CUBA. Superando la tormenta: lecciones de reducción de riesgo en Cuba. Un informe de Oxfam América

CUBA Superando la tormenta: lecciones de reducción de riesgo en Cuba

Un informe de Oxfam América

Reconocimientos Mucha gente compartió su esfuerzo, tiempo y entusiasmo para preparar este informe. Michael Delaney en Oxfam América tuvo la visión original de compartir las lecciones de la experiencia cubana con organizaciones en Centro América. En Cuba, Marc Engelbrecht y Karen Bernard del programa conjunto de Oxfam ayudaron en varias maneras, incluyendo discusiones originales, viajes a áreas afectadas por desastres, y revisiones de varios borradores. Rubén Ramos de Ministerio de Inversión Extranjera y Cooperación y José Llanes de la Defensa Civil Nacional (DCN) proveyeron apoyo esencial durante el proceso, incluyendo retroalimentación de los borradores. Ester Pérez hizo la excelente traducción, siempre paciente con las demandas de nuestro calendario. Agradecemos al departamento de programa de la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP), a los representantes de varias organizaciones de masa en la Habana y las provincias, a José Castro de la DCN en Cienfuegos y a todos quienes superaron los huracanes Michelle, Isidore y Lily que entrevistamos. Representantes de Oxfam América en Centro América, Oscar Andrade y René Ramos dieron su tiempo para discutir y refinar este informe. Luis Romano y Amado Ordóñez compartieron sus opiniones sobre un borrador preliminar. En Boston, Jennifer Ungemach “pastoreó” este informe por todas las etapas de producción, asumiendo una multitud de deberes con entusiasmo. Bernadette Orr dio ayuda invaliosa con su revisión y Jasiel Fernández Bidó apoyó notablemente en los 101 pasos necesarios para que este documento llegara a la imprenta. Finalmente, la Fundación Ford proveyó los fondos para que la visión inicial de este informe se pudiera hacer realidad.

Fotografías: Jennifer Ungemach, Minor Sinclair y Archivos de Oxfam América Mapa de Cuba cortesía de Latin American Bureau Diseño Gráfico: Oxfam América y Javier Arango Fernández

© 2004 Oxfam America Se puede copiar este documento para propósitos educacionales o usos no-comerciales siempre y cuando se le de crédito a Oxfam América. Para copias impresas adicionales, contacte la oficina de Comunicaciones de Oxfam América. Tel: 617/728.2438 Email: [email protected] Para la versión electrónica de este documento, visite nuestro sitio web: www.oxfamamerica.org/cuba

CUBA Superando la tormenta: lecciones de reducción de riesgo en Cuba Un informe de Oxfam América

Por Martha Thompson con Izaskun Gaviria

CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

ÍNDICE RESUMEN

4

I. INTRODUCCIÓN

7

A. ¿Por qué estudiar la reducción de riesgos en Cuba? B. La geografía como destino: Cuba, sus vecinos y los huracanes

II. LA ECUACIÓN DE LOS DESASTRES A. El costo creciente de los desastres B. Los peligros y la ecuación de los riesgos

7 9

14 14 14

1. Incremento de los peligros, cambio climático y condiciones meteorológicas extremas 2. ¿Quién es más vulnerable? 3. La mitigación de los peligros

C. El desarrollo y su impacto

17

1. El papel de un desarrollo deficiente 2. Cómo reduce los riesgos y la vulnerabilidad el modelo de desarrollo cubano

D. De nuevo la ecuación: la mitigación de la vulnerabilidad

III. NATURALEZA MULTIDIMENSIONAL DE LA REDUCCIÓN DE RIESGOS EN CUBA A. Introducción

20

22 22

1. Factores tangibles de la reducción de riesgos: estructuras nacionales y recursos comunitarios 2. Importancia del ejercicio de gobierno 3. Factores intangibles: formación de capital social

B. Mitigación de desastres

25

1. Recursos en el nivel nacional para la mitigación de desastres a. Marco legal b. Planificación física y regulaciones sobre el uso del suelo c. Medidas encaminadas a evitar la superpoblación de las áreas de alto riesgo d. Investigación sobre el cambio climático y trabajo en esa área

