STRUKTURA DOCHODÓW PUBLICZNYCH W POLSCE W 2001 ROKU

Kamil Zubelewicz STRUKTURA DOCHODÓW PUBLICZNYCH W POLSCE W 2001 ROKU Polska stoi obecnie przed koniecznością dokonania reformy finansów publicznych. Warto jednak dyskusję na ten temat poprzedzić rzetelną analizą stanu, w jakim te finanse się znajdują. Poniżej przedstawiona jest próba oceny systemu polskich dochodów publicznych w roku 2001. Instytucje W roku 2001 łączne dochody netto sektora finansów publicznych wyniosły 289 miliardów złotych. Wysokość dochodów sektora stanowi około 40% wartości polskiego produktu krajowego brutto (749,3 mld zł). Wielkość ta była równa dochodom netto wszystkich obywateli Polski, płacących podatek dochodowy od osób fizycznych. Podkreślić należy, że dochody netto sektora powstały po wyeliminowaniu przepływów między poszczególnymi jego jednostkami. Przepływy te sięgały aż 109 miliardów złotych. Tak duża ich wysokość może wynikać z różnorodności typów jednostek sektora finansów publicznych istniejących w Polsce, mnożonych od początku okresu transformacji. W roku 2001 było ich aż 18: budżet państwa, jednostki budżetowe, jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa oraz związki tych jednostek), Kasy Chorych (zastąpione Narodowym Funduszem Ochrony Zdrowia), jednostki pozabudżetowe (zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, środki specjalne), fundusze celowe oraz pozostałe jednostki sektora (agencje, instytucje kultury, jednostki badawczorozwojowe, państwowe osoby prawne, samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, uczelnie wyższe, inne). Jednostki te różnią się sposobami i źródłami finansowania, co dodatkowo komplikuje system finansów publicznych w naszym kraju. W tym miejscu należy szczególnie podkreślić istotną różnicę między dochodami sektora publicznego w Polsce a dochodami budżetu państwa. Dochody budżetu bowiem stanowią... mniej niż połowę wszystkich dochodów publicznych. Daniny obciążające pracę, przedsiębiorczość i świadczenia społeczne Dochody publiczne tradycyjnie dzieli się na dochody podatkowe i niepodatkowe. Te pierwsze to około połowa wpływów sektora, na którą składają się przede wszystkim podatki pośrednie (28,5%) i dochodowe (16,3%). Dochody niepodatkowe z kolei to przede wszystkim dochody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (21,3%), Kas Chorych (8,1%) oraz dochody własne jednostek pozabudżetowych (5,1%). Zestawienie to stwarza iluzję dominacji podatków pośrednich w systemie dochodów publicznych. Tymczasem uważna analiza wszystkich źródeł dochodów może prowadzić do wniosków zgoła odmiennych. W Polsce funkcjonuje szereg danin obciążających pracę, przedsiębiorczość i świadczenia społeczne. Te źródła dochodów osób fizycznych objęte są w większości tymi samymi regulacjami. Mowa tu o takich obciążeniach, jak: składka na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe, chorobowe, zdrowotne, składka na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oraz oczywiście podatek należny od osób fizycznych opłacany zarówno na zasadach ogólnych, jak i ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych czy karty podatkowej. Wymienione daniny stanowią aż 43% dochodów sektora publiczne-

