ONUNCU DERS: YENİ KAMU YÖNETİMİ

ONUNCU DERS: YENİ KAMU YÖNETİMİ DERSİN İÇERİĞİ 1) YENİ KAMU İŞLETMECİLİĞİ KAVRAMI 2) YENİ KAMU İŞLETMECİLİĞİNİN TEMEL ÖZELLİKLERİ Max Weber’in örgütlenme modeline karşı çıkar. Devletin faaliyet alanı daraltılmalıdır. Kamu yönetimi halka karşı da sorumlu olmalıdır. Özel yönetim ilke ve teknikleri kamu sektöründe de uygulanmalıdır.

YENİ KAMU İŞLETMECİLİĞİ KAVRAMI 1980’li yılların başından itibaren, özellikle İngiltere ve Amerika Birleşik Devletleri başta olmak üzere, birçok Batı ülkesinde, kamu yönetimi alanında çeşitli reformlar gerçekleştirilmeye başlanmıştır. 1970’li yılların ortasında patlak veren petrol krizinin de etkisiyle, kamu yönetiminin performansı, büyüklüğü ve işleyişine yönelik yoğun eleştiriler bu reformların en temel gerekçelerinden birini oluşturmuştur. 1990’lı yıllar boyunca da devam eden kamu yönetimi reformları, kamu sektöründe yeni bir yönetim anlayışını ortaya çıkarmıştır. Bu yönetim anlayışı, geleneksel yönetim anlayışında olduğu gibi, önceden düşünce ve ilkeleri ayrıntılı bir biçimde ortaya koyulmuş bir ideoloji kitabına dayanmamaktadır. Esas itibariyle başlangıcı İngiltere’de Thatcher ve Amerika’da Reagen iktidarlarının karşılaştığı ekonomik sorunların üstesinden gelmek ve bürokrasinin hantallığına karşı çözüm önerileri üretmek için gerçekleştirilen reformlarla ortaya çıkmıştır (Eryılmaz, 2009: 20-21). 1980’li yıllarda kamu yönetimi alanında gelişmeye başlayan yeni yönetim anlayışı, kimi zaman kamu işletmeciliği ya da yeni kamu işletmeciliği (Hood, 1995), kimi zaman girişimci devlet (Osborne ve Gaebler, 1993) olarak kavramsallaştırılmıştır. Ancak hangi kavramı kullanırsak kullanalım şu gerçektir ki; katı, hiyerarşik ve bürokratik “geleneksel kamu yönetimi” anlayışından yeni bir kamu yönetimi anlayışına doğru bir değişim yaşanmaktadır.

1

Yeni kamu işletmeciliği, geleneksel yönetimden farklı olarak, kamu yönetiminin yapısı ve işleyişinde, piyasalar ve toplumla ilişkilerinde yeni bir yapılanma öngörür. Yeni kamu yönetiminin temel unsurları konusunda çeşitli sınıflandırmalar yapılmıştır. Örneğin C. Hood yeni kamu yönetiminin unsurlarını yedi grupta toplamıştır (Hood, 1991: 4–5): 1. Kamu sektöründe yöneticiye geniş yönetme serbestliğinin tanınması, 2. Performans ölçümü yapılması, 3. Sonuçlara, prosedürlerden daha çok önem verilmesi, 4. Kaynakların kullanımında disiplin ve tutumluluk, 5. Kamu sektöründe rekabetin artırılması, 6. Büyük yapılı organizasyonların, optimal büyüklükte yeni yapılara dönüştürülmesi, 7. Kamuda, özel sektör yönetim tekniklerinin uygulanması. YENİ KAMU İŞLETMECİLİĞİNİN TEMEL ÖZELLİKLERİ Yeni kamu işletmeciliği anlayışının temel özelliklerini, hükümetlerin yaptıkları reformlar, beslendiği teorik kaynaklar, bunları yorumlayanların katkılarını dikkate alarak dört grupta toplayarak incelemek mümkündür. Max Weber’in Bürokratik Örgütlenme Modeline Karşı Çıkar Birinci olarak yeni yönetim anlayışı, Max Weber’in bürokrasi modeline dayalı örgütlenme anlayışına karşı çıkar. Bu örgüt modeli Batı’da refahın ve demokrasinin gelişmesine çok önemli katkılar sağlamışsa da, artık değişen şartlar karşısında verimsizliğin, hantallığın ve kırtasiyeciliğin nedeni haline gelmiştir. Kamu kurumlarındaki yöneticilerde hâkim olan temel güdü, hata yapmamak ve risk almamaktır. Çoğu durumlarda bir yönetici %99 başarılı olduğunda fazla dikkati çekmez, ancak %1 oranında hata yaptığı zaman hemen gözden düşer. Kamuda, yenilik ve yaratıcılık tehlikeli; kurallara körü körüne uymak ve hata yapmamak en doğru yol olarak görülür. Oysa hiç hata yapmayan organizasyonlar ve yöneticiler, gereği kadar çalışmıyor ya da risk almıyor demektir. Yeni kamu yönetimi anlayışına göre, kamunun örgüt yapısı, büyük ölçekli değil, optimal büyüklükte, esnek, yumuşak hiyerarşi, dar ve az elemanlı merkez, geniş yatay çevre ve adem-i merkeziyetçi olmalı ve çalışanlar daha çok yetkilendirilmelidir.