2. Mitigación de desastres en el nivel comunitario a. Desarrollo de una cultura de la seguridad b. Educación c. Organización comunitaria y capital social

C. Preparación para casos de desastre 1. Estructuras nacionales a. La Defensa Civil Nacional (DCN): empleo de los dirigentes de gobierno locales b. Alerta temprana y comunicación

2. Preparación para casos de desastre en acción en las comunidades a. Detección de riesgos en la comunidad b. Actualización del plan para casos de emergencia c. Ejercicio nacional de entrenamiento

2

33

ÍNDICE

D. Respuesta ante los desastres

39

1. Fases de la emergencia a. Fase I, información: 72 horas antes del paso del huracán b. Fase II, alerta: 48 horas antes del paso del huracán c. Fase III, alarma: el paso del huracán d. Fase IV, recuperación: tras el paso de la tormenta

E. Recuperación del desastre

45

1. Acceso universal a los servicios gubernamentales 2. Compromiso gubernamental con la reconstrucción y la recuperación 3. Capital social a. Solidaridad b. Movilización

IV. LA REPRODUCCIÓN DE LA EXPERIENCIA CUBANA A. Introducción B. Mitigación de desastres

49 49 50

1. Recursos nacionales escasos 2. Información e investigación: recursos nacionales existentes 3. Recursos en los niveles local y comunitario 4. Potencial para la mitigación de desastres: centralidad del gobierno local

C. Preparación para casos de desastre

53

1. Participación popular en la preparación a. Detección de riesgos en la comunidad b. Creación del plan local para casos de emergencia c. Ejercicios de entrenamiento

2. Movilización en el nivel local a. Recursos b. Comunicaciones

D. Respuesta ante desastres

57

1. Estructuras para la preservación de vidas a. La organización comunitaria en acción en San Vicente, El Salvador b. Movilización comunitaria en estructuras diseñadas para la preservación de vidas

V. CONCLUSIONES

60

NOTAS FINALES

63

ANEXO

66

REFERENCIA

67

3

CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

RESUMEN Los logros cubanos en la reducción de riesgos son producto de un impresionante proceso multidimensional. Su base es un modelo socioeconómico que reduce la vulnerabilidad e invierte en la formación de capital social mediante el acceso universal a los servicios gubernamentales y la promoción de la equidad social. Los altos niveles resultantes de alfabetización, desarrollo de infraestructura en las zonas rurales y acceso a una salud pública de calidad y otras formas de capital creadas funciona como un "efecto multiplicador" de los esfuerzos nacionales en la preparación para casos de desastre y en la mitigación y respuesta ante los mismos. En el nivel nacional, la legislación y la educación pública cubanas sobre desastres, la investigación meteorológica, el sistema de aviso temprano, el eficiente sistema de comunicaciones y el plan comprehensivo para casos de emergencia, así como la estructura de la Defensa Civil, constituyen importantes recursos para la prevención de desastres. La estructura de la Defensa Civil tiene su asiento en la movilización comunitaria en el nivel de base bajo la dirección de las autoridades locales, la amplia participación de la población en los mecanismos de la preparación para casos de desastre y la respuesta ante los mismos, y el capital social acumulado. Tanto el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja (FICR) han citado a Cuba en repetidas ocasiones como un ejemplo a emular por otros países en lo que a reducción de riesgos se refiere. Con el constante incremento de las muertes debidas a desastres relacionados con las condiciones meteorológicas en todo el mundo, resulta cada vez más urgente proteger a las poblaciones más vulnerables a esos peligros. En lo fundamental, la base necesaria para el logro de una comprehensiva reducción de los riesgos a los que se enfrentan las poblaciones vulnerables consiste en la adopción de estrategias nacionales e internacionales de largo plazo para un desarrollo sostenible Dada la actual carencia de ese compromiso de largo plazo en el marco de estructuras nacionales e internacionales, resulta importante estudiar las estrategias y mecanismos exitosos de más corto plazo encaminados a reducir los riesgos, que los gobiernos locales pueden poner en práctica con recursos financieros limitados. La estrategia de Gestión de desastres con base comunitaria (sus siglas en inglés son CBDM) se enfoca en el fortalecimiento de capacitación y la creación de habilidades en reducción de riesgos a nivel comunitario. Cuba nos presenta un ejemplo único del uso de estrategias CBDM para un programa de reducción de riesgos con alcance nacional. Examinando la experiencia cubana, Oxfam América presenta el concepto del fortalecimiento de capacidad comunitaria, la sólida coordinación de actores locales e inversión en capital social como factores determinantes para una exitosa reducción de riesgo. Mediante el examen de la experiencia cubana, Oxfam América desea expresar su convicción de que la organización comunitaria, una estrecha coordinación de los actores locales y la inversión en capital social son elementos claves de la reducción de riesgos.