go. Szczegółowe obliczenia wskazują, że te 124,5 miliarda złotych pochodzi z opodatkowania pracy (około 90 miliardów zł), przedsiębiorczości (20,5 mld zł) oraz świadczeń społecznych – rent, emerytur itp. (13 mld złotych). Dla porównania łączne wpływy z wszystkich podatków konsumpcyjnych to 87 mld złotych. Daniny obciążające pracę charakteryzują się progresywnością, przy czym występuje silna regresja, jeśli chodzi o składki na ubezpieczenia społeczne. Ze względu na fakt, że po przekroczeniu pewnego dochodu nie trzeba tych składek opłacać, okazuje się, że osoby z tzw. trzeciego progu podatkowego opłacają je efektywnie według dwa razy mniejszej stawki niż osoby z progu pierwszego. System ubezpieczeń społecznych jest nieskorelowany z systemem podatkowym, co rodzi różne patologie, np. bardziej opłacalne jest zatrudnienie na umowę zlecenia studenta niż bezrobotnego, gdyż od tego pierwszego nie trzeba odprowadzać składek. Wzmiankowane 13 mld złotych trzeba traktować jako opodatkowanie jałowe. Sektor publiczny de facto płaci sam sobie podatki od wypłacanych przez siebie świadczeń. Kwota ta byłaby większa, gdyby uwzględnić daniny od wynagrodzeń wypłacanych osobom zatrudnionym w sektorze publicznym. Przeciętne obciążenie osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą wyniosło 686 złotych miesięcznie, a około 30% drobnych przedsiębiorców unikało opłacania świadczeń na ubezpieczenia społeczne i pochodne z tytułu prowadzonej działalności. Efektywne obciążenie pracowników najemnych można szacować na 52% ich dochodu netto (34% dochodu brutto). Nominalne obciążenie pracy przekracza zaś 80% dochodu netto. Praca traktowana jest więc jak dobro luksusowe, którym dla wielu powoli się staje. Daniny obciążające konsumpcję Jeśli chodzi o podatki konsumpcyjne to składają się nań przede wszystkim podatek od towarów i usług (blisko 53 mld zł), akcyza (prawie 29 mld zł) oraz cła (4 mld zł). Na pierwszy rzut oka zdziwienie może budzić fakt, że aż 36 mld zł stanowią wpływy z VATu od importu towarów i usług, a tylko 16 mld od produkcji krajowej. Wydaje się, że można to tłumaczyć zerową stawką VAT na dobra eksportowane. Efektywny VAT na dobra, które są objęte stawką wyższą niż zerowa, wynosi 12,6%. Jeżeli z kategorii tych dóbr wykluczymy żywność, to efektywna stawka tego podatku wynosi około 16%. Akcyza ogółem

4,2% 4,1% 4,0% PKB

Podwyżki stawek akcyzy na poszczególne dobra, z jakimi mieliśmy do czynienia w ostatnich latach, zdają się mieć negatywny wpływ na wysokość dochodów publicznych z tego tytułu. Szczególnie wyraźnie widać to w przypadku wyrobów spirytusowych.

3,9% 3,8% 3,7% 3,6% 3,5% 1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Pozostałe dochody sektora publicznego Emocje związane z obniżeniem stawek podatku dochodowego od osób prawnych mogą opaść, jeżeli zwrócimy uwagę, że generuje on niecałe 5% wpływów do sektora publicznego. Efektywna stawka tego podatku wyniosła w 2001 roku 20,1% dochodu brutto. Trzeba podkreślić, że aż 40% osób prawnych wykazało stratę, przez co „nie miały od czego” odprowadzać podatku. Ciekawe może być odniesienie wpływów z tej daniny do przychodów wszystkich korporacji – stanowiłoby to tylko 0,9% ich utargu. Jako kolejne źródła dochodów publicznych wymienić można nieruchomości, opodatkowane podatkiem o takiej nazwie oraz podatkami rolnym i leśnym. Dostarczają one w sumie tylko 3,2% dochodów sektora. Systematyzacja pozostałych 19% wpływów jest utrudniona ze względu na ich liczebność. Są to różne dochody prywatnoprawne np. jednostek budżetowych (5,1 %) czy tzw. pozostałych jednostek sektora (2,7%), wpłaty z zysku NBP (1,7%) oraz liczne opłaty (2,8%) Podsumowanie Zbiorcze zestawienie dochodów publicznych, uwzględniające ich ekonomiczną naturę (a, gdy jest to trudne do określenia – beneficjentów) prezentuje się następująco: L.p. Źródło dochodów publicznych 1. Daniny obciążające przedsiębiorczość 2. Daniny obciążające pracę 3. Daniny obciążające świadczenia społeczne 4. VAT 5. Akcyza 6. Daniny obciążające zysk osób prawnych 7. Daniny obciążające nieruchomości 8. Różne dochody samorządów terytorialnych 9. Pozostałe dochody SUMA

Wielkość Udział 20 414,78 7,1% 90 146,28 31,2% 14 014,78 4,8% 52 893,05 18,3% 28 859,55 10,0% 14 080,10 4,9% 9 262,98 3,2% 19 666,41 6,8% 39 765,29 13,8% 289 103,21 100,0%

Zgodnie ze znaną formułą 20:80 można zaryzykować tezę, że 80% wszystkich wpływów sektora publicznego pochodzi z 20% ich źródeł. Załączona tabela przedstawia udział poszczególnych danin w dochodach publicznych, skumulowany dla kolejnych najwydajniejszych źródeł. Podsumowując te fakty możemy stwierdzić, że: 1) systematyka środków publicznych i jednostek sektora finansów publicznych jest skomplikowana, 2) głównym źródłem dochodów publicznych są daniny obciążające pracę, nie tworzące dodatkowo spójnego systemu, 3) obciążenia pracy i przedsiębiorczości kształtują się efektywnie na poziomie 51,20% dochodów netto, a nominalnie ponad 80%, 4) osoby prawne są mniej obciążone daninami niż osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą i żadne zrównanie stawek PIT i CIT tego nie zmieni,