2

Devletin Faaliyet Alanının Daraltılmalıdır Yeni kamu yönetimi anlayışı, “daha az devlet ve daha çok piyasa”dan yanadır. Devletin faaliyet alanının daraltılması konusunda, geniş bir görüş birliği bulunmaktadır. Kamu kesimince yerine getirilen birçok faaliyetin devlet dışında alternatiflerinin var olduğu, devlet müdahalelerinin artan enflasyon ve yükselen maliyet ile kırtasiyeciliğe neden olduğu vurgulanarak “minimal devlet” anlayışı savunulur. Geleneksel kamu yönetimi, kamu mal ve hizmetlerinin üretilmesi ve halka sunulmasında bürokrasinin doğrudan rol alması esasına dayanırken, yeni kamu yönetimi yaklaşımı, devletin faaliyet alanının asgari düzeyde tutulmasını, kamu hizmetlerinin yönetimi ve üretimini birbirinden ayırarak piyasa mekanizmasından daha çok yararlanmayı ve devletin hakemlik rolünün geliştirilmesini önerir. Yeni kamu yönetimi anlayışı, kamu hizmetlerinin bürokrasi vasıtasıyla üretilip halka sunulmasının tek bir yöntem olmadığını vurgular; yönetim işlerinde dümene hâkim olmanın, kürek çekmekten daha yararlı olduğunu öne sürer. Ayrıca yeni kamu yönetim anlayışı, topluma sunmakla yükümlü olduğu kamu hizmetleri konusunda devlete garantörlük misyonu ile, toplumsal sorunları çözme konusunda, tek başına hareket etmek yerine, “kamu”, “özel sektör” ve “sivil toplum” kuruluşları arasında katalizörlük yapma görevi yükler. Yeni yönetim anlayışını savunanlar, devlete şu rolleri yüklemektedirler (Osborne-Gabler, 1993: 19–20): 1. Devlet, mal ve hizmet üreten firmalar arasında rekabeti geliştirmelidir. 2. Devlet, yönetimde bürokrasinin yaptığı kontrolü, topluma aktarmak suretiyle vatandaşları yetkilendirmelidir. 3. Devlet, kendi kurumlarının performansını, dikkatleri girdilerden çıktılara (sonuçlara) yönlendirmek suretiyle ölçmelidir. 4. Kamu kurumlarını, onların hedefleri, misyonları yönlendirmeli, onların kuralları ve düzenlemeleri yönlendirmemelidir. 5. Kamu kurumları, çevrelerini “müşteriler” olarak yeniden tanımlamalı ve onlara seçenekler sunmalıdır. 6. Kamu kurumları, problemleri ortaya çıkmadan önce önlemelidir. Problem ortaya çıktıktan sonra düzeltici hizmet sunmak iyi bir yaklaşım değildir. 7. Kamu kurumları, enerjilerini, sadece para harcamak için değil, para kazanmak için de kullanmalıdır. 3