4

RESUMEN

El presente informe, “Superando la tormenta: lecciones de reducción de riesgo en Cuba,” aspira a presentar un panorama general del modelo cubano de reducción de riesgos en lo referido a la mitigación, la preparación, la respuesta y la recuperación en casos de desastre, y a explorar los elementos de ese modelo que podrían adaptarse en otros países. El informe hace recomendaciones específicas para la América Central. Su sección final se centra en diversos mecanismos del modelo cubano que pudieran adaptarse en Centroamérica a partir de la rica historia de esa región en experiencias de organización social de base. Aunque el informe aspira a ser una explicación completa del modelo cubano, no intenta presentar un panorama exhaustivo de la reducción de riesgos en la región. Su objetivo consiste en brindar información, ofrecer ideas y provocar debates para mejorar las estrategias de reducción de riesgos al nivel comunitario en Centroamérica, contribuyendo así al logro de una cultura de prevención.

5

CAPITULO I: “INTRODUCCIÓN”

I. INTRODUCCIÓN

A. ¿Por qué estudiar la reducción de riesgos en Cuba? El éxito de Cuba en la preservación de vidas humanas mediante una oportuna evacuación al paso del huracán Michelle en noviembre del 2001 constituye un modelo de efectiva preparación para casos de desastre impulsado por un gobierno. Ello resulta aún más impresionante si se tiene en cuenta que Cuba, aun cuando cuenta con un fuerte... gobierno central, es un país pobre. ¿Cuál fue el secreto del éxito cubano? - Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja (FICR) Informe Mundial sobre Desastres Naturales, 2002, p. 28 [En Cuba] hubo unos 700 000 damnificados a causa del huracán Michelle, pero sólo hubo cuatro o cinco víctimas fatales y apenas ocho heridos. En el caso de Isidore, sólo se informó de una muerte... La metodología cubana de movilización comunitaria se está convirtiendo en la práctica estándar para todo el Caribe en términos de su programa de formación sustentado en las comunidades. - Xavier Castellanos, delegado del área de preparación para casos de desastre ante la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (FICR) Port-of-Spain, Trinidad, abril del 2003 Cuba es un país pequeño y pobre, cuya ubicación geográfica lo hace muy vulnerable al peligro de frecuentes huracanes. En los siete años transcurridos entre 1996 y el 2002, la Isla ha sido azotada por seis huracanes de gran intensidad, pero sólo 16 personas han muerto a consecuencia de ellos (Ver Tabla 1). Sin embargo, cuando el huracán Isabel azotó la costa atlántica de los Estados Unidos en septiembre del 2003, dejó a su paso 22 muertes directas y seis indirectas (AP 2003). La pregunta bien planteada, entonces, sería: ¿cuál es el acierto de Cuba en el terreno de la preparación para casos de desastre y la mitigación de sus efectos? El éxito cubano no esconde ningún “secreto”. Lejos de ello: la excepcional dedicación de esa nación a la incorporación de la reducción de riesgos a sus estructuras y a la elevación de la conciencia sobre los riesgos puede y debe estudiarse para aprender de ellas y para reproducir sus estrategias de preservación de vidas. En nuestros días, el número de personas afectadas por los desastres aumenta en todo el mundo, y la mayoría de esos damnificados viven en el sur del planeta (FICR 2002, 10). Si se tiene ello en cuenta, se entenderá la urgencia de que las naciones cuyas poblaciones son las más afectadas por esos peligros compartan estrategias y logros en la reducción de riesgos. La experiencia cubana constituye un caso extremadamente valioso del cual se

