ESTUDIO COMPARADO SOBRE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR EN SEIS PAISES DE AMERICA LATINA: ESTADO ACTUAL, TENDENCIAS E INNOVACIONES

August 6, 2016 | Author: Margarita Rivas Ríos | Category: N/A
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1 ESTUDIO COMPARADO SOBRE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR EN SEIS PAISES DE AMERICA LATINA: ESTADO ACTUAL, TENDE...

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ESTUDIO COMPARADO SOBRE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR EN SEIS PAISES DE AMERICA LATINA: ESTADO ACTUAL, TENDENCIAS E INNOVACIONES José Joaquín Brunner Facultad Latino Americana de Ciencias Sociales

Preparado con el apoyo del Ministerio de Educación de Chile y la Universidad de Concepción en el marco del Programa de Estudio de Políticas Comparadas de Educación Superior que cuenta con una donación de la Fundación Ford

Santiago de Chile, enero de 1993

INDICE INTRODUCCION ..................................................

1

MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO ..................................

10

A) FINANCIAMIENTO PUBLICO ..................................... B) FINANCIAMIENTO PRIVADO ..................................... C) MODALIDADES DE FINANCIAMIENTO ..............................

11 13 16

DINAMICAS DEL FINANCIAMIENTO .................................. A) DINAMICAS DEL FINANCIAMIENTO PUBLICO .......................

19 24

A1) ANALISIS POR PAISES ....................................... ARGENTINA ..................................................... BRASIL ........................................................ COLOMBIA ...................................................... CHILE ......................................................... MEXICO ........................................................ VENEZUELA .....................................................

25 25 28 31 34 41 44

A2) CARACTERISTICAS GENERALES .................................

46

B) DINAMICAS DE FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA PRIVADO ............

50

C) ALGUNOS EFECTOS DE LOS FINACIAMIENTOS EMPLEADOS ............

56

DEBATE ACTUAL Y LINEAS DE REFORMA E INNOVACION ................ PRINCIPALES ELEMENTOS DEL DEBATE ACTUAL ....................... A) REFORMAS GLOBALES DEL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR .......................................

63 64 75

B) REFORMAS PARCIALES A LOS MECANISMOS DE FINANCIA-MIENTO DE LA EDUCACI0N SUPERIOR .......................... B1) MEDIDAS LOCALIZADAS DE INNOVACION ......................... B2) MEDIDAS DE INNOVACION EN PROFUNDIDAD ......................

85 86 88

CONCLUSION .................................................... Financiamiento público automático ............................. Finacimientos públicos deliberados ............................ Financiamientos privados ...................................... Modalidades mixtas de financiamiento ..........................

105 106 108 111 113

APENDICE 1 MODELOS PUROS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR ................................................. 115 APENDICE 2 REFORMAS DEL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR EN ESTUDIO O EN CURSO ........................... 116

BIBLIOGRAFIA .................................................. A) TEXTOS GENERALES ........................................... B) TEXTOS REFERIDOS A LOS CASOS NACIONALES .................... Argentina ..................................................... Brasil ........................................................ Colombia ...................................................... Chile ......................................................... Mexico ........................................................ Venezuela .....................................................

117 117 121 121 122 123 124 125 126

INTRODUCCION Las modalidades de financiamiento de la educación superior expresan las relaciones que existen entre las instituciones, la sociedad y el Estado. Desde el punto de vista de este último, los mecanismos empleados para financiar a la educación superior constituyen uno de los principales instrumentos para llevar a cabo sus políticas en este sector. Por último, los esquemas de financiamiento de la educación superior empleados en cada país determinan en medida importante su estructura, eficiencia y equidad. En el mundo existen muy diversas formas de organizar el financiamiento de los sistemas de educación superior (Albrecht & Ziderman, 1992). Como señala Tan (1991), seguramente no hay otro beneficio público o privado que haya sido financiado de maneras más variadas que la educación superior y al efecto se emplean numerosos mecanismos para canalizar los recursos destinados a apoyarla. En todas partes, sin embargo, los gobiernos --a través del tesoro público-- desempeñan un papel crucial en el financiamiento de esta empresa. Esto es así desde el momento, en pleno siglo XIV, en que comienza lo que Le Goff llama la "nacionalización de las universidades"; desde el punto de vista de su mantenimiento, las instituciones universitarias y "los universitarios ingresan en los grupos sociales que viven de rentas de tipo feudal o señorial o capitalista" (Le Goff, 1986:117). Según señala Adam Smith en un pasaje de su clásica obra, "el gasto de las instituciones de educación (...) es sin duda beneficioso para el conjunto de la sociedad y puede por lo mismo, sin injusticia, ser costeado por la contribución general del conjunto de la sociedad". Pero, agrega en seguida, "dicho gasto puede quizá con igual propiedad, e incluso con ventajas, ser costeado por aquellos que reciben el beneficio inmediato de esa educación (...), o por la contribución voluntaria de quienes piensan que podrán aprovecharla..." (A.Smith, 1776:340) En efecto, desde antiguo se ha aceptado que la formación universitaria proporciona retornos monetarios y no monetarios a quienes se benefician de ella. Hasta un gramático medioeval, Mino de Colle, declara en su tiempo a los alumnos: "La posesión tan buscada de la ciencia vale más que cualquier otro tesoro; hace salir al pobre del polvo en que se encuentra, hace noble al que no es noble y le confiere una reputación ilustre; permite al noble superar a los no nobles al pertenecer a una élite".1 1

Citado

por

Le

Goff

(1986:120).

