tns. Miles Tns. Miles Tns. Miles Tns. Miles Tns. Ton. Ton. Ind.1985=100 Unidades Unidades Unidades Unidades Miles Unid. Miles Unid. Miles Unid. Miles Unid.
Prom edio 2002 vs. prom edio 1994-00 -0,5% -1,4% 26,1% -0,1% 16,1% 36,9% -38,9% -6,1% -15,4% -8,2% -30,2% -75,9% -31,9% 4,8% s.d. -76,5% 3,2% 2,1% s.d. 10,0% 678,2% 23,1% 23,7% 122,9% 85,3% 28,4% -8,5% -19,4% 0,2% 46,9% -12,5% s.d. s.d. s.d. -1,5% -8,2% -18,8% 14,2% -35,0% 10,6% 8,2% -0,9% -1,3% -16,4% -11,1% 1,9% 33,8% 6,6% -32,3% -79,3% -63,7% -34,4% -60,9% -92,3% s.d. s.d. s.d. s.d.
Prom edio 2002 vs. prom edio 2001 -1,5% -4,5% -4,3% 0,4% 7,2% 7,1% -37,2% -0,3% -24,0% -12,4% -16,4% -37,1% -16,7% -11,8% -1,8% -44,1% 10,6% -8,6% 28,3% 10,6% 21,2% 1,8% -13,4% 6,5% 5,9% -2,6% 1,6% 12,8% 14,0% 2,1% -8,3% 5,8% -13,0% -9,1% -8,3% 2,7% -4,2% 19,1% -31,6% 10,9% 2,8% 1,3% -13,9% -4,5% -8,4% 0,4% 7,8% -0,8% -22,3% -66,1% -39,8% -29,5% -30,1% 155,6% -48,5% -58,8% -81,4% -34,2%
Fuente: Elaboración propia en base a información de la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales-INDEC-
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Bien puede invocarse que el abandono del tipo de cambio fijo era la condición necesaria para una ulterior reactivación. Sin embargo, es claro que de no haberse frenado la fuerte aceleración inflacionaria del primer cuatrimestre de 2002, ni haberse resuelto los problemas judiciales en torno de los depósitos acorralados, es difícil pensar en una recuperación económica como la observada a partir del año 2003. De hecho, si los cambios de política introducidos después del abandono de la Convertibilidad se hubieran percibido como beneficiosos y consolidados, cuesta entonces explicar tanto la renuncia del ex ministro Remes Lenicov, como la escasez de candidatos para reemplazarlo. También habría que mencionar que no fue nada trivial el hecho de que haya sido en 2002 (no en 2001) cuando registraron los récord históricos en las tasas de desocupación de mano de obra (21,5% de la población económica activa –P.E.A.- en mayo de 2002), y subocupación (19,9% de la P.E.A. en octubre de 2002). Según los citados ex-funcionarios, las medidas centrales del programa de emergencia se orientaron a reordenar el otorgamiento de los redescuentos y a “recomponer la tasa de interés”. Los instrumentos elegidos fueron: a) b) c) d)
pesificación de las obligaciones en dólares, búsqueda de alternativas al “corralito”, restructuración de la deuda pública interna, aplicación de retenciones a las exportaciones “con sentido transitorio”, para “ contribuir al equilibrio fiscal y moderar los precios internos”, y e) conversión a pesos de las tarifas de los servicios públicos”.51. Estas medidas, según Remes Lenicov et al. (2003): “respondieron a una evaluación objetiva de la crisis, su naturaleza y los escasos instrumentos disponibles… Diferir la exposición de la verdad –como se hizo durante varios años- tuvo consecuencias mucho más dolorosas, agravadas por la sensación de engaño. No había opción menos costosa y que, a la vez, garantizara la instalación de bases para un futuro más sólido”.
No deja de ser polémica, además, la afirmación de que “no había opción menos costosa”. Ciertamente, la reacción de los mercados financieros en esos meses demuestra que sus participantes no tenían el mismo diagnóstico de las autoridades. La desconfianza hacia el gobierno no era trivial y fue descripta así por los mencionados ex funcionarios: “Al comienzo de nuestra gestión hubo quienes afirmaban que el programa carecía de un ancla monetaria y fiscal (estábamos rehaciendo en enero el Presupuesto y la programación monetaria); cuando la tuvimos, sostuvieron que no era creíble, que no se iba a cumplir. En la medida en que se fue cumpliendo, fueron cambiando sus diagnósticos, aunque muy pocos reconocieron el error, la gravedad y el daño que produjeron sus pronósticos. Esos analistas mayoritariamente responden a los sectores políticos y económicos que apostaron a la agudización de la crisis”. En gran medida el corte de la cadena de pagos se prolongó en el tiempo por decisiones de esta misma administración (decretos sobre pesificación de pasivos en dólares y restructuración de la deuda interna, reafirmación del default de la deuda, reaparición de retenciones a las exportaciones, pesificación asimétrica). Respecto de que las decisiones adoptadas respondían a una evaluación “objetiva” de la crisis, no es del todo claro por qué no se buscó una solución menos conflictiva, que la de convalidar el festejado repudio de la deuda pública de Rodríguez Saá. En cuanto a la expresión “diferir la exposición de la verdad”, responde a una visión particular en el sentido de que ya “la economía” había devaluado la moneda. Esa idea coincide con una afirmación del propio Duhalde que se observa en el libro de Kanenguiser, 2011: “no tomamos ninguna decisión, la economía por sí misma devaluó y yo fui como el médico forense que firma el certificado de defunción, mientras que otros querían que la convertibilidad fuera como el Cid Campeador…”52.
51 52
Ver Remes Lenicov et al., 2003. Ver Kanenguiser, 2011, p. 135.
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En rigor, la afirmación de Duhalde no es convincente. Si “la economía” hubiera dado fin al régimen de tipo de cambio fijo, lo hubiera hecho antes del “corralito” de fin de noviembre de 2001. En sentido estricto, además, el régimen ya había sido formalmente desvirtuado a mediados de 2001 cuando el ministro Cavallo había lanzado una canasta de monedas entre el dólar y el euro. El tipo de cambio respecto de dicho índice era el llamado “factor de empalme” al cual debían traducirse a pesos las divisas liquidadas por operaciones de comercio exterior. Por consiguiente, se había iniciado un desdoblamiento cambiario (de corta vida) incompatible con el régimen de tipo de cambio fijo original. Además, desde agosto de 2001 se les permitió a las provincias emitir deuda como medio de cambio, y el propio Ministerio de Economía emitió un título de deuda (LECOP) a ser utilizado como medio de pago de obligaciones tributarias. Desde entonces varias provincias y municipios también emitieron títulos de deuda a ser utilizado como sustitutos parciales del peso como medio de cambio (las llamadas “cuasimonedas”). La visión del equipo económico de Duhalde se conocía a través de las presentaciones televisivas de algunos miembros de ese equipo (en especial, el viceministro Todesca). Un argumento frecuente para justificar las políticas en curso era que en Montevideo un peso argentino no compraba un dólar ya desde el año anterior. Por consiguiente, la decisión de abandonar la Convertibilidad no era más que transparentar la realidad. Ahora bien, el fin del régimen y su impacto sobre el sistema financiero fue una decisión política, no un hecho posterior a una corrida cambiaria previa. Además, el hecho de que en la plaza de Montevideo un peso no era igual a un dólar en 2001 tampoco era el indicador más adecuado. En primer lugar, porque no necesariamente la negociación diaria de pesos argentinos por dólar y viceversa en Montevideo superaba a la de Buenos Aires. En segundo lugar, porque en toda la década previa en otros países de la región, como Brasil, Chile, Perú o México, jamás un peso argentino llegó a valer un dólar estadounidense. Dentro de nuestro país, además, las tasas de interés activas en pesos jamás descendieron hasta igualar a las tasas en dólares durante la década anterior. Tal línea de argumentación se vio también desmentida desde el momento mismo del abandono de la Convertibilidad. El desdoblamiento cambiario sobrevivió apenas un mes, y finalmente el equipo económico debió optar por la unificación del tipo de cambio y aplicar una forma de flotación “sucia” (con intervención del Banco Central, sin metas explícitas) para moderar al menos una potencial espiral dólar-precios que hubiera conducido a un estallido cambiario e inflacionario (igualmente la suba del tipo de cambio se moderó recién a mediados de año). Un ancla fundamental fue la pesificación y congelamiento de tarifas públicas, como bien mencionan los citados ex funcionarios. Pero otra variable que se atrasó fue el salario nominal. Buena parte de los costos de ese turbulento período lo pagaron los trabajadores inclusive por el resto del año. Los datos del Ministerio de Economía indican que tomando como base 100 el mes de abril de 2012, el Índice General de Salarios (IGS)53 cayó en los cuatro primeros meses de 2002, un 0,48%. El IPC, a su vez, aumentó un 21,1% en ese período. A su vez, en los ocho meses siguientes del año, el IGS registró un incremento del 8,1% y la inflación medida por el IPC fue de 16,4%. Si se toma la variación punta a punta entre diciembre de 2001 y diciembre de 2002, el IPC creció un 40,9%54, y el IGS un 7,6%.55 Los incrementos en los índices de precios mayoristas y del costo de la construcción en 2002 fueron también marcadamente superiores al de los salarios. Como también superaron al incremento en el IPC, el escenario a un año de la crisis de 2001 era no sólo inflacionario: generó razonables percepciones de inflación reprimida por traslado de costos a precios finales que gradualmente se pudieron sosegar durante 2003 y 2004 preservando las tarifas públicas pesificadas y congeladas. Puede observarse en particular que en la composición de los costos de la construcción, el ítem más rezagado fue el costo de la mano de obra:
Ver en www.mecon.gov.ar la hoja Excel “Índice de Salarios, valores a último día de cada mes” del Apéndice 3a en “Información Económica al Día” 54 Considerando promedio contra promedio, el IPC en 2002 creció un 25,9%, 55 El comportamiento de sus componentes no fue homogéneo, pero los incrementos salariales medidos oficialmente fueron todos inferiores a la inflación medida por el IPC: a) salarios del sector privado formal: +16,9%, b) salarios del sector privado no registrado: -5,5% , y c) salarios del sector público: + 0,7%. 53
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CUADRO 8: VARIACIONES % DE PRECIOS MAYORISTAS Y COSTO DE LA CONSTRUCCIÓN EN 2002 8.I. Diciembre de 2002 vs. Diciembre de 2001 INDICADORES
Nivel General
Productos nacionales
118,0%
112,0%
199,6%
Manuf. y energía eléctrica 92,0%
Indice de precios básicos al por mayor (IPBM) 126,7%
120,8%
203,9%
100,2%
Indice de precios básicos del productor (IPP)* 124,9%
124,9%
206,5%
104,6%
Indice de precios internos mayoristas (IPIM)
INDICADORES Costo de la construcción
Total
Primarios
Nivel Materiales Mano de Obra General 41,3% 74,0% 10,3%
Gastos Generales 25,2%
204,5%
Precios relativos Nacionales / Importados -30,4%
206,2%
-27,9%
Productos importados
Mano de Obra/ Materiales -36,6%
* Por definicion, el IPP no tiene componentes importados
8.II. Promedio mensual año 2002 vs. promedio mensual año 2001 INDICADORES Indice de precios internos mayoristas (IPIM) Indice de precios básicos al por mayor (IPBM) Indice de precios básicos del productor (IPP)
INDICADORES
Nivel General 77,1% 80,4% 78,3%
Productos nacionales Total
Primarios
71,4% 74,6% 78,3%
106,9% 107,0% 111,7%
Nivel Materiales Mano de Obra General
Costo de la construcción 26,6% * Por definicion, el IPP no tiene componentes importados
50,4%
4,0%
Manuf. y energía eléctrica 62,4% 65,6% 69,0%
Productos importados 160,1% 160,7%
Gastos Generales
Mano de Obra/ Materiales
14,2%
-29,4%
Precios relativos Nacionales / Importados -32,7% -31,8%
Fuente: Elaboración propia en base a información de la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales-INDEC-
No pocos de los críticos del régimen de tipo de cambio fijo consideraban a la paridad 1 dólar = 1 peso una ficción, pero luego no admitían que el desdoblamiento cambiario con un tipo de cambio comercial a 1,40 pesos por dólar y uno libre era otra ficción, pues en menos de un trimestre el tipo de cambio de mercado (no oficial) para el dólar estadounidense ya oscilaba en torno de los $4. Una vez liberado el tipo de cambio, la devaluación nominal se aproximó al 300%, cerrando el año con una suba en torno del 280% para el mercado minorista y 250% para el mayorista. Ciertamente, el tipo de cambio real logró corregirse, con un aumento en 12 meses entre 210% y 240% respecto del IPC,y entre 130% y 165% respecto de los índices de precios mayoristas básicos e internos. Según el discurso de las autoridades de entonces, el objetivo central era el de revertir el atraso cambiario, para así beneficiar a todo el sector productivo. Sin embargo, dado el perfil del nuevo Ministerio de la Producción y sus flamantes autoridades, no pocos observadores han entendido, aún hasta hoy, que la prioridad era la de sostener a grandes empresas, nucleadas en lo que en esa época se conocía como “Grupo Productivo”. Las siguientes afirmaciones del propio ex - presidente Duhalde contribuyen al menos, a no descartar dicha hipótesis: “Como al que le prometí dólares le iba a devolver pesos, (pesificar) era un razonamiento lógico. Tenía que devolverle un peso a 1,40 más los intereses. Pero lo tomaron como un beneficio para las grandes empresas y me acusaron pensando que me iba a defender, pero mi respuesta fue que solamente un presidente estúpido no defiende a las grandes empresas de su país”56. Un atenuante podría ser la respuesta del sector externo y de la demanda de mano de obra y de los ingresos laborales, ante el abandono del régimen de tipo de cambio fijo. Comenzando por el sector externo, los datos oficiales indican que en el corto plazo la devaluación de 2002 contrajo las importaciones (fundamentalmente bienes manufacturados de origen industrial), en más de U$S 11.300 millones, mientras que las exportaciones FOB registraron 56
Ver Kanenguiser, 2011, p. 140.