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CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

puede extraer lecciones que pueden reducir (y de hecho ya han reducido) las pérdidas de vidas, incluso en un mundo enfrentado a desastres naturales cada vez más frecuentes y violentos, y a menudo impredecibles. Este informe examina la experiencia cubana desde tres ángulos diferentes: • analiza los elementos del modelo cubano de reducción de riesgos, • “desmonta” el modelo cubano para examinar sus componentes y su efectividad, • busca los elementos que pueden tomarse de la experiencia cubana para compartir con otros países del sur a fin de contribuir a mejorar la preparación para casos de desastre. El informe se centra en la adaptación de elementos del modelo cubano a Centroamérica, pero es obvio que resulta igualmente posible adaptar elementos de ese modelo en muchas otras regiones o países.

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Colón

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Playa Girón

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capital 2 million 200,000-500,000 100,000-200,000 main road secondary road railway river summit airport port

Niquero

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1972 m

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Santiago de Cuba

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U.S. base

CAYMAN ISLANDS (UK) 19

100 km

O

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80

O

78

O

JAMAICA

76

O

Cuba se ve afectada por diversos tipos de peligros: sequías, inundaciones, terremotos y huracanes. La Defensa Civil Nacional cubana (DCN) ha llevado a cabo una labor considerable en la mitigación y la preparación para casos de desastre con el fin de enfrentar diferentes tipos de peligros. No obstante, dado que los huracanes ocurren cada vez con mayor frecuencia y severidad y afectan a cientos de miles de personas en el país cuando azotan la Isla, la Defensa Civil ha perfeccionado muy especialmente su respuesta ante los mismos. Cuba cuenta con una defensa civil fuerte y bien organizada, un sistema de aviso temprano, equipos de rescate bien equipados, reservas para casos de emergencia y otros recursos (Llanes 2002). Esos son los que podríamos denominar “factores tangibles” de que dispone Cuba.

8

O

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LLANURA DE ZAPATA

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ISLA DE LA JUVENTUD (Isla de Pinos)

HAVANA

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Su ubicación geográfica hace de Cuba un blanco vulnerable para desastres. De acuerdo con la Agencia Cubana de Información Nacional, entre 1985 y 2000, Cuba enfrentó 48 fenómenos hidrometeorológicos.

Sa nJ os ed e la sL aja s M

Key West

CAPITULO I: “INTRODUCCIÓN”

Esos factores tangibles resultan impresionantes, pero si fueran los únicos determinantes, otros países más ricos, como los Estados Unidos, exhibirían una mortalidad menor que la cubana en casos de desastre. De ahí que resulte igualmente importante considerar el papel que desempeñan otros atributos “intangibles” en el exitoso funcionamiento del sistema cubano. Ellos incluyen la movilización comunitaria, la solidaridad, un claro compromiso político con la preservación de vidas humanas y una población con “conciencia sobre desastres” y educada en las acciones que es necesario realizar en caso de desastre. Unidos, esos factores tangibles e intangibles dan lugar a un esfuerzo sin fisuras que incorpora la preparación para casos de desastre, la respuesta ante los mismos y la recuperación. No es infrecuente que se desestime el ejemplo cubano de reducción de riesgos tildándolo de único, debido a la existencia de un gobierno fuerte y centralizado en el país. Por esa razón, algunos observadores afirman que no puede reproducirse en otras condiciones. El presente informe pretende refutar esas afirmaciones. El éxito cubano tiene que ver, sin dudas, con su gobierno, pero también con el ejercicio del gobierno y la centralidad que le concede a la movilización comunitaria en las tareas de la preparación. Los esfuerzos cubanos, especialmente en el área altamente reproducible de la preparación comunitaria, es obviamente relevante para un amplio rango de países y tipos de desastres naturales.