1

Casos

como

éste,

sin

El mayor énfasis puesto ya en los aspectos públicos, ya en los alcances privados de la empresa universitaria, es un rasgo que de una u otra forma ha estado presente desde los propios orígenes de la enseñanza superior. Según comenta Perkin (1987:23), en el momento mismo del nacimiento de la institución universitaria, se presentaron dos modelos de corporaciones escolásticas. Unas se organizaron según el patrón de las universidades italianas con Boloña a la cabeza; un modelo laico, centrado en los estudiantes y orientado hacia el mercado, donde los alumnos pagaban a los maestros y poseían amplios poderes disciplinarios sobre ellos. Las otras se organizaron conforme al patrón clerical ortodoxo de la Universidad de París, donde los docentes controlaban a los estudiantes y regulaban su propia sucesión a través del sistema de aprendices (pregraduados), bachilleres y maestros, llegando a formar una poderosa corporación bajo el amparo de las autoridades reales y religiosos. En América Latina, la educación superior se ha desarrollado principlamente como un servicio público gratuito para sus benficiarios, contando con el apoyo financiero de los contribuyentes canalizado a través del gasto del Estado. Complementariamente se han creado establecimientos privados cuyo financiamiento depende de los aranceles pagados por sus alumnos y de recursos provenientes de otras fuentes, como aportes selectivos otorgados por el Gobierno y donaciones de empresas e individuos. Dentro del esquema tradicional de operación de la educación superior latinoamericana, el principal financista ha sido por tanto el tesoro público, cuyos aportes sirvieron para crear y expandir el sistema universitario, desarrollar las facultades y carreras profesionales, instalar en el seno de algunas universidades la investigación científica y tecnológica, ampliar la base de reclutamiento del alumnado hasta abarcar al conjunto del territorio nacional de cada uno de los países y a jóvenes de (..continued) embargo, son considerados relativamente raros por otros historiadores. Cipolla (1983:25), por ejemplo, cita como un hecho todavía excepcional el que los campesinos de Casteldelpiano decidieran, en 1571, pagar a un maestro de instrucción general a expensas públicas. En efecto, en el caso de la educación elemental, la tendencia a pagar a los maestros a cargo de las finanzas públicas se extiende en Europa solamente durante el transcurso del siglo XIX, siguiendo, como bien apunta Cipolla, "la tendencia general hacia una mayor intervención pública en la vida social".

2

ingresos medios y medio-bajos de ambos sexos, aumentar y profesionalizar el personal académico, desarrollar programas de posgrado a nivel de maestría y doctorado, y fomentar la creación de institutos no-universitarios de educación superior. Así, mediante la inversión secular de recursos por parte del Estado, se formaron los sistemas públicos de educación superior, que comprenden a las universidades nacionales, federales, estaduales, oficiales, regionales, departamentales o municipales, según denominaciones y clasificaciones empleadas en los diversos países, y a un abigarrado conjunto de otros establecimientos públicos postsecundarios. Por lo general, el sistema público incluye a las universidades más antiguas, a las de mayor tamaño, a aquellas que desarrollan investigación, poseen programas de doctorado, cubren una mayor diversidad de áreas disciplinarias y profesionales, cuentan con la mayor proporción de profesores de jornada completa, las bibliotecas y el equipamiento académicos más sofistificados existentes en cada país y proporcionan la mayor parte de la matrícula nacional en las áreas científicas, médica y de las ingenierías. En general, las instituciones públicas gozan de autonomía de acuerdo con el régimen jurídico imperante en cada país, su personal académico, técnico y administrativo se halla adscrito a la carrera funcionaria pública, el gobierno institucional obedece a un esquema de tipo comunitario con participación de los diversos estamentos, los gastos recurrentes y de inversión son costeados por el Estado y los alumnos no concurren al pago de su educación (Brunner, 1990). En paralelo a los sistemas públicos se ha desarrollado en la mayor parte de América Latina un sistema privado de educación superior. Comprende a universidades e institutos postsecundarios de diverso tipo y nivel, que se han ido configurando a lo largo de tres sucesivas oleadas (Levy, 1986). Durante la primera oleada predominó la creación de las antiguas universidades católicas, dependientes del Pontificado, de las iglesias nacionales o de diversas órdenes religiosas. En la segunda, la instalación de universidades e institutos tecnológicos privados no-confesionales de élite y de universidades católicas nuevas orientadas hacia los sectores de ingresos altos, ambos tipos de instituciones surgidas ya bien en respuesta a lo que los grupos ilustrados percibían como una crisis de la universidad pública o para atender a las necesidades de grupos selectos. En la tercera oleada, que continua hasta ahora, predomina el establecimiento de instituciones formadas para absorber demandas en el mercado con el propósito de ampliar y diversificar la titulación de profesionales y técnicos en carreras habitualmente asociadas al sector de servicios y comercio. Las instituciones privadas contienen por tanto un núcleo de universidades tradicionales, de carácter