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una caída de U$S 892,1 millones, explicadas fundamentalmente por la baja en las importaciones de manufacturas de origen industrial. Recién en 2003 las exportaciones aumentaron por U$S 4.228,2 millones, gracias a los bienes de origen agropecuario, mientras que las importaciones también registraron un incremento de u$s 4.450,7 millones. Por consiguiente, el superávit comercial del año 2003 fue levemente inferior al de 2002:
CUADRO 9: EXPORTACIONES FOB E IMPORTACIONES CIF DE BIENES ENTRE 2001 Y 2003 EN MILLONES DE DÓLARES CORRIENTES EXPOR T ACION ES FOB (a ) Bienes (manuf y no manuf.) de origen agropecuario Manufacturas de origen industrial Petroleo crudo Energia electrica Gas de petróleo, hidrocarburos y otros combust. T OT AL
N ive l e n U $S millone s 2001 2002 2003 13.512,1 13.410,4 16.475,1 8.305,6 7.601,3 8.046,9 2.363,3 2.231,1 2.296,4 159,4 67,1 36,7 2.202,2 2.340,7 3.083,7 26.542,7 25.650,6 29.938,8
Va ria ción a nua l a bsoluta 2002 2003 -101,7 3.064,7 -704,3 445,5 -132,2 65,3 -92,4 -30,4 138,5 743,0 -892,1 4.288,2
IMPOR T ACION ES CIF (b) Bienes (manuf y no manuf.) de origen agropecuario Manufacturas de origen industrial Petroleo crudo Energia electrica Gas de petróleo, hidrocarburos y otros combust. T OT AL
N ive l e n U $S millone s 2001 2002 2003 1.691,2 826,7 1.169,1 17.787,5 7.683,0 12.133,7 284,1 39,2 54,5 195,5 194,3 192,1 361,3 246,4 301,4 20.319,6 8.989,5 13.850,8
Va ria ción a nua l a bsoluta 2002 2003 -864,5 342,4 -10.104,5 4.450,7 -245,0 15,3 -1,2 -2,2 -114,8 55,0 -11.330,0 4.861,2
SALD O COMER CIAL (a ) - (b) Bienes (manuf y no manuf.) de origen agropecuario Manufacturas de origen industrial Petroleo crudo Energia electrica Gas de petróleo, hidrocarburos y otros combust. T OT AL
N ive l e n U $S millone s 2001 2002 2003 11.820,9 12.583,8 15.306,0 -9.481,8 -81,6 -4.086,8 2.079,2 2.191,9 2.241,9 -36,0 -127,2 -155,4 1.840,9 2.094,2 2.782,3 6.223,1 16.661,1 16.088,0
Va ria ción a nua l a bsoluta 2002 2003 762,8 2.722,3 9.400,2 -4.005,2 112,8 50,0 -91,2 -28,2 253,3 688,1 10.437,9 -573,1
Fuente: Elaboración propia en base a información del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
Si el objetivo era el de recuperar la rentabilidad empresaria en el corto plazo se requería que los salarios nominales no aumentaran vis a vis el tipo de cambio y la inflación. Los hechos mostraron que las decisiones adoptadas delinearon una trayectoria en las antípodas de la ideología peronista: beneficiar a sectores empresarios gracias a una devaluación de la moneda que en el corto plazo implicaba un significativo salto inflacionario, con caída del salario real medido tanto en pesos como en dólares. Podría sostenerse que era la transición dolorosa que implicaba el paso de un régimen cambiario a otro, pero el hecho de abandonar un sistema de tipo de cambio fijo con una espiral inflacionaria exige contar con un programa coherente para estabilizar expectativas inflacionarias y recomponer la demanda y los ingresos salariales. Como se ha mencionado anteriormente, los indicadores de desempleo y subempleo empeoraron, y también, los correspondientes a los ingresos de los trabajadores. Como es de esperar cuando hay insumos importados y servicios cuyos costos dependen de servicios importados, el impacto de una devaluación nominal tiene impacto directo sobre los precios al consumidor. Este efecto desde hace décadas no es para nada desconocido en Argentina. Por consiguiente, es bien sabido que si se opta por devaluaciones nominales como instrumento para lograr precios y salarios competitivos internacionalmente, es alta la probabilidad de un deterioro del salario real. Los indicadores oficiales citados muestran que los salarios reales revirtieron su caída recién en el año 2003. Además, según Remes Lenicov et al., 2003, “es inexacto que se hayan confiscado bienes de particulares: para que exista confiscación, el Estado se debe apropiar de los bienes, y eso no ocurrió”. Esto es cierto, pero no pueden obviarse dos aspectos no triviales del comportamiento colectivo en ese escenario turbulento. Por un lado, la reprogramación compulsiva de depósitos en dólares y su sustitución por deuda pública emitida por un gobierno en default no podía interpretarse sino como el preámbulo a eventuales confiscaciones. Por otro es cierto también que en el
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medio de un pánico bancario reprimido no es posible que todos los contratos se cumplan en los términos pactados, en particular los celebrados entre los bancos y sus contrapartes. Ahora bien, ¿esto justifica per se, cualquier tipo de intervención estatal para alterar arbitrariamente los términos de contratos acordados previamente de manera mutua y voluntaria?. Al menos en esta investigación, no ha sido factible hallar algún argumento o fundamentación convincente como para dar una respuesta positiva a esa pregunta. A su vez, en relación con la política monetaria, los citados ex funcionarios han enfatizado lo siguiente: “… durante todo el período se mantuvo una política controlada sobre la liquidez, se ordenaron los redescuentos y se crearon instrumentos para recomponer la tasa de interés aun cuando el Banco Central no pudo ajustarse a las pautas originalmente definidas”. La afirmación es correcta, pero aún sigue siendo una incógnita qué han entendido los citados ex funcionarios como “recomponer ‘la ’ tasa de interés”. Si bien la política monetaria del primer cuatrimestre de 2002 fue instrumentada de manera prudente, la incertidumbre y la suba del tipo de cambio implicaron una reversión de un semestre de deflación del Índice de Precios al Consumidor, con una peligrosa aceleración en el mes de abril de 2001. En ese mes el IPC registró un incremento 10,4%, acumulando una suba de 21,6% respecto de diciembre de 2001 (variación casi igual a toda la inflación punta a punta del IPC entre enero de 1992 y diciembre de 2001). Si bien no significaba una dinámica hiperinflacionaria, al mes de abril de 2002 la aceleración inflacionaria y las restricciones para retirar los depósitos de los bancos erosionaron la flexibilidad financiera individuos particulares, así como la de las pequeñas y medianas empresas. De acuerdo a Remes Lenicov et al., 2003, quienes retiraron sus fondos en su mayor parte fueron grandes depositantes y al inicio del programa no existían divisas suficientes para devolver U$S 50.000 millones en depósitos, ni pesos para cubrir $ 20.000 millones de colocaciones en esa moneda. Según sus cálculos las reservas (del BCRA) “eran de 9.000 millones de dólares”. Dicha estimación no coincide con los números publicados el BCRA. Las cifras de la autoridad monetaria indican que al 31 de diciembre de 2001 el stock de depósitos en moneda extranjera del sector privado era de U$S 44.409 millones, el de depósitos del sector privado en moneda local era de $ 15.681 millones. Al último día hábil previo a la pesificación asimétrica, los depósitos en moneda extranjera y en pesos del sector privado ascendían a U$S 37.727 millones y $ 23.753 millones, respectivamente. Idealmente quizás hubiera sido más prudente una pesificación (asimétrica o no) de pasivos y activos bancarios antes de devaluar la moneda, como lo han sugerido De la Torre, Levy Yeyati y Schmukler, 2002, pero difícilmente la Corte Suprema hubiera convalidado una pesificación compulsiva (aún no asimétrica). Menos cuando previamente ello exigía avalar jurídicamente una decisión sin fundamento legal alguno como el “corralito” de diciembre de 2001, violatorio de la Ley de Intangibilidad de los Depósitos sancionada pocos meses antes. Finalmente, con relación a las provincias, las autoridades suscribieron un nuevo Pacto Fiscal, por el cual la Nación asumió su deuda con el sistema financiero (12.000 millones de dólares) y se convirtió en acreedora de ellas mediante la cesión de una porción de la Coparticipación de impuestos. El contexto de restricciones para retirar depósitos y aumento del tipo de cambio y del nivel de precios impactó negativamente en el nivel de actividad y en los ingresos de los gobiernos provinciales. La iliquidez de los tesoros provinciales había obligado a dichas administraciones a emitir cuasimonedas (deuda pública provincial utilizada como medio de cambio y con limitado poder cancelatorio de pagos). En el caso de la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo, el stock de cuasimonedas emitidas (los “Patacones”) a diciembre de 2001 era de $ 865,76 millones, pero hasta febrero de 2002 creció a $ 1.503,2 millones y en abril de 2002 ascemdía a $ 1.986,8 millones. Similar dinámica se observó en otras jurisdicciones. Fue recién en la gestión posterior del ministro Roberto Lavagna cuando se instrumentó el progresivo retiro de circulación de las cuasimonedas.