8. Kamu kurumları, katılmalı yönetimi kapsayacak şekilde otoritelerini desantralize etmelidir. 9. Devlet, bürokratik mekanizmalar yerine, piyasa mekanizmalarını tercih etmelidir. 10. Devlet,

dikkatini

yalnızca

kamu

hizmetlerinin

hazırlanması-sunulmasına

yoğunlaştırmamalı, fakat aynı zamanda toplumsal sorunları çözmek için kamu, özel ve gönüllü sektörler arasında katalizör görevi yapmalıdır. 11. Kamu yöneticileri, kaynak tüketen kişiler değil, kaynak üreten girişimci ruha sahip insanlar olmalıdır. Minimal devlet anlayışı, İngiltere’deki kamu reformlarına şu formülle yansımıştır (Başbakanlık, 2003:45): 1. Bu hizmetin sunulmasına gerek var mı? (Yoksa kaldır) 2. Gerek varsa, bu hizmeti devletin sunması gerekli mi? (değilse özelleştir) 3. Gerekli ise, devletin sağlayacağı finansman, denetim ve gözetim altında bu hizmet özel firmalara yaptırılabilir mi? (Yaptırılabiliyor ise hizmeti satıl al) 4. Yaptırılamaz ise, yetkili ve özerk bir kamu kuruluşu (uygulayıcı ajans) bu işlevi yerine getirebilir mi? (zorunlu olarak kamu yapacaksa en etkin şekilde yapsın). Kamu Yönetimi Halka Karşı da Sorumlu Olmalıdır. Üçüncü olarak yeni yönetim anlayışı, kamu yönetiminin siyasi yöneticiler ve toplumla ilişkileri konusunda farklı bir yaklaşım sergiler. Kamu yönetiminin yalnızca siyasi liderliğe değil, aynı zamanda da kamuya (halka) karşı sorumlu olması gerektiğini vurgular. Geleneksel kamu yönetimi teorisinde, emir verenlerle (siyasiler) bunları uygulayanlar (bürokratlar) arasında bir ayrım yapılmaktadır. Yeni yönetim anlayışında yöneticiler, yalnızca kurallara ve prosedürlere uygun davranmakla sorumluluklarının gereğini yerine getirmiş sayılmamakta, yaptıkları işlerin sonuçlarından da (etkinlik, verimlilik, kalite, müşteri memnuniyeti vb.) sorumlu tutulmaktadır.

Bu

yüzden,

kamu

yöneticilerinin,

başında

bulundukları

kurumları

profesyonelliğin gereklerine göre yönetebilmeleri için karar alma ve uygulamada geniş yetkilerle donatılması gerekir. Bu yönetsel özerklik yönetimde, daha hızlı karar alabilmeyi, değişen koşullara zamanında uyum sağlamayı, vatandaşların taleplerine duyarlı olmayı, kaynakları verimli ve etkin kullanmayı amaçlamaktadır. Siyasi liderlik ile bürokratlar arasında 4