3

confesional, algunas de las cuales han podido desarrollarse como universidads completas, con cobertura variada de disciplinas y carreras y con desarrollo de funciones de investigación y docencia de posgrado. A ese núcleo se asocian posteriormente unas pocas universidades e institutos tecnológicos no-confesionales de élite, surgidos en la segunda mitad del presente siglo, que poseen características similares. La mayoría de los establecimientos privados, sin embargo, responde al modelo institucional de absorción de demandas estudiantiles y certificación profesional y técnica para el sector servicios y comercio. Habitualmente son establecimientos de tamaño medio o menor, con docentes de dedicación parcial, sin personal abocado a labores de investigación, con equipamiento escaso o precario, cuyos alumnos pagan por el servicio docente que reciben. En general, predomina en el sistema privado casi sin contrapeso la función docente, las instituciones gozan de autonomía para otorgar títulos bajo las condiciones establecidas por la legislación nacional, los profesores son contratados conforme a las reglas que rigen para las actividades privadas, y el gobierno institucional es desempeñado por los propietarios del establecimiento o por directivos designados por ellos. Lo anterior no se aplica a las instituciones católicas y privadas de élite; las primeras conforman sus estatutos a las ordenaciones emanadas de la Iglesia y las segundas poseen un régimen de gobierno que contempla la existencia de organismos académicos internos y de una asamblea, junta o cuerpo externo con representación de los patrocinadores del establecimiento. Los países que serán analizados en este documento bajo el ángulo del financiamiento de su educación superior son Argentina, Brasil, Colombia, Chile, México y Venezuela.2 Sus principales indicadores de desarrollo son presentados en el Cuadro 1, mientras que las dimensiones y características globales de sus respectivos sistemas de educación superior pueden 2

Los primeros cinco países se hallan incorporados al Programa de Estudio sobre Políticas Comparadas de Educación Superior, del cual este trabajo forma parte. Se ha agregado el caso venezolano por ser de interés y disponerse de información sobre él. Respecto a los países incluídos en el Programa, este estudio se ha beneficiado grandemente de los trabajos de base preparados por los respectivos equipos nacionales, que se hallan citados en la Bibliografía bajo las entradas correspondientes a Balán, Schwartzman, Klein, Lucio y Serrano, Brunner, Cox y Kent.

4

En cuanto a inferirse de las cifras agrupadas en el Cuadro 2.3 las características específicas de cada sistema nacional, así como su evolución durante las dos décadas pasadas, ellas se hallan exhaustivamente descritas en la literatura, y no necesitan por tanto ser reiteradas aquí.4

Cuadro 1 Países seleccionados: indicadores básicos de desarrollo económico-social, alrededor de 1990 Población GNP

Analf.

Pobl. en educación

Gastos Educación

Gasto Ed.prim./

Total (mills)

p/cap (US$)

adultos (%)

Secund. Terciaria (%) (%)*

% Gasto %PNB púb. total

% gasto público todos niveles

hogares en ingreso 20% +bajo 20% +alto

32,3

2370

5

74

41

3.3

../..

../..

Bra 150,4

2680

19

39

11

3.4 17.7

52.3

2.4

62.6

Col

32,3

1139

13

52

14

2.8 22.4

39.9

4.0

53.0

Chi

13,2

1940

7

75

19

4.0 15.3

51.9

4.9

58.0

Mex 86,2

2490

13

53

15

2.8 25.3

23.7

../..

../..

Ven 19,7

2560

12

56

28

4.3 16.6

20.7

4.7

50.6

País

Arg

8.9

Participación

../..

Fuente: World Bank (1992) 3

Se emplea en el Cuadro 2 una combinación de fuentes cuya consistencia ha tratado de garantizarse hasta donde sea posible. En varios casos se usan las cifras contenidas en el Anuario Estadístico de la UNESCO, cuando no presentan discrepancias de magnitud con las cifras oficiales contenidas en los registros de cada país. Se facilita de esta forma el hacer comparaciones con una base común. Con todo, en el caso de las cifras correspondientes al gasto, que son las más difíciles de obtener y manejar, se emplean de preferencias las fuentes nacionales oficiales, debido a que en este caso existen serias discrepancias entre éstas y aquellas contendias en el Anuario Estadístico de la UNESCO. En cualquier caso, ellas deben ser tomadas con extrema cautela, pues en cada país tienden a ser construídas con metodologías diferentes y su expresión en dólares puede distorsionarlas todavía más. 4

Ver en la Bibliografía la selección pertinentes referidos a cada uno de los seis países.