10. Consideraciones finales Los resultados de esta investigación muestran que la pesificación asimétrica de 2002 significó un ahorro para los deudores de los bancos por poco más de U$S 20.800 M. Los directos perjudicados por esta decisión fueron los depositantes y las entidades financieras. Ambos grupos de agentes económicos fueron compensados por el Tesoro Nacional mediante la entrega de títulos de deuda pública que inicialmente cotizaban a menos del 50% de su valor nominal. Fue, sin dudas, una ayuda parcial, insuficiente, cuyo costo, en términos de impuestos legislados y señoreaje,
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fue soportado por toda la sociedad. Lo mismo cabe afirmar respecto de la asistencia del Banco Central y del Tesoro para compensar las pérdidas de las entidades financieras. Por el lado positivo, no cabe dudas que esa asistencia del Estado, si bien, insuficiente, impidió un colapso bancario a posteriori. La pérdida de casi US$ 12.000 M de las entidades financieras fue sobrellevada sin cierre de entidades, ni medidas extraordinarias, como fusiones o escisiones de entidades. Igualmente, cabe mencionar que en este trabajo no se adicionó el impacto de medidas ulteriores, como el fallo de la Corte Suprema de Justicia del año 2003 que afectó a los principales tenedores de Préstamos Garantizados: fundamentalmente las entidades bancarias y las ya desaparecidas Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). En definitiva, la posterior emisión de deuda permitió resolver la cuestión de las compensaciones demandadas por la pesificación asimétrica y con el correr de los meses, en 2003 y 2004 tiempo, el Estado terminó suavizando el rigor de su restricción presupuestaria. Más aún, se vio beneficiado por el retorno de la inflación y la recaudación de señoreaje. Como en casi la generalidad de las crisis bancarias, el costo de la ruptura de los términos de contratos directos que vinculaba a sólo una parte de los agentes económicos, terminó siendo soportado por toda la sociedad. De ahí que los resultados aquí presentados se ajusten a la simplificada descripción expuesta oportunamente por el ex presidente del BCRA, Pedro Pou: “Yo me endeudo en dólares, pesifico y licuo mi deuda. Tú, que depositaste en dólares y me financiaste, eres pesificado y te jorobas. Él, que no tiene ni un centavo de depósito, paga la diferencia entre lo que yo pago y lo que tú recibes. O sea, que nosotros nos salvamos, ustedes se joroban, y ellos pagan nuestra deuda”. 57 La evolución ex post de la inflación local, el tipo de cambio y de los precios internacionales, mostraron que los grandes beneficiarios por la pesificación de los créditos bancarios a un tipo de cambio de 1 peso por dólar fueron los endeudados en dólares. En particular, dentro de este conjunto de deudores se destacaron: a. empresarios de sectores orientados a la exportación de bienes primarios, b. industriales orientados a la exportación, especialmente los de menor dependencia de insumos importados, c. endeudados en dólares proveedores de servicios, especialmente de las ramas de actividad más dinámicas a partir de 2003: construcción privada, construcción de obras públicas, contratistas del Estado, servicios vinculados al turismo y comercio mayorista y minorista. Adicionalmente el congelamiento de tarifas públicas ayudó a evitar la hiperinflación, pero no así el malhumor provocado por una pesificación asimétrica a tipos de cambio inferiores a los de mercado, con el retorno luego de más de una década, de una acelerada inflación. Es natural, entonces, que la pesificación asimétrica haya sido percibida por gran parte del público, y no sólo por políticos y economistas, como un instrumento de redistribución arbitraria de riqueza. A pesar del voluntarismo de sus gestores, la instrumentación de la pesificación asimétrica desdibujó la legítima búsqueda de una corrección de un tipo de cambio real fundamentalmente desalineado (atrasado). La evidencia sugiere que los argumentos ensayados para su justificación lucen, a la luz de esta investigación, al menos, como no convincentes. De hecho, la recuperación económica a partir de mediados de 2002 y el posterior sendero de crecimiento sostenido se lograron gracias a los mecanismos de compensación financiera a los perjudicados por el “corralazo” y la pesificación asimétrica, así como a la preservación de un tipo de cambio real elevado con disciplina fiscal y monetaria a partir de mediados de 2002, mientras se recuperaba la demanda interna, y se incrementaban los ingresos por exportaciones. Superada la transición hasta la elección de un nuevo Presidente que asumió en mayo de 2003, los bancos se recuperaron de las pérdidas sufridas, devolvieron los adelantos del BCRA y no han mostrado hasta el presente signo alguno de vulnerabilidad sistémica. Es de destacar, por cierto, que por más de una década no se han producido corridas bancarias ni tampoco se ha observado la caída de grandes entidades financieras.
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Ver Pou, 2002.
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Los depositantes, por su parte, se resignaron progresivamente a aceptar los diversos menús de títulos públicos a cambio de los fondos atrapados en el “corralazo”, salvo aquellos que continuaron con sus reclamos en sede judicial58. Tantos unos como otros, igualmente, afrontaron pérdidas que debieron resarcir con los ingresos de su propio trabajo y además soportar la carga del impuesto inflacionario. En cuanto a los beneficiarios, los que más rápidamente mejoraron su situación fueron los productores altamente endeudados, especialmente los exportadores de los sectores manufacturero, agropecuario, hidrocarburífero y minería, favorecidos hasta mediados de 2008 por dos vías: a.
la mejora de sus ingresos gracias a la expansión de la demanda interna, favorecida por la baja inflación que permitió sostener un tipo de cambio real razonablemente favorable para los productores de bienes locales expuestos a la competencia directa de sustitutos importados, y
b. la fuerte suba de los precios internacionales de commodities agrícolas, minerales e hidrocarburos, que se ha sostenido, con vaivenes, hasta el corriente año. Ciertamente, esos sectores han sustentado gran parte del crecimiento posterior a 2002, gracias a la reactivación de la demanda interna, y a la fuerte demanda externa de bienes locales. Resuelta la crisis del sistema financiero, las administraciones posteriores lograron restructurar la deuda en default y sostener políticas fiscales expansivas, focalizada en la redistribución de ingresos, más bien que en la inversión. Si bien no puede responsabilizarse de dicho nuevo rumbo a las políticas aplicadas en el año 2002, igual cabe reconocer que sentaron las bases para un etapa que ha continuado hasta nuestros días, aunque su sustentabilidad futura se presenta hoy como altamente incierta.
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Ver Lavagna, 2011, pp. 331- 333.
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APENDICE 1. Cronología de eventos relevantes (2001-2003)
Marzo de 2001 19/03/01. Asume Domingo Cavallo como nuevo Ministro de Economía. El Congreso le otorga “superpoderes” para instrumentar medidas fiscales de todo tipo. El nuevo Ministro crea un impuesto a los créditos y débitos en cuenta corriente y presionando a las autoridades del Banco Central para otorgar redescuentos según indicaciones del Ministro de Economía.
Abril de 2001 Cavallo estableció rebajas de aportes patronales y de pago de IVA por actividades seleccionadas discrecionalmente a través de los llamados “Planes de Competitividad”. Su obtención exigía una negociación previa con funcionarios del equipo económico. En once meses significaron una pérdida de recaudación tributaria del orden de los U$S 1.230 millones. Se anunció un recorte de gastos de U$S 650 millones para alcanzar la meta acordada con el FMI de un déficit fiscal de U$S 6.500 millones. El 25 de abril es destituido por Decreto el Presidente del Banco Central, Pedro Pou. El motivo fue “mala conducta”, la cual nunca fue probada a posteriori en sede judicial. Su reemplazante fue Roque Maccarone, ex funcionario de Cavallo, proveniente del Banco de Galicia (uno de los mayores tenedores de deuda pública)59. De ese modo terminó la independencia del Banco Central, respecto del Ministerio de Economía.
Mayo de 2001 El gobierno refinanció los vencimientos de títulos de deuda pública mediante el canje de bonos existentes por otros con vencimientos a más largo plazo (el llamado “Megacanje”). La designación del banco para la operatoria y las comisiones cobradas fueron denunciadas en sede judicial.
Junio de 2001 8 de junio: el Presidente De la Rúa fue sometido a una angioplastía, que inicialmente se trató de ocultar a los medios de prensa. En la semana siguiente, el ministro de Salud, Lombardo, manifestó ante periodistas que el Presidente padecía de arterioesclerosis. 17 de junio: se produce un estallido social y enfrentamientos armados entre francotiradores y gendarmes en General Mosconi (Salta). Se demoraba la publicación de la tasa de desempleo, pero la Ministra de Trabajo, Patricia Bullrich admitía informalmente que superaba el 16%. El MERVAL cayó a los niveles más bajos desde diciembre de 1999. Las tasas de pases del BCRA saltaron del 10% al 20%. 16 de junio: el Congreso aprobó una Ley propuesta por el Poder Ejecutivo para que desde de la fecha en que un dólar cotice a un euro, el peso será convertible a una cesta monetaria compuesta por dólar (50%) y euro (50%). De ese modo se abrió la puerta para que desde una fecha futura (incierta) el régimen de tipo de cambio fijo irrevocable deje de existir. El Decreto 803/01 puso en vigencia un sistema cambiario específico para operaciones de comercio exterior, aplicándose a la liquidación de las divisas de exportación un coeficiente llamado “Factor de Convergencia”, también llamado “factor de empalme” en función del tipo de cambio dólar-euro, que no era más que un subsidio a los exportadores, financiado con un recargo simétrico cobrado a los importadores. En otras palabras, una “devaluación fiscal” para subsidiar a empresas exportadoras tomando como referencia el tipo de cambio implícito en la “canasta de monedas” creada el mes anterior. Este desdoblamiento pone fin al régimen de tipo de cambio único, con un segmento que deja de estar sujeto a una paridad irrevocable. Adicionalmente, se redujo a 28% la alícuota de aranceles para los bienes importables que tenían una alícuota máxima de 35%. La reglamentación a la aplicación efectiva del mecanismo terminó generando una deuda con los exportadores en conceptos de reintegros y diferencias por aplicación del factor de convergencia. A la fecha de su derogación (25 de enero de 2002), la misma ascendía a U$S 360 millones.
Julio de 2001 A fin de mes se lanzó un programa de “déficit fiscal cero” vía Decreto Nº 896/01 que fue recibido con escepticismo. El núcleo del mismo era reducir en un 13% los haberes provisionales para quienes percibían más de $ 300 mensuales (alrededor del 70% de jubilados y pensionados de entonces) y los salarios del sector público, salvo (llamativamente) los del Poder Judicial y los del Poder Legislativo. Bancos de inversión como JP Morgan empezaron a Entre fines de los años ’70 y principios de los ’80 el Banco Río de la Plata creció hasta constituirse en el banco privado N° 1 del país bajo la conducción de Roque Maccarone. Cuando Cavallo fue ministro de Economía bajo la presidencia de Menem, Maccarone había sido nombrado Presidente del Banco de la Nación Argentina, en reemplazo del titular, Aldo Dadone, removido por el llamado “escándalo IBM-Banco Nación”. 59
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publicar valuaciones alternativas de la deuda argentina en escenarios de default y reestructuración de pasivos60. En Buenos Aires, el 11 de julio el call money en pesos a 24 hs. para bancos de primera línea superó el 52% anual, y para bancos de segunda línea alcanzó el 65% anual. Las administraciones nacional y de las provincias debieron enfrentar el corte de financiamiento voluntario de bancos locales y del exterior. El gobernador de la provincia de Buenos Aires anticipó que entraría en default (moratoria), provocando una corrida contra bonos argentinos y una huida de depósitos. Ante los reparos del FMI, Cavallo debió negociar (y obtuvo) un nuevo salvataje proveniente del Tesoro de los Estados Unidos. Entre el 4 y el 30 de julio el BCRA perdió reservas por US$ 4.258 M. En los primeros siete meses del año el BCRA sufrió una pérdida acumulada de US$ 16.949 M, más del doble que durante los 4 meses de la crisis por el “efecto Tequila” de 1995. La salida de depósitos acumulada entre el 02/03/01 y el 30/07/01 fue de US$ 11.977 M, esto es, US$ 4.400 M más que durante el “efecto Tequila”.