B. La geografía como destino: Cuba, sus vecinos y los huracanes La temporada ciclónica en el Caribe se inicia oficialmente el primero de junio y termina el 30 de noviembre de cada año (Acosta 2002). Los ciclones forman parte del destino geográfico de Cuba: la Isla está atravesada en la entrada del Golfo de México, exactamente en la trayectoria de cualquier huracán que se dirija al Golfo. Los huracanes que cruzan la América Central también a menudo se encaminan hacia Cuba. En los documentos que se conservan en los archivos cubanos se registran cientos de muertes atribuidas a los huracanes (Wisner 2001, 2). En los archivos meteorológicos del National Hurricane Center (Centro Nacional de Huracanes, NHC) se puede apreciar que el paso de huracanes por la cuenca atlántica, de la que Cuba forma parte, ha sido cada vez más frecuente y que su intensidad ha aumentado. De los 240 huracanes que ocurrieron en la cuenca atlántica desde 1983 hasta 2003, 111 ocurrieron entre 1984 y 1993, mientras que entre 1994 y 2003 hubo 129 (Vea la figura 1). Sin embargo, mediante su desarrollo de la reducción de riesgos, el gobierno y el pueblo cubano han evitado que esos repetidos peligros siguieran teniendo las mismas consecuencias desastrosas en términos de pérdida de vidas humanas. Sólo dieciséis personas murieron a causa de los seis huracanes que azotaron a Cuba en el período comprendido entre 1996 y el año 2002. Esa baja tasa de mortalidad resulta especialmente notable cuando se la ubica en el contexto de la crisis económica, las limitaciones de transporte y otros recursos, y la frecuencia casi anual de huracanes en los últimos siete años en el país.

FIGURA 1 Distribución de los huracanes en la cuenca atlántica desde el año1983 al año 2003. Fuente: National Hurricane Center, NHC (Centro Nacional de Huracanes).

150

125

100

75

50

25

0 1984-1993

1994-2003

9

CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

TABLA 1 Huracanes que han azotado Cuba en el período 1996 - 20021 NOTA *Los huracanes Lili e Isidore azotaron las provincias occidentales de Cuba con una diferencia de diez días. La evaluación de los daños sumó los destrozos ocasionados por ambos desastres.

HURACÁN

MES/AÑO

CATEGORÍA

MUERTES

PERSONAS EVACUADAS

VIVIENDAS DESTRUIDAS

VIVIENDAS DAÑADAS

Lili

10/2002

2

1

165 830

5 640*

50 855*

Isidore

09/2002

2

0

280 000

5 640*

50 855*

Michelle

11/2001

4

5

712 000

8 700

90 000

Irene

10/1999

1

4

162 664

224

3 000

Georges

10/1998

3-4

6

818 000

2 100

40 000

Lili

09/1996

3

0

200 000

2 922

22 066

Y es aún más sobresaliente cuando se la compara con las de los países vecinos de Centroamérica y el Caribe, e incluso con la de los Estados Unidos. En 1996 los huracanes establecieron un récord en la cuenca atlántica: en la región murieron a causa de ellos 150 personas (NHC 1996). En ese mismo año, cuando el país atravesaba el momento más difícil de la crisis económica, en Cuba no se produjeron muertes por huracanes, a pesar de que el huracán Lili, de categoría 3, azotó la Isla en octubre. Cuando el huracán Georges pasó por Cuba en 1998, murieron seis personas; en el resto del Caribe, especialmente en Haití y la República Dominicana, su paso produjo 589 muertes (NHC 1998). En la Tabla 2 se compara la tasa de mortalidad cubana por huracanes con las de otros países: TABLA 2 Tasas de mortalidad debidas a huracanes por países2

10

HURACÁN Y AÑO

CATEGORÍA AL AZOTAR CUBA

MUERTES EN CUBA

CATEGORÍA AL AZOTAR OTROS PAÍSES

MUERTES EN OTROS PAÍSES

TOTAL DE MUERTES

Lili 2002

2

1

Tormenta tropical

Jamaica 4, Haití 4, San Vicente 4

13

Isidore 2002

2

0

Estados Unidos 4, México 2

6

Michelle 2000

4

5

Depresión tropical

Honduras 6, Nicaragua 4, Jamaica 2

17

Irene 1999

1

4

1

Estados Unidos 8

12

Georges 1998

3-4

6

3-4

Antigua 2, St. Kitts & Nevis 4, Rep. Dom. 380, Haití 209, Bahamas 1, Estados Unidos 1