5

de

trabajos

PNUD (1991) MIDEPLAN (1992) * Tasa bruta de escolarización

De acuerdo con las cifras ofrecidas en el Cuadro 2, los sistemas bajo estudio pueden clasificarse desde el punto de vista de su tamaño en tres categorías: sistemas grandes, con alrededor de 1 millón de estudiantes o más (Brasil, México y Argentina); de tamaño mediano, con alrededor de 500 mil estudiantes (Venezuela y Colombia), y de tamaño pequeño, con 250 alumnos matriculados o menos (Chile). Sólo el sistema argentino, entre los de tamaño grande, tiene una cobertura amplia, con una tasa de escolarización que sobrepasa a la de varios países de alto desarrollo y conforma una educación superior "universalizada". Los sistemas analizados difieren también en cuanto a la proporción de la matrícula privada. Argentina es un sistema predominantemente público y, en el otro extremo, Brasil, Colombia y Chile poseen sistemas mixtos, con Venezuela y México en una posición intermedia. Desde el punto de vista de la composición de la matrícula según niveles, Brasil y México poseen sistemas de educación superior exclusiva o casi exclusivamente universitarios, mientras que Chile y Venezuela, en el otro extremo, poseen sistemas con fuerte diferenciación vertical, en tanto que Colombia y Argentina se ubican, respectivamente, uno más cerca del polo universitario y el otro más cerca de los sistemas diversificados. El gasto público destinado a la educación superior varía fuertemente entre los países: así, mientras Argentina destina un 46% del gasto público ordinario total en educación al nivel terciario, Brasil, Colombia y México asignan a ese nivel entre un 17% y un 18%, en tanto que Chile se empina por encima de 20% y Venezuela alcanza a alrededor de un 36%. En cambio, si se considera el gasto del Estado (Ministerios de Educación) como distribuído en partes iguales por cada estudiante matriculado, tanto en el sistema público como privado, se observa que el país que más gasta (Brasil) multiplica entre tres y cuatro veces el gasto de los países que menos recursos promedio invierten por alumno (Argentina y Colombia), mientras que Chile gasta casi el triple de Argentina. México y Venezuela gastan, respectivamente, un 4% y un 18% por debajo del gasto promedio de los seis países (esto es, US$1.178).5 El gasto público por alumno matriculado en 5

En cualquier caso, debe insistirse que estas cifras son sólo aproximadas, pues los datos nacionales de gasto público en

6

el sector institucional público es extraordinariamente superior al resto en el caso del Brasil, mientras que en Chile --que le sigue- dobla a los demás países, y sólo en Argentina se ubica por debajo de US$ 1000. Por último, si se considera el gasto total en educación superior, sumando el gasto público a las estimaciones existentes para el gasto privado, se observa que entre los sistemas de tamaño grande, Brasil gasta tres veces más que México, país que sin embargo posee una matrícula equivalente al 71% de la brasileña. Por su lado, Argentina, que posee una matrícula total equivalente a dos tercios de la brasileña, gasta sólo un octavo de lo que Brasil en su educación superior. Entre los países de tamaño intermedio es razonable suponer que Venezuela gasta seguramente más del doble de Colombia, lo cual se explica por el diferente peso que en ambos ocupa el sector privado, cuyos costos unitarios son siempre más bajos que en el sector estatal. Por último, Chile, con menos de un tercio de la matrícula argentina, gasta alrededor de tres cuartas partes del gasto de ese país en educación superior. (..continued) educación superior que aquí se han empleado no son consistentes, por ejemplo, con las cifras proporcionadas por la UNESCO. En efecto, los datos oficiales de origen nacional, recalculados por el Banco Mundial en dólares, atribuyen a Brasil un gasto público en educación superior bastante más alto que el consignado por UNESCO. Para el año 1989 indican un gasto de US$ 3.700 millones (World Bank, 1991), casi el doble de lo indicado por la fuente internacional (UNESCO, 1991). Según datos oficiales del Ministerio de Educación y Cultura, para el año 1990, el gasto público total habría alcanzado a US$ 6.247 millones, de los cuales US$ 3.312 corrresponden a las instituciones federales de enseñanza superior, US$ 928 millones al salario educación estadual, US$ 616 millones al FAE, US$ 480 millones al FNDE, US$ 132 millones al CAPES, US$ 231 millones a las escuelas técnicas federales y US$ 549 millones a los demás órganos. Debe notarse que en el caso del Brasil los especialistas parecen no haber arribado a acuerdos sobre las tasas de cambio aplicables a la conversión de CZ$ a US$ en el caso de la educación superior. También en el caso de los restantes países se presentan discrepancias entre las cifras de gasto entregados por la UNESCO y los datos, que se usan aquí, de origen nacional. En general, los datos de UNESCO (1991) subestiman el gasto, con la única excepción de Venezuela, donde la cifra entregada corresponde a la suma del gasto público y privado.

7

Cuadro 2 Países seleccionados: principales variables de los sistemas de educación superior, alrededor de 1989-1990 (o año indicado entre paréntesis)

ARGENTINA

BRASIL

COLOMBIA

CHILE

MEXICO

VENEZUELA

3.097

1.045

1.466

1.843

1.515

2.670

Matrícula total 3er. grado

958.542

1.518.904

474.787

234.973

(*)1.078.191

500.295

Matrícula privada (%) (1)

(86)11.1

60.0

59.3

52.4

17.4

21.9

21.2

0.0

13.6

32.6

4.2

30.5

Personal docente 3er gr.

72.244

128.029

51.725

../..

133.068

37.564

Docentes universitarios

41.797

128.029

43.248

16.714(2)

../..

23.951

Estudiantes por cada cien mil habitantes

Matrícula no-universitaria (%)

Razón nominal alumnos univs./ 18.1

11.9

9.5

7.1(2)

../..

14.5

Graduados 3er grado

../..

227.037

68.443

24.164(86)

162.845

32.787

Razón matrícula total/graduados

../..