Agosto de 2001 Se logra un acuerdo transitorio entre Nación y Provincias para instrumentar medidas de ajuste fiscal. El Congreso de la Nación aprueba un plan de “déficit cero” basado en la rebaja del 13% de los sueldos de los empleados públicos y de los haberes de los jubilados. El gobierno de la Provincia de Buenos Aires anuncia la emisión de un bono a ser utilizable como medio de cambio: el llamado “Patacón”. La subida del riesgo país continuaba junto a la mayor fuga de capitales y de depósitos observada desde abril de 2001. A fin de mes (29/08/01) ante la corrida bancaria en curso, el Congreso sancionó la Ley Nº 25.466 de “intangibilidad” de los depósitos. La misma establecía lo siguiente: “el Estado nacional en ningún caso, podrá alterar las condiciones pactadas entre el/los depositantes y la entidad financiera, esto significa la prohibición de canjearlos por títulos de la deuda pública nacional, u otro activo del Estado nacional, ni prorrogar el pago de los mismos, ni alterar las tasas pactadas, ni la moneda de origen, ni reestructurar los vencimientos, los que operarán en las fechas establecidas entre las partes”.
Septiembre de 2001 Llega el paquete de ayuda del Tesoro de los EEUU, un aporte de los organismos internacionales y del gobierno de España (U$S 4.000 millones). El Ministerio de Economía emite un bono a ser utilizado como medio de pagos la Letra de Cancelación de Obligaciones Provinciales (“LECOP”). Su distribución se hacía a los gobiernos provinciales, de acuerdo a sus gastos salariales, pudiendo usarse luego para el pago de impuestos nacionales. Varias provincias, e incluso municipios empiezan a emitir deuda utilizable como medio de pago (o “cuasimonedas”), que circularon en el país hasta mediados de 2003. El 24 de septiembre el Poder Ejecutivo promulga y pone en vigencia la Ley de “intangibilidad” de los depósitos.
Octubre de 2001 14/10/01: elecciones legislativas con récord histórico de abstenciones y de votos nulos. Por primera vez desde 1853, la oposición queda con mayoría amplia (57%) en el Senado y a nueve votos del quórum propio en la Cámara de Diputados. 26/10/01: fracasan las negociaciones entre Nación y Provincias respecto de la distribución de la masa coparticipable de impuestos. Se reaviva la salida de depósitos y la fuga de capitales61.
Noviembre de 2001 Ante la caída de la recaudación tributaria, el gobierno anuncia en la primera semana de noviembre una refinanciación compulsiva de la deuda en manos de inversores institucionales locales, canjeándola por un título ilíquido llamado Préstamo Garantizado (PG). Esta se instrumentó a partir del 19/11/01 (Decreto Nº 1387). Al día siguiente, el riesgo país superó los 3000 puntos básicos, luego de que el Presidente del BCRA manifestara al periodismo que no se abandonaba la Convertibilidad por no saberse “cuándo” hacerlo. El intento por implementar el canje de deuda con acreedores del exterior fracasó y se generalizó la percepción de que el Gobierno iba rumbo a la declaración formal de la cesación de pagos. La calificadora Standard & Poor’s bajó la nota de la deuda argentina a “Selective Default” (SD), pues la sustitución de títulos emitidos bajo legislación de Nueva York a PG bajo legislación argentina se entendió como el paso previo a una cesación unilateral de pagos. El Ver Bayliss et al., 2001. Una Comisión Especial de la Cámara de Diputados evaluó la fuga de capitales de 2001, estimándola en U$S 16.026 millones, cifra superior a la del Ministerio de Economía (U$S 12.499 millones). Ver Comisión Especial Investigadora de la Cámara de Diputados sobre Fuga de Divisas en Argentina durante el Año 2001, 2005. 60 61
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temor por una incautación de depósitos se exacerbó a fin de mes luego de que el FMI se negara a conceder un rescate. La corrida bancaria (en sólo el último día hábil de noviembre el sistema perdió U$S 1.700 millones). En ese mes ya circulaban 11 cuasimonedas provinciales (por $ 1.900 M) más el LECOP del estado Nacional, por $ 1.300 M, además de otros medios de cambio privados: tickets canasta, tickets restaurant, cheques diferidos, deuda pública en moneda extranjera, aceptada como medio de cambio para grandes transacciones y los “créditos” de la llamada Red Global del Trueque.
Diciembre de 2001 Cavallo anuncia un bloqueo por 90 días de la libre disponibilidad de fondos en depósitos bancarios, (conocido popularmente como “Corralito”) por montos superiores a U$S 250 semanales les de cuentas a la vista, y obligando a utilizar tarjetas de débito en pagos de contado. Esta medida, (reglamentada vía el Decreto 1570 del 03/12/01) junto a los controles de cambio vigentes desde la primera semana de diciembre, acentuó la iliquidez del sector privado. Dado el incumplimiento de las metas fiscales comprometidas (el “déficit cero”), el 05/12/12 el FMI se negó a desembolsar un tramo de U$S 1.264 M. A su vez, el Banco Mundial y el BID congelaron préstamos pendientes por € 1.230 M. Esto se percibió como un definitivo retiro de todo apoyo externo al gobierno argentino, y se acelera en el exterior la venta de bonos argentinos, impulsando una acelerada suba del riesgo país, que desde noviembre superaba los 3.000 puntos básicos. Cavallo debió elevar el techo de retiros de fondos para los depositantes a $1.000 semanales y a US$ 10.000 por personal al máximo de fondos que se podían sacar del país. 13/12/01: el Gobierno pagó a vencimientos de US$ 700 millones, evitado la cesación de pagos, pero renuncia el Secretario de Financiamiento Daniel Marx. En ese día se registró un paro nacional contra las restricciones bancarias. Mientras tanto, el FMI exige a la Argentina un proyecto de Ley de Presupuesto creíble para el año 2002. 14/12/01: comienzan saqueos a supermercados, los cuales se extienden a varios puntos del país y del conurbano bonaerense entre el 16 y el 18 de diciembre. 19/12/01: el Presidente De la Rúa anuncia por la noche la vigencia del Estado de Sitio. La ciudad de Buenos Aires reaccionó con un levantamiento popular y “cacerolazo”. El ministro de Economía Cavallo renunció en la madrugada del día siguiente. 20/12/01: movilizaciones, saqueos en varios puntos del Gran Buenos Aires y enfrentamientos armados frente a la Casa de Gobierno. La CGT llamó a huelga general por tiempo indeterminado. Por la tarde el Partido Justicialista rechazó la oferta de De la Rúa de formar un gobierno de coalición. Finalmente el Presidente y su gabinete renunciaron. Saldo de los enfrentamientos del 14 al 20 de diciembre: 39 muertos y más de 4.000 detenidos. Al 20 de diciembre, el riesgo país ha se había aproximado a los 5000 puntos básicos. 21/12/01: asume como presidente interino el Presidente provisional del Senado, Ramón Puerta. 23/12/01: el Congreso nombra como nuevo mandatario al gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá. 23/12/01: el nuevo Presidente declaró el repudio unilateral a los pagos de la deuda “externa”, recibido con aclamación por el Congreso de la Nación, si bien igualmente se pagaron U$S 150 millones al FMI. Anunció un plan para crear más de 1 millón de empleos, que no fue percibido como creíble, y prometió que no devaluaría la moneda ni dolarizará formalmente la economía. 24/12/01: el feriado bancario preexistente es extendido al 2 de enero de 2002. 27/12/01: el recientemente nombrado presidente del Banco de la Nación, David Expósito dejó trascender una estrategia de reforma monetaria a través de una fuerte emisión de una nueva moneda (“el Argentino”) y salida de la Convertibilidad. Luego de fuerte críticas por sus declaraciones, fue removido del cargo. 28/12/01: cacerolazo contra la Corte Suprema ante la no devolución de depósitos “acorralados”. 30/12/01: ante la falta de apoyo de los gobernadores justicialistas en una cumbre en Chapadmalal, renuncia Rodríguez Saá, quien acusó al gobernador de Córdoba, José Manuel De la Sota, por la falta de respaldo de los gobernadores de varias provincias. 31/12/01: asume como presidente interino el titular de la Cámara de Diputados, Eduardo Camaño. Conforme a la Ley 20.972 convocó a la Asamblea Legislativa y permitió así que en menos de 2 días se lograran los acuerdos para nombrar como nuevo Presidente a Eduardo Duhalde (ex vicepresidente de Carlos Menem y ex gobernador de la Provincia de Buenos Aires), quien había iniciado su mandato como Senador apenas tres semanas antes..