karşılıklı etkileşim, interaktif ilişkiler önem kazanmaktadır. Yeni yönetim anlayışında, örgütün gerektirdiği etkinlik ve verimlilik ihtiyacı ile politikacıların tercihleri ve verdikleri sözler arasında bir denge kurulmaya çalışılmaktadır. Siyasi liderler, değerleri ve vizyonları belirleyecek, makro seviyede kaynakları tahsis edecek; kamu yöneticileri performans bakımından daha çok sorumlu olacaklardır. Kamunun tepe yönetiminde bulunanlar, kurumlarının yönetiminde daha fazla liderlik rolü üstlenecekler, orta ve alt kademe yöneticileri daha çok inisiyatif alacaklardır. Yönetimde açıklık ve bilgi edinme hakkının kanallarını genişletmek ve yönetime katılmayı geliştirmek suretiyle kamusal alanın rolünü artırmaya yönelik düşüncelere vurgu yapılmaktadır. Yeni kamu yönetimi, kamu politikalarının belirlenmesinde, tek taraflı hareket etmek yerine, ilgili aktörlerin katılımı ile müzakereci bir yaklaşımla kararların belirlenmesi ve böylece toplumu yönetme anlayışından, toplumun yetkilendirilmesine doğru bir geçişi öngörür. Dolayısıyla yeni yönetim anlayışında toplum, edilgen bir unsur değil, hizmetlerin asli sahibi ve patronu haline gelmektedir. Bürokrasinin topluma karşı sorumluluğu, bu şekilde temin edilmiş olacaktır. Özel Yönetim İlke ve Teknikleri Kamu Sektöründe Uygulanmalıdır Dördüncü olarak, yeni kamu yönetimi, piyasa yönelimlidir, işletme yönetim ilke ve yöntemlerinin kamu yönetiminde uygulanmasından yanadır. Yeni kamu yönetimi anlayışı, serbest piyasa mekanizmasının, kaynakların kullanımında, hizmetlerin üretilmesi ve sunumunda daha verimli ve etkin bir yöntem olduğunu vurgular. Yeni kamu yönetimi, bürokrasi temelli rasyonellik anlayışı yerine, piyasa ve toplum merkezli rasyonellik düşüncesini ikame etmek ister. Geleneksel yönetim anlayışı, işletme yönetimi ile kamu yönetimi arasında kesin çizgilerin olduğunu belirtirken; yeni yönetim anlayışı, bu iki yönetim arasındaki farklılıkların giderek azaldığını, kamu kesiminde de, hizmetlerde verimlilik ve kalite ile, girişimcilik ve işletmecilik ruhuna sahip yönetici tipi, takım, vizyon, misyon, stratejik amaç ve hedef, müşteri ve piyasa kavramlarına vurgu yapıldığına işaret etmektedir. Özel sektörün işletmecilik anlayışı, yeni kamu yönetimi reformlarını büyük ölçüde şekillendirmiştir. Yeni kamu yönetimi anlayışına önemli katkılarda bulunan Christopher Pollitt, yeni kamu yönetiminin temel özelliklerini şöyle özetlemiştir (Aktaran, Sözen, 2005:66):  Yönetimin, girdi ve süreç odaklıktan, çıktı ve sonuç odaklığa yönelmesi,  Performans ölçümüne ve performans yönetimine önem vermesi, 5

 Büyük, çok amaçlı ve hiyerarşik bürokrasilerden “yalın”, “yatay” ve “özerk” örgütsel yapıların tercih edilmesi,  Hiyerarşik ilişkilerin yerini, sözleşme veya sözleşme benzeri ilişkilerin alması,  Kamu hizmetlerinin sunumunda, piyasa ve piyasa benzeri mekanizmaların daha fazla kullanılması,  Kamu ve özel sektör arasındaki sınırların belirsizleşmesi, kamu ve özel sektör ortaklıkları ile karma (melmez) örgütlerin gelişimi,  Değer önceliklerinde evrensellik, eşitlik ve güvenlik ilkelerinden, verimlilik ve bireycilik ilkelerine yöneliş. 1990’dan itibaren

kamu

yönetiminde kalite

kavramı,

birçok reformun temelini

oluşturmuştur. Başlangıç itibariyle özel sektör kökenli olan ve oradaki uygulamalarla geliştirilen toplam kalite yönetimi yaklaşımı, yeni kamu yönetimi anlayışının da temel değerlerindendir. Kalite kavramı, “bir hizmet veya ürünün istenilen özelliklere uygunluk derecesi”, “kullanıma uygunluk”, “ müşterinin bir mal ya da hizmet ile ilgili duyduğu doyum ve hoşnutluk düzeyi”, “insanların performanslarını hatasız olarak gerçekleştirmeleri”, “her türlü hatanın ortadan kaldırılması”, “müşteri şikâyetinin olmaması” gibi çeşitli boyutları ve tanımları olan bir terimdir (Aydın, 2004: 188–189; Sözen, 2005: 126). Toplam kalite yönetiminin esas itibariyle dört boyutu bulunmaktadır. Bunlar, “müşteri odaklılık”, “sürekli iyileştirme”, “toplam katılım” ve “toplumsal sorumluluk” tur (Şimşek, 2001: 99–100). Bilindiği gibi yeni kamu yönetimi anlayışı; rekabeti, piyasa sisteminden daha çok yararlanmayı, sonuç odaklılığı, vatandaş merkezli yaklaşımı ve özel sektörde uygulanan yönetim tekniklerinin kamuda da uygulanmasını benimsemiştir. Yeni kamu yönetiminin vatandaş/müşteri yönelimli anlayışı, bireylerin taleplerine duyarlı olunmasını, kalite standartlarının oluşturulmasını, iş ve işlem süreçlerinin belirlenmesini ve bunlara uyulmasını gerekli kılmaktadır. Bununla amaç, kamu yönetiminin topluma karşı sorumluluklarını geliştirmek, toplumu “öteki” olmaktan çıkararak onu yönetim unsurunun ortağı hale getirmek, kamusal alanın rolünü artırmak ve böylece vatandaşların kamuya karşı güvenini yeniden tesis etmektir. Müşteri memnuniyeti, kalite yönetiminin en temel ilkesidir. Toplam kalite yönetimi ile stratejik yönetim çalışmalarında müşteriler analiz edilirken, amaç ve 6