6.7

6.9

9.7

8.1

15.3

docentes universitarios

Participación del gasto púb. en sup. dentro gasto público total en educación (%)(3) Gasto público ordianrio ed. sup. (mills US$)

45.7

17.6

17.9

21.6

18.1

35.7

560(88)

3.312

293

383

1.221

628

584

2.181

617

1.570

1.132

983

859

8.000(5)

1.572

3.228(6)

1.370

1.259

616

4.512(7)

../..

469

1.404

767

Gasto público promedio por alumno matriculado (US$) (4) Gasto público promedio por alumno sector público (US$) Gasto total ed. sup. (Mills. US$)

Fuente: UNESCO (1991) y, para cifras de gasto, ver Cuadros 6, 7, 8, 9, 14 y 15 (*): Cifra de origen nacional, más baja que la de UNESCO (1) Cifras provenientes de fuentes nacionales (2) Solamente en el sector público (3) En todos los casos, UNESCO (1991) (4) Este indicador representa el gasto público nominal por alumno matriculado en el sistema, independiententemente de si se halla inscrito en una institución pública o privada, sin considerar el gasto privado en que pudieran incurrir los propios alumnos, sea en el sector público o privado.

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(5) Incluye solamente alumnos de las IFES. Resulta de dividir el total de transferencias directas a dichas instituciones por el número de sus alumnos de pre y postgrado. El costo no incluye los subsidios para investigación, las becas, el fomento de los postgrados y las becas del INAMPS para costo de los hospitales (Durham, 1992a) (6) Incluye todos los ingresos no-arancelarios del sector público institucional. Ver Cuadro 9. (7) No incluye gasto de los Estados en las respectivas instituciones estaduales Para llevar adelante nuestro estudio será necesario, en adelante, distinguir entre los mecanismos de financiamiento empleados preferentemente para el sistema público y aquellos usados preferentemente para el sistema privado. Tal análisis distintivo de mecanismos nos permitirá identificar las respectivas fuentes u orígenes de los recursos, los instrumentos empleados para su asignación y el tipo de instituciones beneficiadas. En un primer momento nuestro examen se limitará a describir topográficamente esos mecanismos, para así ubicarlos en un mapa conceptual. Luego, en un segundo momento, se examinará el funcionamiento de esos mecanismos, sus dinamismos específicos y sus principales efectos, a la luz de los antecedentes disponibles sobre los países bajo consideración. A continuación se analizarán algunas iniciativas en curso para modificar o reformar esos mecanismos, sean que se hallen bajo consideración por las respectivas autoridades nacionales o en aplicación dentro de alguno de los países. Por último, en un breve capítulo final se sintetizan las principales conclusiones surgidas de este estudio y, en una bibliografía anexa, se indican los trabajos consultados.

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MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO ¿Debe la educación superior pagarse individualmente, con los propios recursos del beneficiario, o debe financiarse colectivamente, con fondos recolectados a través de uno u otro método impositivo? Tal cuestión es independiente, en principio, de cómo se organiza la producción del respectivo servicio, si mediante entidades públicas, de tipo gubernamental, o mediante organizaciones privadas o no-gubernamentales. En principio, las dimensiones de la opción público/privado admiten cuatro distintos tipos de situaciones, según se muestra en el diagrama 1 (Donahue, 1991:22). Diagrama 1 Dimensiones de la opción pública/privada

Entrega Sector Público Entrega Sector Privado

Pago colectivo Pago individual ┌───────────────────┬───────────────────┐ │ │ │ │ │ │ │ │ │ ├───────────────────┼───────────────────┤ │ │ │ │ │ │ │ │ │ └───────────────────┴───────────────────┘

Como se verá enseguida, la mayoría de los países de América Latina emplean el cuadrante superior izquierdo del diagrama 1, esto es, financiación pública y prestaciones del sector público, y el mcuadrante inferior derecho, esto es, pago individual y prestación por el sector privado, para organizar su educación superior. Sólo en el caso de Chile existe una experiencia significativa y prolongada de pago colectivo con entrega del servicio por el sector privado (cuadrante inferior izquierdo) y una experiencia más reciente de pago individual y prestación pública (cuadrante superior izquierdo).

10

A) FINANCIAMIENTO PUBLICO Según podrá constatarse más adelante, en los sistemas bajo estudio el mecanismo preferente de financiamiento consiste en asignaciones presupuestarias anuales otorgadas automáticamente en beneficio de las instituciones que determina la ley, que son aquellas que poseen carácter público, sean nacionales, oficiales, federales, estaduales, regionales o departamentales. Se trata de aportes del tesoro público destinados directamente a las establecimientos; transferencias que poseen un sin estar "atadas" a carácter institucional (core funding), funciones específicas, metas o propósitos. Una proporción variable pero siempre superior al 75% de esa contribución anual, hasta alcanzar en algunos casos a cerca del 90%, se destina a cubrir gastos de personal, lo que excluye su uso programático o acordado en función de objetivos y metas. Habitualmente, tales asignaciones consisten en un "subsidio" o "donación en bloque" (block grant), sin exigencias para el beneficiario más allá del cumplimiento regular de sus funciones. No suponen un "contrato" ni la prestación del servicio bajo ciertas condiciones y/o en determinados volúmenes o con sujeción a ciertos estándares de calidad, eficiencia o equidad. De allí que este tipo de transferencias o de subsidios institucionales hayan sido llamados "benevolentes", pues son otorgados sin "ataduras", con el único propósito que el establecimiento beficiado desarrolle sus actividades con independencia, en el mejor nivel que pueda. Las razones que justifican ese tipo de gasto y su modalidad de asignación son bien conocidas y sólo necesitan glosarse aquí: *

por tratarse de un actividad que produce beneficios sociales, y no sólo retornos monetarios para el individuo beneficiado, se justificaría desde el punto de vista económico invertir recursos públicos en educación superior;

*

por tratarse de una actividad intelectual protegida por las tradiciones y los valores académicos de independencia y libertad, que sólo bajo esas condiciones puede prosperar, se justificaría desde el punto de vista político transferir tales recursos públicos a título de un subsidio institucional, sin "ataduras" o exigencias exógenamente determinadas.