Enero de 2002 02/01/02: la Asamblea Legislativa elige por mayoría absoluta (no unanimidad) a Eduardo Duhalde como presidente de la Nación hasta el 10 de diciembre de 2003. En su mensaje al país manifiesta que se devolverán los depósitos retenidos en el sistema bancario en la misma moneda en que fueron constituidos. Nombra nuevo gabinete con el Ministerio de Economía a cargo de Jorge Remes Lenicov y crea el Ministerio de la Producción, nombrando a
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José Ignacio de Mendiguren, hasta entonces el empresario de mayor exposición pública de la Unión Industrial Argentina. 03/01/02: trascienden rumores periodísticos sobre la adopción de un régimen cambiario para atar el peso a una canasta de monedas integrada por el dólar, el euro y el real, implicando una devaluación del 40% del peso. También sobre una probable transformación de créditos y contratos en dólares a pesos. El BCRA emite la Comunicación “A” 3419 LISOL 1-370, que derogó la Com. “A” 3470 y fijó una exigencia de Efectivo Mínimo de 25% sobre el incremento de obligaciones sujetas a ese requerimiento y a requisitos mínimos de liquidez respecto del saldo al 04/01/02, para el período comprendido entre el 07/01/02 y el 31/01/02, adicional al encaje de 75% sobre el incremento de las mismas obligaciones respecto del saldo al 30/11/02. 04/01/02: el Poder Ejecutivo envía al Congreso un proyecto de Ley de Emergencia Económica para derogar la Ley de Convertibilidad. 06/01/02: se promulgó la ley 25.557 que excluyó del tope a los retiros en efectivo establecido en el inc. a) del art. 2° del decreto 1570/01 a los importes acreditados correspondientes a los rubros laborables, previsionales y de carácter alimentario en general, permitiendo su libre y entera disponibilidad por parte de sus titulares. Con relación a las cuentas no salariales y previsionales, el límite original de $250 fijado por el decreto 1570/01, fue elevado a $300 por la resolución 6/02 del Ministerio de Economía, que mantuvo por sus posteriores resoluciones 9/02 y 18/02. El Congreso sancionó además, la Ley 25.561 de Emergencia Económica y Reforma del Régimen Cambiario que derogó la Ley de Convertibilidad y suspendió la aplicabilidad de la Ley de Intangibilidad de los Depósitos. El nuevo régimen forzó a la pesificación de tarifas a un peso por dólar, y de deudas con bancos por montos inferiores a $100.000. En conferencia de prensa el ministro Remes Lenicov anunció un tipo de cambio de $1,40 para operaciones de comercio exterior, y libre para demás transacciones. Se mantuvieron las restricciones a la compra de divisas. 09/01/02: el Decreto 71/2002 estableció formalmente un sistema cambiario dual, con un mercado regulado por el Banco Central (“oficial”) a un tipo de cambio fijo de $1,40 por dólar y un segmento libre. También reestructuró los vencimientos de deudas con el sistema financiero, a la relación de 1 peso por dólar. El Ministerio de Economía emitió la Resolución 6/2002 por la cual se establecen retiros máximos de cuentas a la vista, y se reestructuran compulsivamente los vencimientos de los depósitos a plazo fijo. A estos además se les impuso una tasa de interés máxima de 7% anual pagadera a partir de febrero de 2002. 11 al 13/01/02: el ministro Remes Lenicov negocia en Washington con el FMI y el Tesoro de EEUU, que exigen ajustes en las finanzas provinciales. 13/01/02: el Decreto 310/2002 fija una retención del 20% a la exportación de petróleo crudo y de 5% a derivados de petróleo. 14/01/02: el titular de la AFIP, Alberto Abad, acepta la renuncia del Director General de la Dirección General Impositiva (DGI), Horacio Rodríguez Larreta. El BCRA emite la Com. “A” 3433 OPRAC 1-517 que reglamenta operaciones activas de las entidades financieras. Las realizadas en dólares estadounidenses a posteriori del Decreto 1570/01 pasan a pesificarse a la relación 1 a 1, respetando los plazos originales. Las tasas de interés no podían superar a las pactadas en su origen, y en el caso de adelantos y descubiertos en cuenta corriente, no podían superar a las vigentes al 30/11/2001 para operaciones en pesos. Las denominadas en dólares u otras monedas extranjeras, no comprendidas en el caso anterior ni en el punto 1. de la Comunicación "A" 3429, pasaron a ser reestructuradas con una extensión del plazo de vencimiento equivalente como mínimo al 30%, 20% o 10% del plazo remanente, según se tratase de operaciones de hasta 1 año, de 1 a 5 años o de más de 5 años de plazo hasta el vencimiento, respectivamente, y una reducción de como mínimo 33% de la tasa de interés originalmente pactada. Esto es, las operaciones que no fueren préstamos hipotecarios para vivienda única por hasta U$S 100.000 y para refacción y ampliaciones por hasta U$S 30.000, prendarios para automóviles y utilitarios livianos por hasta U$S 15.000, y para automotores de carga y pasajeros por hasta U$S 100.000, personales por hasta U$S 10.000, y créditos para micro y pequeñas y medianas empresas por hasta $100.00. 17/01/02: renuncia el presidente del BCRA, Roque Maccarone. En su lugar asume Mario Blejer el 21/01/2002. 18/01/02: el BCRA emite la Com. "A" 3439. CONAU - 1 – 414, según la cual, para la confección del balance de saldos mensual al 31.12.01 se debía aplicar lo comunicado por el Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,en lo relativo a la valuación de activos y pasivos en moneda extranjera, al tipo de cambio $1 por dólar estadounidense. 22/01/2002: el BCRA emite la Com. "A" 3443. OPASI - 2 – 284, que adecuó las normas sobre conversión a pesos de cheques en dólares estadounidenses de entidades financieras, operatoria cambiaria y desafectación de depósitos reprogramados. Esta comunicación estableció lo siguiente:
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1. Las entidades deberían acceder al cambio de cheques de mostrador, de pago diferido y cancelatorios, en dólares, no efectivizados y correspondientes a movimientos contra cuentas de clientes efectuados hasta el 04/01/2002, incluso al tipo de cambio de $1,40 por cada dólar. 2. Prohibió a los bancos vender moneda extranjera en el mercado libre, ni tampoco oro y otros metales preciosos a través de débitos en cuentas corrientes o de cajas de ahorro, ni contra cheques u órdenes de débito vía transferencia sobre cuentas de la misma entidad u otras. 3. Abrió para los depositantes la opción de transferir a cuentas corrientes o cajas de ahorro en pesos hasta $ 7.000 del total de depósitos reprogramados. 4. Permitió a personas físicas y jurídicas requerir desafectaciones de importes comprendidos en los depósitos reprogramados, en concepto de pago de remuneraciones del personal en relación de dependencia correspondientes a enero de 2002 o anteriores cuya efectivización se encontrara pendiente; el pago de obligaciones de cualquier naturaleza con el Estado (Nacional, Provinciales o Municipales) en pesos y las correspondientes a la seguridad social; la cancelación total o parcial de financiaciones en moneda extranjera únicamente con saldos reprogramados en dólares estadounidenses o en pesos dentro de la misma entidad, aun si los clientes no fuesen los titulares de los depósitos reprogramados; la cancelación total o parcial de financiaciones en pesos únicamente con saldos reprogramados en pesos en la misma entidad o en otra, , sin incluir la cancelación de saldos pendientes de liquidación de tarjetas de crédito. 5. Permitió la constitución de depósitos a plazo fijo en pesos con fondos provenientes de cuentas corrientes y cajas de ahorro en pesos, con un plazo mínimo de 30 días y a tasa libre. 24/01/02: el BCRA emite la Com. "A" 3446. OPASI - 2 – 285, que reglamentó la excepciones a la reprogramación de depósitos, beneficiando a personas físicas de setenta y cinco (75) años de edad o más; personas físicas que, a partir del 01/07/2000, hubieran recibido indemnizaciones o pagos no periódicos por desvinculaciones laborales, e indemnizaciones y seguros de vida por fallecimiento, incapacidad o accidente, depositadas en las entidades; personas físicas que acreditasen fehacientemente la inmediata e impostergable necesidad de una intervención quirúrgica o de un tratamiento médico a través de estudios y diagnósticos a realizar por instituciones hospitalarias o clínicas médicas del país o del exterior, o la adquisición de medicamentos vinculados a ellos, tanto para sí como para sus ascendientes y descendientes y cónyuge. La autoridad monetaria también emitió la Com. “A” 3447. OPASI - 2 – 286, que prorrogó el plazo para ejercer la opción de transferir en forma parcial o total el saldo de cuentas corrientes en moneda extranjera de personas jurídicas a cuentas corrientes en pesos, en la misma entidad, al tipo de cambio oficial de $ 1,40 por dólar, y de personas físicas titulares de cuentas corrientes y cajas de ahorro en monedas extranjeras afectadas a explotaciones unipersonales. 25/01/02: cacerolazo contra el “corralito”. 24/01/02: el BCRA emite la Com. "A" 3454. CIRMO - 3 – 13, por la cual, todos los cheques cancelatorios que hubiesen sido emitidos en dólares hasta el 04.01.02, sin haber sido cobrados o acreditados en cuenta, podrían, a elección del beneficiario, ser acreditados en cuentas en pesos a razón de $1,40 por dólar. 30/01/02: llega misión del FMI a Buenos Aires.
Febrero de 2002 01/02/02: la Corte Suprema se expide sobre el “caso Smith”. Seis de sus nueve miembros declaran la inconstitucionalidad del corralito bancario, permitiendo al titular recuperar su depósito, y sentando un precedente fundamental para la recuperación de depósitos por la vía judicial. El Gobierno impide a los ahorristas recuperar sus depósitos a plazo fijo en pesos y en dólares a la fecha de vencimiento, forzándolos a aceptar un bono llamado Certificado de Depósitos Reprogramados a mayor plazo. 03/02/02: Decreto 214/02 que pesificó los préstamos bancarios a $1 por dólar y los depósitos a $ 1,40 por dólar. El ministro Remes Lenicov anunció la unificación de la cotización (oficial) del dólar. Implicó abandonar el tipo de cambio fijo de $1,40 por dólar para comercio exterior, pasar a un esquema de flotación “sucia” con libertad cambiaria acotada por los feriados bancarios y cambiarios y las restricciones para retirar depósitos. 06/02/02: el Ministerio de Economía emitió la Resolución 46/2002 que reprogramó la devolución de algunos depósitos a su vencimiento. Se permiten retirar efectivo de los depósitos sólo en concepto de sueldos, jubilaciones e indemnizaciones que habían quedado acorralados el 01/02/2002. 07/02/02: el BCRA emitió la Comunicación "A" 3463. LISOL - 1 – 371, que estableció que la mora total permitida para los deudores clasificados en las categorías 1 y 2, tanto para la cartera comercial como para la de consumo, sería de 93 y 152 días, respectivamente. Asimismo, dispuso que para febrero de 2002, la mora total admitida
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para los deudores clasificados en las categorías 1 y 2, tanto para la cartera comercial como para la de consumo sería de 62 y 121 días, respectivamente. 08/02/02: el BCRA emitió la Com. "A" 3467. OPASI - 2 – 289, por la cual las extracciones en efectivo en monedas extranjeras sólo serían posibles por ventanilla, impidiéndose la entrega de moneda extranjera a través de los cajeros automáticos. Además, la conversión a pesos de los depósitos en dólares estadounidenses según el Decreto 214/02 no comprendería las imposiciones a plazo fijo constituidas en efectivo a partir del 03/12/2001, ni los saldos de las cuentas especiales para depósitos en efectivo. Tampoco alcanzaría a las cuentas corrientes, cajas de ahorro y depósitos a plazo fijo cuya titularidad correspondiera a representaciones diplomáticas o consulares extranjeras, organismos internacionales, misiones especiales, etc. La autoridad monetaria también emitió la Com."A" 3468. CAMEX - 1 – 325, según la cual las entidades debían vender al BCRA sus disponibilidades en billetes dólares estadounidenses y otras monedas extranjeras al cierre de las operaciones del 01/01/2002, a $ 1,40 por dólar o su equivalente en otras monedas. Casi de inmediato dicha Comunicación fue suspendida (de facto, derogada) por el Comunicado Telefónico 5908 (Comunicación "C" 34042). Otras comunicaciones emitidas ese día fueron la "A" 3470. LISOL - 1 – 371, y la "A" 3471. CAMEX - 1 – 326. La primera incorporó dos encajes marginales. Uno bajo la forma de exigencia de efectivo mínimo ante los incrementos en los depósitos entre el 30/11/2001 y el 01/02/2002, y otro como exigencia de efectivo mínimo de 25% sobre el promedio mensual del incremento diario que se registrase en los depósitos a partir del 01/02/02, respecto del saldo verificado el 04/01/2002. La segunda estableció a partir del 11/02/2002 un Mercado Único y Libre de Cambios para todas las transacciones cambiarias, dejando sin efecto todas las normas cambiarias emitidas con anterioridad que se opusiesen a esta Comunicación. 11/02/02: comienza a regir efectivamente la liberación del mercado cambiario. Se publica la Resolución 47/2002 del Ministerio de Economía a fecha 07/02/2002 donde se explica en qué consiste y cómo se compone el Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER) instituido en el Decreto 214/02. 13/02/02: por Decreto 310/02 se establecieron retenciones de 20% sobre exportaciones de petróleo crudo y de 5% a las exportaciones de derivados de petróleo 19/02/02: el gobierno abrió parcialmente el “corralito” y el “corralazo” permitiendo el uso de certificados de depósitos para la compra de inmuebles y automotores por las Com. “A” 3481 OPASI -2-290 y LISOL -1-372 del BCRA. 22/02/02: el BCRA emitió la Com. “A” 3485 OPASI-2-291 por la cual se habilitó la constitución de depósitos a plazo fijo intransferibles a plazos no inferiores a 7 días, en pesos o en dólares, a tasas de interés libremente pactadas, constituidos con dinero en efectivo o transferencias ingresadas del exterior a ser abonadas en efectivo, no vinculadas con operaciones de comercio exterior. Otras comunicaciones emitidas ese día por la autoridad monetaria fueron: 1. Comunicación "A" 3486. OPRAC - 1 - 520. Obligaba a las entidades financieras a proceder a la aplicación de la capacidad de préstamo en moneda extranjera proveniente de los depósitos constituidos en esa especie al otorgamiento de prefinanciación y financiación de exportaciones. Asimismo, podrían utilizar esos recursos prestables en la concertación de préstamos interfinancieros que las entidades receptoras aplicaran a los destinos antes indicados. Los defectos de aplicación estarían sujetos a un incremento equivalente de los requisitos mínimos de liquidez y/o de la exigencia de efectivo mínimo. 2. Comunicación "A" 3487. LISOL - 1 - 373.) Desde el 01.03.02, se fijó en 1,90% el aporte al Fondo de Liquidez Bancaria sobre el promedio de saldos diarios de los depósitos del sector privado en pesos y en moneda extranjera, correspondientes a noviembre de 2001. A tal efecto, las imposiciones en moneda extranjera se convertirían a razón de un peso con cuarenta centavos por cada dólar estadounidense, o su equivalente en otras monedas. Esta disposición quedó sin efecto por la Com."A" 3513. 3. Comunicación "A" 3488. CAMEX - 1 - 329. Determinó que no sería necesario el requisito de conformidad previa del Banco Central para las transferencias al exterior que realizasen las entidades financieras por operaciones propias en concepto de operaciones de pase, derivados financieros y sus garantías.