hedefler belirlenirken, “müşteriler” kavramı, “iç” ve “ dış” müşteriler olarak ikiye ayrılmaktadır. İç müşteriler kavramı, kurum çalışanlarını kapsamaktadır. Dış müşteriler ise, kurumun mal ve hizmetinden yararlananlar, ona girdi sağlayanlar ve onunla iş yapanları içermektedir. Dolayısıyla kurum çalışanları ile kurumun hizmetinden yararlananlar, kamu yönetiminin edilgen bir unsuru değil, dikkate alınması gereken ortakları haline dönüşmüştür. OECD’ye üye ülkelerde 1990’dan itibaren kamu hizmetinin kalitesini iyileştirmeye yönelik çeşitli programlar ve stratejiler uygulanmaktadır. Bu çerçevede “Yurttaş Şartı” (Citizen’s Charter) gibi, tüketici haklarını koruyan/geliştiren, vatandaşlara seçenek sunan ve hizmet kalitesine yönelik standartlar ortaya koyan programlar, Kanada, Belçika, İngiltere, Fransa, İspanya ve Portekiz’de yürürlüğe konulmuştur (Sözen, 2005: 127–128). Ülkemizde de birçok kamu kurumunda toplam kalite yönetimine ilişkin programlar uygulanmaktadır. Geleneksel kamu yönetimi ile yeni kamu yönetimi anlayışı arasındaki farklılıklar, anlatımı kolaylaştırmak için, karşılaştırmalı olarak aşağıdaki tabloda kavramsal düzeyde gösterilmeye çalışılmıştır. Bu tabloda yer alan özelliklere göre kurumlarınızı değerlendirebilirsiniz. Tablo 1.1. Geleneksel Yönetim İle Yeni Yönetim Anlayışının Karşılaştırılması

Yapı

Geleneksel Yönetim

Yeni Yönetim



Katı örgüt yapısı



Esnek Örgüt Yapısı



Merkeziyetçi



Adem-i Merkeziyetçi



Katı Hiyerarşi



Yumuşak Hiyerarşi



Geniş Merkez



Dar Merkez - Geniş



Hizmet Devleti



Büyük Ölçekli Yapı



Bürokrasi Yönelimli

Çevre 

Minimal Devlet



Küçük Ölçekli Yapı



Piyasa Yönelimli



İşletme

Roller



Yönetim (Administration)

İlkeler



Örgüt Merkezli

(Management)



Kurallara Bağlı Yakından 

Müşteri-Vatandaş

Politikalar

7

Kontrol

Merkezli



Sevk ve İdare





Sabit Ücret



Bürokrat Tipi Yönetici



Az Yetkili Yönetici



Gizlilik



Hizmetlerde



Yönetişim



Performansa



Girişimci Yönetici



Yetkilendirilmiş

Nicelik Yönetici

Üst Yöneticiye Bağlı sicil

Kapalı

Bağlı

Ücret

ve Değerlendirme 

Hedefli

Denetim

Önemli 

Performans



Enformasyon 

Risk Almakta İsteksiz



Kuralcı ve Kırtasiyeci



Girdi ve Süreç Odaklı



Birey Yönetimli

Hizmetlerde

Kalite

Önemli

Kanalları 

Şeffaflık



Çok Yönlü sicil ve Değerlendirme



Açık

Enformasyon

Kanalları 

Risk Almakta İstekli



Vizyon

Sahibi

ve

Esnek 

Çıktı ve Sonuç Odaklı



Ekip Yönetimli

Eryılmaz, Bilal (2010), Kamu Yönetimi, 3. baskı, Ankara: Okutman Yayıncılık. Eryılmaz, Bilal (2010), Bürokrasi ve Siyaset, 4. baskı, İstanbul: ALFA.

8