11

En relación al primer argumento se sostiene que aunque los beneficios privados --tanto monetarios como no-monetarios-- son usualmente altos para el individuo que completa la educación superior (Winkler, 1990: 40), sin embargo la difusión de ésta produce también evidentes beneficios sociales, los cuales aún siendo menos palpables y más difíciles de estimar que los beneficios privados deben ser tomados en cuenta y financiados con recursos de la comunidad (Cuadro 3). Entre tales beneficios sociales se citan: la diseminación social del conocimiento superior y la formación de personas habilitadas para conducir o participar en las ocupaciones más complejas de la sociedad; la formación de los grupos dirigentes de la esfera política, cultural y económica y la creación de una ciudadanía altamente educada, como parece requirir la democracia; la generación de personal y conocimientos que aplicados a los procesos económicos contribuyen al crecimiento y elevan la productividad y la competitividad del país; la generación de oportunidades de ascenso social y, con ello, la distribución más equitativa de oportunidades para producir una mayor movilidad de las personas en la sociedad. Cuadro 3 Países seleccionados: Tasas de retorno privado y social de la educación superior País Argentina Brasil Chile Colombia México Venezuela

Año 1975 1970 1980 1982 1976 1963 1984 1989*

Social 7.1 13.1 6.8 18.4 23.0 8.7 7.3

Privado 11.0 13.9 18.2 10.1 24.9 29.0 15.0 12.0

Fuente: Carlson (1992) * Para educación universitaria ewn relación a educación secundaria general

En relación al segundo argumento se sostiene que, hallándose justificada económicamente la inversión de recursos públicos en la educación superior, éstos deben canalizarse hacia las instituciones en cantidad suficiente para que puedan cumplir sus

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funciones y ser asignados mediante un mecanismo que, idealmente, no limite su independencia y la libertad de sus componentes, en conformidad con las tradiciones del ethos académico. De allí que las transferencias aseguradas automáticamente por vía de provisiones en el presupuesto nacional, libre de toda "atadura", hayan sido proclamadas como el medio más expedito para canalizar recursos públicos hacia las universidades y demás establecimientos de educación superior. Se supone que bajo esas condiciones las instituciones pueden cumplir eficazmente su cometido y producir los beneficios sociales esperados, especialmente el de proveer -sin costo directo para los estudiantes-- oportunidades de ascenso social, especialmente en favor de los jóvenes provenientes de los hogares de menores ingresos. Además de usar el dispositivo de las transferencias presupuestarias automáticas, el sistema público de educación superior suele emplear un conjunto de otros mecanismos suplementarios de financiamiento. Entre ellos pueden mencionarse los siguientes: *

obtención de recursos públicos adicionales, asignados bajo diversas modalidades: por vía de disposiciones legislativas que suplementan la ley anual de presupuesto de la nación; por vía de leyes especiales de financiamiento permanente u ocasional; por vía de la obtención de recursos públicos para funciones específicas como pueden ser los fondos de investigación o esquemas de apoyo a los estudiantes; por vía de contratos de objeto especificado con organismos públicos; por vía de apoyos extraordinarios concedidos por el Estado para inversión en plantas físicas o adquisición de equipos;

*

obtención de recursos de origen privado por la vía de aranceles de matrícula o tasas especiales; por la vía de contratos de venta de servicios (investigaciones, cursos, asesorías y consultorías, etc.); por la vía de donaciones filantrópicas, créditos contraídos con el sistema financiero, venta de activos, etc. Sin embargo, en varios países de América Latina existen expresas prohibiciones constitucionales o legales que impiden a las instituciones del sistema público cobrar aranceles a los estudiantes de pregrado y, en ocasiones, las instituciones tienen además severas restricciones legales y trabas administrativas para captar recursos privados en el mercado;

*

obtención de recursos, públicos y externo, procurados por la vía internacional.

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privados, de origen de la cooperación

B) FINANCIAMIENTO PRIVADO Es un hecho que en todos los países bajo análisis el financiamiento de la educación superior ha llegado a englobar una proporción adicional variable de recursos privados. Sólo una parte menor de ellos se canaliza hacia el sistema público, bajo alguna de las modalidades recién enumeradas. En cambio, la mayor parte de dichos recursos contribuye a financiar a los establecimientos del sistema privado de educación superior y proviene del pago de aranceles por parte de los estudiantes. Se trata, en este caso, de la retribución --pagada individualmente bajo la forma de un precio-arancel-- del servicio recibido por parte de quien se beneficia directamente de la educación superior. Desde el punto de vista del razonamiento económico, el individuo que recibe ese beneficio privado debe pagar el costo de su formación, bajo la expectativa de que obtendrá retornos que llegarán a superar no sólo el costo directo incurrido si no, además, el costo indirecto o de oportunidad.6 En 6