Marzo de 2002 04/03/02: la Resolución 11/02 aplica las retenciones con alícuotas de 10% a las exportaciones de productos primarios y 5% para manufacturas de origen agropecuario e industrial.
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08/03/02: Decreto 471/02 que pesificó a $ 1,40 por dólar los depósitos y préstamos del Sector Público (Nacional, Provincial y Municipal). Se establecen nuevas rentas nominales a ser pagadas por Préstamos Garantizados en circulación. 12/03/02: por el Decreto 494/2002 se ofreció a los titulares de depósitos en dólares su canje por títulos de deuda pública en dólares con vencimiento en 2012 y en pesos (ajustable por CER) con vencimiento en 2007. Para evitar problemas agudos de liquidez en el sistema financiero, el Decreto permitió al Banco Central el otorgamiento de adelantos transitorios (en realidad, redescuentos) contra títulos públicos en garantía por hasta 5 años de plazo. 15/03/02: finalizó la misión del FMI en Argentina. 16/03/02: se sancionó el Decreto 620/2002 que extendió el alcance del Decreto 494/2002 eliminando topes para los montos de los depósitos elegibles para el canje de depósitos por títulos de deuda pública. 20 al 22/03/02: reunión del presidente Duhalde en Monterrey (México) con funcionarios del FMI y del Tesoro de los EEUU. 24/03/02: el BCRA anunció que no iba a otorgar más fondos a las entidades financieras y que dejaba de intervenir en el mercado cambiario. 25/03/02: ante rumores de un enfrentamiento entre el Ministro de Economía Remes Lenicov y el presidente del BCRA, Mario Blejer, la cotización mayorista de referencia (BCRA) del dólar saltó de $2,57 a $ 3,2. El tipo de cambio vendedor en otros segmentos registró subas a niveles aun mayores: el mayorista promedio en casas de cambio y el minorista sin acuerdo BCRA, de $ 3.10 a $ 3,65, y el minorista contra entrega de cheques, de $ 3,25 a $ 3,80. El dólar billete Banco Nación subió apenas de $ 2,95 a $ 3,15, exacerbándose así la tendencia a comprar dólares físicos en el Banco Nación (que apeló al racionamiento de compras por persona) y venderlos en otros segmentos. Antes del cierre de la jornada, en varias casas de cambio el dólar para la venta llegó a cotizar hasta $ 4,00.
Abril de 2002 04/04/02: el BCRA anuncia que las entidades financieras podrán devolver depósitos desde enero de 2003. Incremento de alícuotas de retenciones para exportaciones. 05/04/02: el FMI comunica que no desembolsará fondos para la Argentina. 06/04/02: se rectificó el anuncio de devolución de depósitos. Rumores de malentendendidos entre el BCRA y el Poder Ejecutivo. 08/04/02: nueva misión del FMI en Buenos Aires, encabezada por Anoop Singh. 16/04/02: el Presidente Duhalde no firmó el proyecto de Decreto del Ministerio de Economía para trabar la salida de fondos del corralito. 17/04/02: se anuncia intención de devolver depósitos transformados en bonos (se lo llamó “Plan Bonex II”) 19 y 20/04/02: el ministro de Economía, Remes Lenicov asiste a la Asamblea de primavera del FMI. 21/04/02: envío del proyecto del “Plan Bonex II” al Congreso. 22/04/02: fracaso de la sesión para tratar el proyecto de “Plan Bonex II”. Aparición de versiones periodísticas según las cuales el Presidente estaba consultando a economistas que no formaban parte del gobierno, más bien que a su propio equipo económico. 24/04/02: renuncia el ministro Remes Lenicov por falta de apoyo a su plan Bonex y ante la imposibilidad de cumplir con las exigencias de ajuste fiscal del FMI. 25/04/02: retorno al control de cambios para minimizar las fluctuaciones del tipo de cambio pesos-dólar. El BCRA dispuso que las ventas de dólares se realicen “por cuenta y orden del BCRA”, que las casas de cambio y bancos adheridos al sistema sean los únicos habilitados a comprar dólares al BCRA, y que debieran mantener una posición en dólares no superior en un 5% a la Responsabilidad Patrimonial Computable informada al 30 de noviembre de 2001. La entidad que no informara su posición de cambio al cierre de cada jornada y no vendiera el excedente sobre ese “techo” quedaba suspendida para operar en cambios hasta no ser rehabilitada por la autoridad monetaria. A su vez se ha exigió a las empresas exportadoras que liquiden las divisas en el país, y que la posición de cambio sea cerrada a 5 días después de la liquidación de la operación (el plazo anterior permitido era de 10 días). El Congreso Nacional sanciona la ley 25.587 (conocida como “antigoteo”). Fracasa el intento de nombramiento de Alieto Guadagni como Ministro de Economía, por rechazo de gobernadores justicialistas. 26/04/02: el Presidente le ofrece el cargo de ministro de Economía al lic. Roberto Lavagna. 27/04/02: jura el Lic. Roberto Lavagna como nuevo ministro de Economía. 28/04/02: se levanta el feriado bancario previo y se establece la libre flotación del tipo de cambio.
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Mayo de 2002 07/05/02: El Decreto 762/02 estableció la indexación de los créditos a personas físicas Coeficiente de Variación Salarial (CVS) en lugar del Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER) desde el 1° de octubre de 2002. 31/05/02: el Poder Ejecutivo sancionó el Decreto 905/02 por el cual se ofreció a los titulares de depósitos en moneda extranjera convertidos en pesos por el Decreto 214/02 la opción de canjearlos por: a) Bonos del Gobierno Nacional en Dólares Estadounidenses LIBOR (BODEN) 2012 a razón de U$S 100 por cada $140 de depósitos reprogramados, y a un plazo hasta el vencimiento de 10 años y 6 meses, con un plazo de gracia para amortización de capital hasta el 3 de agosto de 2005, y servicios a pagar en pesos, o b) ) Bonos del Gobierno Nacional (BODEN) en Pesos 2% 2007, con capital ajustable por C.E.R. También incluyó la opción de elegir Bonos del Gobierno Nacional en Dólares Estadounidenses LIBOR (BODEN) 2005 a 3 años 3 meses hasta el vencimiento, a la misma relación de canje para personas físicas de setenta y cinco años o más de edad, personas físicas que los hubieran recibido en concepto de indemnizaciones o pagos de similar naturaleza en concepto de desvinculaciones laborales, y personas físicas en situaciones de riesgo para su vida, su salud o su integridad física, a ser consideradas individualmente. El Capítulo VI del Decreto estableció un mecanismo de compensación para las entidades financieras con BODEN en dólares 2012 y BODEN en pesos 2007. Conforme se observa en www.infoleg.gov.ar este Decreto fue luego complementado y modificado por 90 normas emitidas entre el 13 de junio de 2002 y el 11 de mayo de 2011.
Junio de 2002 15/06/02: el BCRA emite la Com. “A” 3637 OPASI -2- 305 el BCRA para implementar la opción de canje de depósitos reprogramados por bonos del Gobierno Nacional. 18/06/02: el BCRA establece por la Com. “A”3638 CAMEX -1- 380 una reducción de U$S 1 millón a U$S 500.000 el importe máximo de permisos de embarque oficializados y cumplidos cuyos cobros debieron ser liquidados y cedidos al BCAR al tipo de cambio del Mercado Unico y Libre de Cambios. 19/06/02: el BCRA emite la Com. “A” 3640 CAMEX -1-381 por la cual se pasó a exigir la conformidad previa del BCRA para efectuar compras de valores cuando el pago se efectivizara con moneda extranjera u otro activo externo que formase parte de la Posición General de Cambios. 27/06/02: el BCRA emitió la Com. “A” 3648 OPASI -2-307 por la cual no se incluirían en la pesificación establecida por el Decreto 214/02 los depósitos en moneda extranjera efectuados por bancos del exterior en entidades financieras locales respecto de los cuales los bancos acreedores optasen, hasta el 26.07.02 inclusive, por transformarlos en líneas de crédito denominadas en la misma moneda, con ajuste a determinadas condiciones. 28/06/02: el BCRA reglamentó por la Com. Comunicación "A" 3650. LISOL - 1 – 383 los Arts. 28 y 29 del Decreto 905/02, en lo relativo a la compensación a las entidades financieras por la pesificación asimétrica de sus activos y pasivos. Para determinar el monto a recibir en bonos, las entidades deberían tomar como referencia el balance base individual al 31/12/2001. También, se determinó que para el cálculo de la compensación no se tomarían en cuenta los efectos derivados de las medidas cautelares que fueran concedidas por el Poder Judicial. Esta Comunicación te Circular fue absorbida por la Comunicación "A" 3716. LISOL -1- 387 del 05/09/2002, que excluyó de dicho cómputo a los rubros de activo y pasivo que no estén relacionados con la intermediación financiera.
Septiembre de 2002 06/09/02: el BCRA emite la Com “A” 3722 CAMEX -1- 400 según la cual las personas físicas y jurídicas deberían contar con la conformidad previa de dicho Banco para la realización de compras de billetes y divisas en moneda extranjera en el Mercado Único y Libre de Cambios, por los siguientes conceptos: inversiones de portafolio en el exterior de personas físicas; otras inversiones en el exterior de residentes; inversiones en el exterior de personas jurídicas; y compra para tenencias de billetes extranjeros en el país. 14/09/02: La Cámara Contencioso Administrativa Federal emite un fallo extensible a todos los ahorristas que anulaba la pesificación de los depósitos y las reprogramaciones de depósitos acorralados, declarando además la inconstitucionalidad del Decreto 1570/01. 20/09/02: el BCRA emite la Com “A” 3740 OPASI-2- 319 que reglamentó el Decreto 1836/02 del Poder Ejecutivo acerca del Canje II de depósitos reprogramados -CEDROS- por Bonos del Gobierno Nacional en dólares o bien por Letras de Plazo Fijo en pesos emitidas por las entidades, junto a demás casos de excepción. Asimismo, se estableció el instructivo que le permitió a las entidades la devolución de depósitos reprogramados de hasta $7.000., con la opción de extenderla hasta $10.000. De esta manera se libera el grueso de los fondos bloqueados por el “corralazo”.
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Noviembre de 2002 07/11/2002: Comunicación "A" 3797. OPASI - 2- 324. del BCRA. Por esta norma, y siguiendo el Decreto 2167/02, la autoridad monetaria modificó la normativa de Reprogramación de Depósitos, en cuanto a la extensión del plazo para ingresar al Canje II de los depósitos en el sistema financiero al 12/12/02 para los BODEN 2013, y al 21/11/02 para las Letras de Plazo Fijo en Pesos y el canje en efectivo de depósitos de hasta $ 7.000 (extensible hasta $ 10.000). Asimismo, se incorporó al Canje II (en efectivo) a los ahorristas e inversores que hubiesen suscrito al Canje I (Decreto 905/02) y también a quienes hubiesen tenido depósitos originalmente constituidos en pesos. Amplió el conjunto de beneficiados con la opción de suscribir BODEN 2005, incorporando a las inversiones realizadas en cuotapartes de Fondos Comunes de Inversión y Letras del Banco Central de la República Argentina -LEBAC- con recursos de fideicomisos constituidos por la Nación, las Provincias, las Municipalidades y el Gobierno de la Ciudad a de Buenos Aires, para afrontar pagos o financiar obras públicas y de infraestructura.