603

Lili 1996

3

0

Honduras 5, Costa Rica 3, Gran Bretaña 6

14

Total de muertes

15-16

16

649

665

CAPITULO I: “INTRODUCCIÓN”

El huracán Michelle, que azotó la Isla en el año 2001 es un buen ejemplo de la preparación para casos de desastre de Cuba en acción. Michelle era uno de los siete huracanes de categoría 4 de los 240 que se registraron en la cuenca atlántica entre 1983 y el 2003 (NHC 1983-2003). Fue el peor que afectaba la Isla desde 1944. Al penetrar en territorio cubano por la Bahía de Cochinos, en la costa sur del país, tenía vientos de 216 km./h. La tormenta se desplazó hacia el norte atravesando la Isla, donde causó daños severos a las viviendas (22 400 dañadas, 2 800 destruidas), la agricultura, la industria y la infraestructura de cinco provincias, incluida la ciudad de La Habana. El total de víctimas fatales registrado fue sólo de cinco. Por el contrario, unos pocos días antes, a su paso por la América Central, Michelle, entonces una depresión tropical, había dejado un saldo de treinta y seis personas muertas o desaparecidas (Wisner 2001). En la actualidad, el número de personas afectadas por los desastres tiende a aumentar en todo el mundo y la mayoría de los damnificados vive en los países del sur del planeta. Ello demuestra la urgencia de que las poblaciones que se ven cada vez más afectadas por estos peligros compartan estrategias y logros en la reducción de riesgos. De ahí que la experiencia cubana resulte un ejemplo valioso del cual se pueden extraer lecciones.

GUÍA DE LA ESCALA SAFFIR SIMPSON DE INTENSIDAD DE HURACANES PARA DEFINIR SU CATEGORÍA Categoría 1 – Daños mínimos Vientos: 74-95 m/h, (119-153 km/h) Marejadas de 3 a 5 pies (1,0-1,7 m) superiores a lo normal. Daños principalmente a arbustos, árboles, follaje y viviendas sin cimentación. Daños ligeros a otras estructuras. Caminos y carreteras en costas bajas inundados; daños menores a los muelles y atracaderos. Las embarcaciones menores rompen sus amarras en áreas expuestas. Ejemplo: huracán Jerry (1989).

Categoría 2 – Daños moderados Vientos: 96-110 m/h (154-177 km/h). Marejadas de 6 a 8 pies (1,8-2,6 m) superiores a lo normal. Daños considerables a arbustos y al follaje de los árboles, algunos árboles derribados por los vientos. Grandes daños a viviendas móviles ubicadas en lugares expuestos. Destrucción parcial de algunos techos, puertas y ventanas. Pocos daños a estructuras y edificios. Carreteras y caminos inundados cerca de las costas. Las rutas de escape en terrenos bajos se interrumpen de

2 a 4 horas antes de la llegada del vórtice del huracán debido a las marejadas. Daños considerables a embarcaderos. Las marinas se inundan. Las embarcaciones menores rompen sus amarras en áreas expuestas. Se hace necesaria la evacuación de residentes de terrenos bajos en áreas costeras. Ejemplo: huracán Bob (1991).

Categoría 3 – Daños extensos Vientos: 111-130 m/h (178-209 km/h). Marejadas de 9 a 12 pies (2,7-3,8 m) superiores a lo normal. Muchas ramas son arrancadas de los árboles; grandes árboles son derribados por los vientos. Algunos daños a los techos de edificios y a puertas y ventanas. Algunos daños estructurales a edificios pequeños. Destrucción de viviendas móviles. Inundaciones extensas de zonas costeras con amplia destrucción de muchas edificaciones que se encuentran cerca del litoral. Las grandes estructuras cercanas a la costa son seriamente dañadas por el embate de las olas y los restos arrastrados por las aguas. Las vías de escape en terrenos bajos se

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CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

interrumpen de 3 a 5 horas antes de la llegada del vórtice del huracán debido a la subida de las aguas. Los terrenos llanos de hasta 5 pies por encima del nivel del mar se inundan hasta 8 millas tierra adentro. Posiblemente se haga necesaria la evacuación de todos los residentes de terrenos bajos a lo largo de las zonas costeras. Ejemplo: huracán Gloria (1985).