Utilizando dos estudios diversos, Piffano (1992:129) estima la siguiente composición del costo por alumno universitario en la Argentina alrededor de 1990: costo incurrido por la universidad 19%; costo incurrido por la familia 31,5%; costo de oportunidad del estudiante 49,5%. En el caso de Colombia, Reyes Posada (1991:70) ha estimado que el gasto en matrícula representa sólo el 5.6% del gasto total del estudiante en las universidades públicas y el 16.5% del gasto del estudiante en las universidades privadas. Por su lado, estima que los gastos de sostenimiento del estudiante representan alrededor de un 51% de los costos de oportunidad del tiempo que dedica al estudio. Según otro estudio, la ratio entre gastos no-arancelarios de los estudiantes/costos unitarios es de 0.5 en Brasil, de 1.3 en Colombia, de 1.7 en México y de 1.2 en Venezuela (Carlson, 1992:12). Según este mismo estudio, los costos privados de la educación superior (considerando aranceles allí donde existen, gastos no-arancelarios e ingresos no-percibidos), eran en 1989 superiores en todos los países al respectivo PNB per capita, en la siguiente relación: Brasil 2.8, Colombia 3.8, México 2.0, y Venezuela 1.9 (Carlson, 1992:11). A su vez, la relación entre gasto público en costos unitarios de educación superior y PNB per capita alcanzaba a 0.15 en el caso de Argentina, 1.9 en el caso de Brasil, 1.6 en el caso de Colombia, 0.6 en el caso de Chile, 0.5 en el caso de México y 0.95 en el caso de Venezuela. Por último, en lo que constituye

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el cálculo económico estandar, el retorno privado se estima como el incremento de ingresos disponible para un determinado nivel y carrera; por ejemplo, educación terciaria versus primaria o secundaria, medicina versus periodismo. Se supone que esa expectativa de ingresos es la principal motivación del individuo para seguir estudios superiores pero se reconoce que, junto a ese beneficio traducible en valores monetarios, existen además otros beneficios privados complementarios que no pueden fácilmente medirse en el mercado. Tales como: la mayor capacidad de opción que tiene la persona educada frente al consumo, la inversión, la salud, el uso del tiempo libre, las relaciones familiares; la mayor estabilidad y satisfacciones logradas en el trabajo; el prestigio asociado a esas posiciones y patrones de consumo, etc. Según ciertos autores, aquellas estimaciones de retorno privado a la educación superior que sólo consideran el incremento de remuneraciones podrían subestimar hasta en un 100% el retorno efectivo una vez que se valorizan los beneficios no-monetarios (Leslie & Brinkman, 1988). Las instituciones privadas de educación superior se financian en América Latina preferentemente a través del mecanismo de los aranceles; son por tanto entidades que se autosustentan en el mercado de demandas estudiantiles. Reciben un pago por la provisión de sus servicios docentes y controlan sus costos en conformidad con su situación de mercado. En ausencia de ingresos complementarios sustanciales, establecimientos así financiados no pueden por lo general ir más allá del cumplimiento de su misión docente; cuando asumen otras funciones --por ejemplo, cursos de extensión y de postitulación-- éstas deben ser ofrecidas por un pago y costeadas con los ingresos que producen. Por esa vía, sin embargo, no pueden cubrir los costos de funciones más o menos complejas de investigación ni inversiones en equipamiento sofisticado. Además de su modalidad preferente de captación de recursos, las instituciones del sistema privado pueden recurrir a otros mecanismos suplementarios de financiamiento. Entre ellos pueden mencionarse los siguientes: (..continued) otro antecedente importante para discutir la equidad del gasto público en educación superior, los países seleccionados gastaban entre 1.2 y 16.7 en costo unitario por alumno de educación superior en relación al gasto en costo unitario de sus alumnos primarios: Argentina 1.2, Brasil 6.8, Colombia 8.3, Chile 11.7, México 10.5, Venezuela 16.7 (Carlson 1992:8).

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apoyo financiero permanente u ocasional de sus egresados, donaciones filantrópicas, contribuciones de empresas bajo la forma de becas o bajo otras modalidades de donación;

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la obtención de recursos de origen privado por la vía de contratos de venta de servicios (investigaciones, cursos, asesorías y consultorías, etc.); por la vía de créditos contraídos con el sistema financiero, venta de activos, etc.;

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obtención de recursos públicos, habitualmente marginales, por la vía de aportes especiales para la adquisición de terrenos, construcciones o equipamiento; por la vía de contratos de servicio con organismos públicos; por la vía de fondos de investigación abiertos a concurso; por la vía de los esquemas de apoyo a estudiantes que ofrecen becas o préstamos con recursos públicos;

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obtención de recursos, públicos y externo, procurados por la vía internacional.

privados, de origen de la cooperación

Sólo excepcionalmente, como ocurre por ejemplo en el caso de Chile en relación a tres universidades católicas7 y tres universidades privadas no confesionales, el Estado incluye a las instituciones privadas en la modalidad de las transferencias presupuestarias automáticas destinadas a los establecimientos del sistema público. Por el contrario, en varios países existe una expresa prohibición de carácter constitucional o legal para hacer tal tipo de asignaciones, mientras que en otros casos, la costumbre inveterada y el clima político-cultural imperante hacen imposible usar esa modalidad para contribuir al financiamiento de las instituciones privadas. C) MODALIDADES DE FINANCIAMIENTO En breve, topográficamente hablando, el financiamiento de la educación superior reconoce tanto fuentes públicas como privadas. 7

En virtud de una reorganización interna de una de ellas, esas universidades católicas subsidiadas por el Estado han aumentado durante el año 1992 a seis. Con todo, las tres universidades católicas nuevas recibirán sus aportes del Estado por vía de la Pontificia Universidad Católica de Chile, de la cual vienen de desprenderse.