Diciembre de 2002 24/12/02: Com. "B" 7657 del BCRA: suspendió a partir del 26/12/02 la operatoria de compra y venta de billetes dólares estadounidenses por cuenta y orden del Banco Central. 26/12/02: Com. "A" 3843. CAMEX - 1 – 419 del BCRA: liberó del requisito de conformidad previa por parte del B.C.R.A., a partir del 02/01/03, a las transferencias al exterior en concepto de pagos de servicios de capital de deudas de carácter financiero, vencidas o a vencer, de titulares del sector privado no financiero y de servicios de intereses, con sujeción a determinadas condiciones. Com. "A" 3844. CAMEX -1- 420. del BCRA: estableció como límite máximo para Posición General de Cambios -PGC- para las entidades financieras en un 6% de la Responsabilidad Patrimonial Computable registrada a fines de noviembre de 2001, a los tipos de cambio de esa fecha, con un mínimo equivalente a 1 millón de dólares estadounidenses para las entidades bancarias. Com. "A" 3845. CAMEX -1- 421. del BCRA: aumentó el tope máximo para la compra de moneda extranjera para determinados destinos no sujeta la conformidad previa del BCRA, de U$S 100.000 a U$S 150.000 por mes calendario por parte de entidades autorizadas a operar en cambios, incluyendo en esos destinos al pago de dividendos y utilidades. meses.
En este mes se redujo el IVA a los productores rurales, y luego se aplicó una rebaja generalizada del IVA por dos
Enero-febrero de 2003 El gobierno rechazó el ajuste por inflación que hubiera permitido aumentar las deducciones para el pago de Impuesto a las Ganancias. Marzo-abril de 2003 Fallo de la Corte Suprema a favor de la provincia de San Luis, reclamando la redolarización de sus fondos acorralados. Liberación de los fondos que quedaban en el “corralón”. De acuerdo a Lavagna, 2011, sólo quedaba el 10% de dichos depósitos bajo la forma de CEDROS de manera voluntaria. El Congreso Nacional aprobó el programa de rescate de las cuasimonedas provinciales.
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Documento de Investigación Nº 5
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APENDICE 2. Texto del Decreto 214/2002 REORDENAMIENTO DEL SISTEMA FINANCIERO Decreto N° 214/2002 Conversión a pesos de las obligaciones de dar sumas de dinero, de cualquier causa u origen, expresadas en dólares estadounidenses u otras monedas extranjeras, existentes a la sanción de la Ley N° 25.561, y de los depósitos en dichas monedas en el sistema financiero. Relación de cambio. Coeficiente de Estabilización de Referencia. Emisión de un Bono a cargo del Tesoro Nacional para solventar el desequilibrio resultante de la diferencia de cambio que se establece. Suspensión de procesos judiciales y medidas cautelares y ejecutorias relacionadas con el Decreto N° 1570/2001, la Ley 25.561, el Decreto N° 71/2002 y el presente Decreto. Modifícase la Ley de Entidades Financieras N° 21.526. Bs. As., 3/2/2002 VISTO el Decreto N° 1570 del 1° de diciembre de 2001 y la Ley N° 25.561, y CONSIDERANDO: Que atento a la gravedad de la situación económica que atraviesa nuestro País y en momentos en que se verificaba una acelerada fuga de depósitos y pérdida de reservas del sistema financiero, se dictó el Decreto N° 1570/01 procurando evitar el colapso de dicho sistema, sin que tal medida fuese acompañada por otras decisiones de Estado Nacional orientadas a revertir la crisis económica y social existente. Que la gravedad y magnitud de la crisis institucional planteada, condujo a la renuncia del Presidente de la Nación que se hallaba en ejercicio en dicho momento, lo cual profundizó aún más las agudas dificultades existentes en toda la economía de la Nación, afectando sensiblemente al ya resentido desenvolvimiento del sistema financiero. Que luego de sucedidas distintas instancias institucionales en torno a la designación y ejercicio del PODER EJECUTIVO NACIONAL, que fueron agravando las condiciones de gobernabilidad así como la paz social del País, el Honorable Congreso de la Nación procedió a la elección de un nuevo Presidente de la Nación con mandato hasta diciembre de 2003. Que las antedichas circunstancias, tornaron imperativo para el GOBIERNO NACIONAL la adopción de urgentes medidas tendientes a restablecer la paz social, como así también para recrear las condiciones mínimas para el desarrollo de las actividades productivas y económicas. Que a tal efecto el PODER EJECUTIVO NACIONAL, remitió al Honorable Congreso de la Nación un Proyecto de Ley de Emergencia Pública y de Reforma del Régimen Cambiario, que fuera sancionado como Ley N° 25.561 declarando la Emergencia Pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria. Que como consecuencia de la crisis existente, se produjo una profunda interferencia en las relaciones jurídicas, tanto de derecho público como de derecho privado, al haberse producido —entre otras perturbaciones— la virtual ruptura de las cadenas de pagos, situación que derivó en la práctica interrupción del funcionamiento de la economía. Que uno de los sistemas más comprometidos y de mayor significación para el desarrollo de las actividades económicas y sociales es el sistema financiero, resultando notorio que sin un funcionamiento adecuado del mismo, no es posible establecer nuevas relaciones económicas ni reordenar las que se encuentra perturbadas. Que por las antedichas razones, el Gobierno Nacional otorga al reordenamiento financiero máxima prioridad, principalmente para facilitar la paulatina normalización de las actividades económicas pero, también, para restituir a los ahorristas y deudores las mayores condiciones de libertad y certidumbre, preservando sus derechos de propiedad. Que ello lleva inevitablemente, a tomar en consideración la importancia prioritaria de restablecer el orden público económico aún cuando ello, en forma parcial y transitoria, limite el derecho de los particulares a disponer, libremente, de la totalidad de sus propios recursos. Que las mencionadas restricciones no deseadas serán superadas en la medida en que se reestablezca el funcionamiento de las actividades productivas, económicas y financieras. Que resulta evidente que en las actuales circunstancias, no resulta posible satisfacer, de modo inmediato y en el cortísimo plazo, dichos objetivos. Que una excesiva aceleración en la liberación de los depósitos existentes en el sistema financiero, podría conducir a riesgos cambiarios como de hiperinflación; y que paralelamente, el mantenimiento de restricciones extremas condicionarían la reactivación y el desenvolvimiento de la economía. Que resulta imprescindible un abordaje progresivo de todas las cuestiones involucradas en la presente situación de emergencia, preservando una posición equilibrada que contemple las necesidades de reordenamiento financiero, de reactivación de la economía y de respeto a los derechos individuales.
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Que se halla en juego la necesidad de preservar el orden público económico, sin restringir irrazonablemente los derechos de las personas, a fin de conducir —en el tiempo más breve posible— a la compatibilización de todos los intereses en juego, con los menores costos y perjuicios para cada uno de ellos. Que, por ello, en el presente decreto se adoptan recaudos tendientes a dotar de certeza a los deudores y a los acreedores cuyas obligaciones se hubiesen pactado dentro o fuera del sistema financiero, recuperando en la mayor plenitud la soberanía monetaria de la Nación. Que también se prevé la posibilidad para quienes deseen preservar sus ahorros en el sistema financiero en moneda extranjera, que puedan acceder a su opción, a un bono en dólares estadounidenses, en sustitución de sus depósitos que han sido reprogramados. Que de tal modo, los ahorristas podrán disponer en plazos más breves, de sus ahorros en dólares estadounidenses convertidos a pesos, o bien optar por recibir bonos nominados en dólares estadounidenses. Que la preservación de la paz social como el necesario reordenamiento de las relaciones jurídicas, no se compadece con la masiva concurrencia a los tribunales de quienes procuran la resolución de sus pretensiones, cuando ellas son de imposible satisfacción, sin causar daño irreparable a la economía y al derecho de todos aquellos que no podrían ver satisfechos sus propios derechos de propiedad, de producirse el colapso final del sistema financiero. Que por esta razón, corresponde disponer la suspensión temporaria de la tramitación de todos los procesos judiciales y medidas cautelares y ejecutorias en los que se demande o accione en razón de los créditos, deudas, obligaciones, depósitos o reprogramaciones financieras que pudieran considerarse afectados por las normas y disposiciones dictadas en el marco de la crisis y la emergencia. Que concurrentemente y a los efectos de preservar el adecuado funcionamiento del sistema financiero, resulta necesario reforzar las facultades y atribuciones del Banco Central de la República Argentina, de forma tal de permitir su eficaz y oportuna intervención en los procesos de reestructuración de entidades financieras en el marco del Artículo 35 bis de la Ley de Entidades Financieras. Que asimismo, con carácter transitorio, resulta procedente ampliar la capacidad de asistencia del BANCO CENTRAL a las entidades financieras en dificultades, ampliando así las alternativas posteriores tendientes a la concreción de las soluciones más acordes con la preservación del interés general. Que la DIRECCION GENERAL DE ASUNTOS JURIDICOS del MINISTERIO DE ECONOMIA, ha tomado la intervención que le compete. Que la presente medida se dicta en uso de las facultades conferidas por el Artículo 99, inciso 3 de la CONSTITUCION NACIONAL. Por ello, EL PRESIDENTE DE LA NACION ARGENTINA EN ACUERDO GENERAL DE MINISTROS DECRETA: Artículo 1° — A partir de la fecha del presente Decreto quedan transformadas a PESOS todas las obligaciones de dar sumas de dinero, de cualquier causa u origen —judiciales o extrajudiciales — expresadas en DOLARES ESTADOUNIDENSES, u otras monedas extranjeras, existentes a la sanción de la Ley N° 25.561 y que no se encontrasen ya convertidas a PESOS. Art. 2° — Todos los depósitos en DOLARES ESTADOUNIDENSES u otras monedas extranjeras existentes en el sistema financiero, serán convertidos a PESOS a razón de PESOS UNO CON CUARENTA CENTAVOS ($ 1,40) por cada DÓLAR ESTADOUNIDENSE, o su equivalente en otra moneda extranjera. La entidad financiera cumplirá con su obligación devolviendo PESOS a la relación indicada. Art. 3° — Todas las deudas en DOLARES ESTADOUNIDENSES u otras monedas extranjeras con el sistema financiero, cualquiera fuere su monto o naturaleza, serán convertidas a PESOS a razón de UN PESO por cada DOLAR ESTADOUNIDENSE o su equivalente en otra moneda extranjera. El deudor cumplirá con su obligación devolviendo PESOS a la relación indicada. Art. 4° — A los depósitos y a las deudas referidos, respectivamente, en los Artículos 2°, 3°, 8° y 11 del presente Decreto, se les aplicará un Coeficiente de Estabilización de Referencia, el que será publicado por el BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA. Además se aplicará una tasa de interés mínima para los depósitos y máxima para los préstamos. El coeficiente antes referido se aplicará a partir de la fecha del dictado del presente decreto. Art. 5° — Lo dispuesto en el Artículo precedente, no deroga lo establecido por los Artículos 7° y 10° de la Ley N° 23.928 en la redacción establecida por el Artículo 4° de la Ley N° 25.561. Las obligaciones de cualquier naturaleza u origen que se generen con posterioridad a la sanción de la Ley N° 25.561, no podrán contener ni ser alcanzadas por cláusulas de ajuste. Art. 6° — En el supuesto de las deudas comprendidas en el Artículo 3°:
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a) tratándose de obligaciones de pago en cuotas, el deudor continuará abonando en PESOS un importe igual al correspondiente a la última cuota durante el plazo de SEIS (6) meses, contados desde la fecha de vigencia del presente Decreto. Transcurrido dicho plazo la deuda será reprogramada y se le aplicará el coeficiente del artículo 4° del presente Decreto desde la fecha de su vigencia; b) en las restantes obligaciones, con excepción de las correspondientes a los saldos de las tarjetas de crédito, el deudor gozará de un plazo de espera de SEIS (6) meses para su pago, recalculándose entonces el monto de su deuda mediante la aplicación del coeficiente dispuesto en el artículo 4° desde la fecha de vigencia del presente. Art. 7° — Dispónese la emisión de un Bono con cargo a los fondos del Tesoro Nacional para solventar el desequilibrio en el sistema financiero, resultante de la diferencia de cambio establecida en el artículo 3° del presente Decreto. Art. 8° — Las obligaciones exigibles de dar sumas de dinero, expresadas en DOLARES ESTADOUNIDENSES u otra moneda extranjera, no vinculadas al sistema financiero, cualquiera sea su origen o naturaleza, se convertirán a razón de UN DOLAR ESTADOUNIDENSE (U$S 1) = UN PESO ($ 1), aplicándose a ellas lo dispuesto en el Artículo 4° del presente Decreto. Si por aplicación de esta disposición, el valor resultante de la cosa, bien o prestación, fuere superior o inferior al del momento de pago, cualquiera de las partes podrá solicitar un reajuste equitativo del precio. En el caso de obligaciones de tracto sucesivo o de cumplimiento diferido este reajuste podrá ser solicitado anualmente, excepto que la duración del contrato fuere menor o cuando la diferencia de los valores resultare notoriamente desproporcionada. De no mediar acuerdo a este respecto, la justicia decidirá sobre el particular. Este procedimiento no podrá ser requerido por la parte que se hallare en mora y ésta le resultare imputable. Los jueces llamados a entender en los conflictos que pudieran suscitarse por tales motivos, deberán arbitrar medidas tendientes a preservar la continuidad de la relación contractual de modo equitativo para las partes. Art. 9° — Dispónese la emisión de un Bono en DOLARES ESTADOUNIDENSES, con cargo a los fondos del Tesoro Nacional, por el que podrán optar los depositantes en el sistema financiero, a los que se refiere el Artículo 2° del presente, en sustitución de la devolución de sus depósitos. Dicha sustitución alcanzará hasta la suma tope de DOLARES ESTADOUNIDENSES TREINTA MIL (U$S 30.000) por titular y por entidad financiera. Las entidades financieras obligadas con los depositantes que opten por la entrega de tales Bonos, deberán transferir al Estado Nacional activos suficientes para atender su pago. Los interesados en tomar la opción de sustitución, podrán ejercer tal derecho, dentro del plazo de NOVENTA (90) días de publicada la norma que reglamente la forma de emisión del Bono. Art. 10. — Las entidades financieras deberán depositar en el BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA todos los billetes en DOLARES ESTADOUNIDENSES u otras monedas extranjeras que tuvieran como disponibilidades, las que serán convertidas a PESOS con la equivalencia establecida por el Artículo 2° del presente Decreto. Todos los saldos existentes en DOLARES ESTADOUNIDENSES u otras monedas extranjeras en el BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA a favor de cada entidad financiera serán convertidos en idéntica relación. Art. 11. — Las deudas en dólares estadounidenses o en otras monedas extranjeras, transmitidas por la entidades financieras en propiedad fiduciaria a fideicomisos financieros, serán convertidas a pesos con la equivalencia establecida por el artículo 3° del presente Decreto, aplicándoles lo dispuesto en el artículo 4° del mismo. Art. 12. — A partir del dictado del presente Decreto, se suspende por el plazo de CIENTO OCHENTA (180) días la tramitación de todos los procesos judiciales y medidas cautelares y ejecutorias en los que se demande o accione en razón de los créditos, deudas, obligaciones, depósitos o reprogramaciones financieras que pudieran considerarse afectados por las disposiciones contenidas en el Decreto N° 1570/01, por la Ley N° 25.561, el Decreto N° 71/02, el presente Decreto, las Resoluciones del MINISTERIO DE ECONOMIA y del BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA dictadas en consecuencia y toda otra disposición referida a dichas materias. Art. 13. — Sustitúyese el primer párrafo del Art. 35 bis de la Ley de entidades Financieras N° 21.526 por el siguiente: "Artículo 35 bis: Cuando a juicio exclusivo del Banco Central de la República Argentina, adoptado por la mayoría absoluta de su Directorio, una entidad financiera se encontrara en cualquiera de las situaciones previstas por el artículo 44, aquél podrá autorizar su reestructuración en defensa de los depositantes, con carácter previo a la revocación de la autorización para funcionar. A tal fin, podrá adoptar cualquiera de las siguientes determinaciones, o una combinación de ellas, aplicándolas en forma secuencial, escalonada o directa, seleccionando la alternativa más adecuada según juicios de oportunidad, mérito o conveniencia, en aplicación de los principios, propósitos y objetivos derivados de las normas concordantes de su Carta Orgánica, de la presente ley y de sus reglamentaciones". Art. 14. — Sustitúyese el inciso a) del Art. 53 de la Ley de Entidades Financieras N° 21.526 por el siguiente: "a) Los créditos con privilegio especial por causa de hipoteca, prenda, y los créditos otorgados conforme a lo previsto por el artículo 17, incisos b), c) y f) de la Carta Orgánica del Banco Central, en la extensión de sus respectivos ordenamientos.
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El Banco Central podrá renunciar a su privilegio con el exclusivo objeto de favorecer procesos de reestructuración de entidades financieras en los términos del artículo 35 Bis". Art. 15. — Autorizar - con carácter transitorio durante el término de vigencia de la ley N° 25.561 - al Banco Central de la República Argentina a conceder las facilidades previstas en los incisos b), c) y f) del artículo 17 de su Carta Orgánica a entidades cuya solvencia se encuentre afectada. Art. 16. — Agréguese como artículo 13 bis del Decreto 540/95 y sus modificatorios el siguiente: "Art. 13 bis: SEDESA podrá emitir títulos valores nominativos no endosables a los fines de ofrecerlos a los depositantes en pago de la garantía de los depósitos, si no contare con fondos suficientes a esos efectos. Dichos títulos, cuyas condiciones serán establecidas con carácter general por el Banco Central de la República Argentina, deberán ser aceptados por las entidades financieras a fin de constituir depósitos en las condiciones que estipule dicha reglamentación". Art. 17. — A partir de la vigencia del presente Decreto quedan derogadas todas las normas que se opongan a lo aquí dispuesto. El MINISTERIO DE ECONOMIA Y EL BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA estarán facultados, de acuerdo con sus respectivas competencias, para dictar normas reglamentarias, complementarias, interpretativas y aclaratorias del presente Decreto. Art. 18. — La presente medida comenzará a regir a partir de su dictado. Art. 19. — Dése cuenta al HONORABLE CONGRESO DE LA NACION. Art. 20. — Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese. — DUHALDE. — Jorge M. Capitanich. — Jorge L. Remes Lenicov. — Alfredo N. Atanasof. — Ginés M. González García. — José I. De Mendiguren. — Rodolfo Gabrielli. — Carlos F. Ruckauf. — Jorge R. Vanossi. — Graciela M. Giannettasio. — José H. Jaunarena.
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APENDICE 3. Depresión y recuperación post-Convertibilidad PBI TRIMESTRAL EN MILLONES DE PESOS A PRECIOS DE 1993. 500.000
PBI a precios de mercado 450.000
400.000
350.000
300.000
250.000
Inicio de la recuperación: 1er trimestre de 2003
200.000
150.000 I 93 III I 94 III I 95 III I 96 III I 97 III I 98 III I 99 III I 00 III I 01 III I 02 III I 03 III I 04 III I 05 III I 06 III I 07 III I 08 III I 09 III I 10 III I 11 III I 12 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11
80.000
Industria manuf. Comercio mayorista y minorista y reparaciones 70.000
60.000
50.000
Inicio de la recuperación: 2° trimestre de 2002
40.000
30.000
20.000
Inicio de la recuperación: 2° trimestre de 2003 I 93 III I 94 III I 95 III I 96 III I 97 III I 98 III I 99 III I 00 III I 01 III I 02 III I 03 III I 04 III I 05 III I 06 III I 07 III I 08 III I 09 III I 10 III I 11 III I 12 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11
Fuente: Dirección Nacional de Cuentas Nacionales-INDEC. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
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55.000
Construcción Transporte, almac. y comunicaciones 45.000
Inicio de la recuperación: 2° trimestre de 2003
35.000
25.000
15.000
Inicio de la recuperación: 4° trimestre de 2002 5.000 I 93 III I 94 III I 95 III I 96 III I 97 III I 98 III I 99 III I 00 III I 01 III I 02 III I 03 III I 04 III I 05 III I 06 III I 07 III I 08 III I 09 III I 10 III I 11 III I 12 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11
60.000
Agriculltura, ganadería, caza y silvicultura Intermediación Financiera Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler 50.000
Inicio de la recuperación: 3er trimestre de 2003
40.000
30.000
Inicio de la recuperación: 2° trimestre de 2003
20.000
10.000 Inicio de la recuperación: 2° trimestre de 2004 0 I 93 III I 94 III I 95 III I 96 III I 97 III I 98 III I 99 III I 00 III I 01 III I 02 III I 03 III I 04 III I 05 III I 06 III I 07 III I 08 III I 09 III I 10 III I 11 III I 12 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11
Fuente: Dirección Nacional de Cuentas Nacionales-INDEC. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
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CONSUMO PRIVADO E INVERSIÓN BRUTA INTERNA FIJA (EN MIL. DE PESOS A P. DE 1993). Consumo Privado 340.000
320.000
300.000
280.000
260.000
240.000
220.000
200.000
180.000
160.000
Inicio de la recuperación: 4° trimestre de 2002
140.000 I 93 III I 94 III I 95 III I 96 III I 97 III I 98 III I 99 III I 00 III I 01 III I 02 III I 03 III I 04 III I 05 III I 06 III I 07 III I 08 III I 09 III I 10 III I 11 III I 12 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11
Fuente: Dirección Nacional de Cuentas Nacionales-INDEC. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas Inversión bruta interna fija 120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
Inicio de la recuperación: 4° trimestre de 2002
0 I 93 III I 94 III I 95 III I 96 III I 97 III I 98 III I 99 III I 00 III I 01 III I 02 III I 03 III I 04 III I 05 III I 06 III I 07 III I 08 III I 09 III I 10 III I 11 III I 12 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11
Fuente: Dirección Nacional de Cuentas Nacionales-INDEC. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas
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INDICADORES MENSUALES. Estimador mensual industrial -EMI(desestacionalizado) 140
130
120
110
100
90
80
70
60
Inicio de la recuperación: mayode 2002
50 ene-94 ene-95 ene-96 ene-97 ene-98 ene-99 ene-00 ene-01 ene-02 ene-03 ene-04 ene-05 ene-06 ene-07 ene-08 ene-09 ene-10 ene-11 ene-12
Generación energía eléctrica GWh 12.000
11.000
10.000
9.000
Inicio de la recuperación: junio de 2002
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000 ene-93 ene-94 ene-95 ene-96 ene-97 ene-98 ene-99 ene-00 ene-01 ene-02 ene-03 ene-04 ene-05 ene-06 ene-07 ene-08 ene-09 ene-10 ene-11 ene-12
Fuente: Dirección Nacional de Cuentas Nacionales-INDEC. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
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Indicador sintético de la actividad de la construcción -ISAC (desestacionalizado) 190
170
150
130
110
90
70
50
Inicio de la recuperación: agosto de 2002
ene-93ene-94ene-95ene-96ene-97ene-98ene-99ene-00ene-01ene-02ene-03ene-04ene-05ene-06ene-07ene-08ene-09ene-10ene-11ene-12
Estimador mensual de Actividad Económica -EMAE(Desestacionalizado) 200
180
160
140
120
100
Inicio de la recuperación: noviembre de 2002 80 ene-93 ene-94 ene-95 ene-96 ene-97 ene-98 ene-99 ene-00 ene-01 ene-02 ene-03 ene-04 ene-05 ene-06 ene-07 ene-08 ene-09 ene-10 ene-11 ene-12
Fuente: Dirección Nacional de Cuentas Nacionales-INDEC. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
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