5) osoby prawne często i skutecznie unikają opodatkowania, a znaczna część osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą unika opłacania z tego tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i pochodne, 6) efektywna stawka VAT kształtuje się na poziomie 16% dla towarów nieżywnościowych objętych stawką większą od zera, 7) stawki akcyzy nie są optymalne, 8) odsetek nieefektywnych źródeł dochodów publicznych sięga 80%. Złożoność wspomnianych problemów dowodzi niecelowości kosmetycznych zmian systemu, który na takie miano przestał zasługiwać.

L.p.

Źródło dochodów publicznych

Wielkość 61 557,8

1.

F. Ubezpieczeń Społecznych

2.

VAT od importu towarów i usług

3.

Podatek należny od osób fizycznych (cz. PIT)

30 840,4

4.

Akcyza od wyrobów krajowych

25 506,8

5.

Kasy Chorych

23 506,0

6.

VAT od pozostałych towarów i usług

16 300,0

7.

Jednostek pozabudżetowych

14 812,2

8.

Podatek dochodowy od osób prawnych (CIT)

14 080,1

9.

Podatek od nieruchomości

10. Pozostałych jednostek sektora

36 584,3

8 362,9 7 687,8

11. Wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego

4 868,8

12. F. Pracy

4 678,5

13. Pozostałe

4 358,0

14. Cła

4 060,5

15. Prawa majątkowe

3 886,9

16. Wpływy z opłat za koncesje i licencje

3 391,0

17. Akcyza od wyrobów importowanych

3 352,8

18. Dochody kapitałowe

3 296,2

19. Opłaty lokalne

2 330,3

20. Ryczałt od przychodów ewidencjonowanych

2 084,5

21. Wpływy z różnych opłat

1 824,4

22. F. Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej

1 534,7

23. Państwowy F. Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych

1 504,5

24. Dochody zagraniczne

1 172,9

25. F. Emerytalno-Rentowy

906,1

26. Podatek od czynności cywilnoprawnych

876,0

27. Bezzwrotna pomoc z UE

851,1

28. Podatek rolny

791,7

29. Dywidendy i kwoty uzyskane ze zbycia praw majątkowych

726,1

30. Podatek od gier

667,3

Udzial

Suma

21,3%

21,3%

12,7%

33,9%

10,7%

44,6%

8,8%

53,4%

8,1%

61,6%

5,6%

67,2%

5,1%

72,3%

4,9%

77,2%

2,9%

80,1%

2,7%

82,8%

1,7%

84,4%

1,6%

86,1%

1,5%

87,6%

1,4%

89,0%

1,3%

90,3%

1,2%

91,5%

1,2%

92,6%

1,1%

93,8%

0,8%

94,6%

0,7%

95,3%

0,6%

95,9%

0,5%

96,5%

0,5%

97,0%

0,4%

97,4%

0,3%

97,7%

0,3%

98,0%

0,3%

98,3%

0,3%

98,6%

0,3%

98,8%

0,2%

99,1%

31. Grzywny, mandaty i inne kary pieniężne od ludności

491,8

0,2%

99,2%

32. Podatek od środków transportowych

419,6

0,1%

99,4%

0,1%

99,5%

0,1%

99,6%

0,1%

99,6%

0,1%

99,7%

0,1%

99,7%

0,1%

99,8%

33. Karta podatkowa

259,8

34. Wpłaty z zysków spółek

237,3

35. Wpływy z usług

201,6

36. Podatek od spadków i darowizn

184,0

37. F. Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym

179,6

38. F. Alimentacyjny

174,0

39. F. Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych

145,5

40. Podatek leśny

108,4

41. F. Ochrony Gruntów Rolnych

96,1

42. F. Administracyjny

94,3

0,1%

99,9%

0,0%

99,9%

0,0%

99,9%

72,4

0,0%

100,0%

43. Wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych

0,0%

100,0%

44. Podatek od posiadania psów

15,0

0,0%

100,0%

45. Zaległości z podatków zniesionych 46. VAT zryczałtowany

10,7 8,8

47. F. Prewencji i Rehabilitacji

3,4

48. F. Promocji Twórczości

1,3

49. Państwowy F. Kombatantów SUMA

0,3 289 104,4

0,0%

100,0%

0,0%

100,0%

0,0%

100,0%

0,0%

100,0%

0,0%

100,0%

100,0%

100,0%