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Si nos atenemos a la situación de los países bajo estudio, en el primer caso predominan las transferencias del tesoro público canalizadas por vía del presupuesto anual de la nación y, en el otro, el pago de aranceles de matrícula. Sin embargo, las modalidades de financiamiento de la educación superior son más variadas, como tendremos oportunidad de ver más adelante. Sólo a manera de una aproximación inicial, pueden identificarse los siguientes diversos mecanismos de financiamiento, agrupados bajo formas distintas de clasificación (Van Vught, 1989, 1992; Acherman & Brons 1989; Albrecht & Ziderman, 1992; Harrold, 1992). Las asignaciones de recursos públicos, por ejemplo, pueden hacer uso de macanismos que se hallan focalizados en el output, cuando se realizan en función de resultados; o pueden focalizarse en los inputs, cuando consideran parámetros internos de funcionamiento, en particular el costo por alumno. Modalidades de financiamiento por resultados son, por ejemplo, el financiamiento por contratos y el financiamiento vinculado a evaluaciones; modalides de financiamiento de inputs son aquellas que usan diversas "fórmulas" para asignar los recursos en base a criterios razonablemente objetivos del costo de los procesos de producción. En la mayoría de los países bajo estudio, sin embargo, no se emplea mecanismos de esos dos tipos de manera significativa (desde el punto de vista del monto de los recursos así asignados); prevalece, en cambio, una modalidad de financiamiento automático, inercial, asegurado por vía presupuestaria y basado en los antecedentes del presupuesto anterior. Se trata pues de una modalidad debilitada de financiamiento de inputs, que supone esperados. benevolentemente la efectividad de los outputs Albrecht & Ziderman (1992:9) llaman a esta última clase de procedimiento como de "financiamiento negociado"; en la literatura suele asimismo hablarse de "financiamiento incremental" (OECD, 1990:59), en la medida que las instituciones hacen de año en año lo mismo (continuidad) pero "algo más", expandiendo sus actividades y, con ello, sus requerimientos presupuestarios que deben entonces ser satisfechos mediante incrementos otorgados por el tesoro público. Por lo general, bajo esta modalidad la atención se focaliza en la cuantía del incremento, que puede ser decidida por vía de alguna fórmula, mediante negociación política o a través de la aplicación de un criterio proporcional basado en la distribución del monto principal o de continuidad. Por lo general, el uso de la modalidad de "financiamiento negociado" va aparejado a la gratuidad de la educación superior; aún así,

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ciertas becas o créditos pueden ser otorgados para cubrir gastos no-directos de los estudiantes. Según otro esquema clasificatorio, los recursos públicos pueden ser asignados directamente a las instituciones como un subsidio global (block grant) o indirectamente, usando un organismo intermedio (buffer institution) (Cox, 1990), donde suelen estar representados el gobierno y las instituciones; o pueden ser asignados por funciones (docencia, investigación, extensión, inversiones, etc.), programas y actividades; o por medio de los estudiantes, sea bajo la forma de becas o préstamos. En cambio, allí donde se cobran aranceles de matrícula, y éstos no son pagados directamente por los alumnos, los mecanismos de préstamo o becas pueden ser usados para financiar directamente la demanda (vouchers, por ejemplo) o para financiar la oferta, como ocurre cuando el crédito o la beca es transferida a la institución para cubrir el pago del arancel originado por los estudiantes que no están en condiciones de pagar sus aranceles por sí mismos. En suma, el financiamiento de la educación superior puede provenir del tesoro público o de los privados; en un caso las asignaciones ocurren por medio de mecanismos que sirven para canalizar la oferta, en el otro por medio de mecanismos que sirven para expresar la demanda. En un caso las instituciones tenderán a comportarse como clientes del Estado; en el otro, a encontrar clientes en el mercado. En un caso actuan preferentemente como un servicio público y buscan su prestigo en esa condición; en el otro actuan como una empresa que compite por reputación y recursos. En un caso insisten en los beneficios sociales que comporta su actividad, en el otro remarcan las opciones que ellas ofrecen a los consumidores.

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DINAMICAS DEL FINANCIAMIENTO "La tésis es no sólo que quien pone el dinero manda la música si no, además, que la manera en que se hace el pago determina la forma cómo aquella se toca" (G.Williams, 1987:84)

Según lo dicho en la sección anterior, los mecanismos de financiamiento de la educación superior pueden representarse esquemáticamente mediante el siguiente diagrama. Diagrama 2 Mecanismos básicos de financiamiento de la educación superior

ESTADO=============>EDUCACION SUPERIORSISTEMA PUBLICOSISTEMA PRIVADO
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