Categoría 4 – Daños extremos Vientos 131-155 m/h (210-249 km/h). Presión barométrica mínima: 944-920 mb. Marejadas de13 a18 pies (3,9-5,6 m) superiores a lo normal. Arbustos y árboles son derribados por el viento. Anuncios y letreros son arrancados o destruidos. Extensos daños a techos, puertas y ventanas. Se produce el derrumbe total de los techos y algunas paredes de muchas viviendas pequeñas. La mayoría de las viviendas móviles son destruidas o seriamente dañadas. Los terrenos llanos hasta 10 pies por encima del nivel del mar se inundan hasta 6 millas tierra adentro. Se producen daños de consideración a los pisos bajos de estructuras cercanas a las costas debido a las inundaciones y al embate de las olas y de los restos arrastrados por las aguas. Las rutas de escape ubicadas en terrenos bajos se interrumpen debido a la elevación de las aguas de 3 a 5 horas antes de la llegada del vórtice del huracán. Considerable erosión de las playas. Posiblemente resulte necesaria la evacuación masiva de todos los residentes de un área hasta unas 500 yardas de la costa, y también de los terrenos llanos hasta 2 millas tierra adentro. Ejemplo: huracán Andrew (1992).

12

Categoría 5 – Daños catastróficos Vientos: superiores a 155 m/h (249 km/h). Presión barométrica mínima; inferior a 920 mb. Marejadas superiores a los18 pies (5,6 m). Arbustos y árboles son derribados por los vientos; muchos árboles grandes son arrancados de raíz. Se producen daños de consideración a los techos de los edificios. Anuncios y letreros son arrancados, destruidos y arrastrados por el viento a considerable distancia. Daños muy severos y generalizados a puertas y ventanas. Derrumbe total de los techos de muchas viviendas e instalaciones industriales. Rotura generalizada de los cristales de puertas y ventanas. Algunos derrumbes totales de edificios. Edificaciones pequeñas derribadas o arrastradas por los vientos. Destrucción total de viviendas móviles. Daños de consideración a los pisos bajos de todas las estructuras ubicadas a menos de 15 pies por encima del nivel del mar a una distancia de hasta 500 yardas tierra adentro. Las rutas de escape en terrenos bajos se interrumpen debido a la elevación de las aguas de 3 a 5 horas antes de la llegada del vórtice del huracán. Posiblemente resulte necesaria la evacuación masiva de todos los residentes de terrenos bajos en un área de 5 a 10 millas de las costas. Ejemplo: huracán Camille (1969). http://www.nhc.noaa.gov/aboutsshs.shtml

CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

II. LA ECUACIÓN DE LOS DESASTRES

A. El costo creciente de los desastres La aparición de un peligro no desemboca automáticamente en desastre. Una fórmula que ha popularizado la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja plantea que sólo cuando la población expuesta al peligro se encuentra en situación de vulnerabilidad aparece un riesgo de desastre. Esa fórmula (riesgo = peligro x vulnerabilidad) indica que si bien el riesgo aumenta con la vulnerabilidad, puede reducirse si se aminoran el peligro o la propia vulnerabilidad. La reducción de riesgos se torna cada vez más urgente, ya que tanto los desastres como las pérdidas que estos provocan aumentan rápidamente. El promedio anual de personas afectadas por desastres en la década de 1970 sumó 74 millones. En la de 1990, la cifra llegó a 200 millones, lo que representó un incremento del 65% (FICR 2001, 9)(Vea la figura 2). FIGURA 2 Promedio anual de personas afectadas por desastres. Cifras en millones. Fuente: FICR 2001, 9.

1. Incremento de los peligros, cambio climático y condiciones meteorológicas extremas

250

200

150

100

50

0 Década de 1970

B. Los peligros y la ecuación de los riesgos

Década de 1990

Los datos estadísticos muestran que los fenómenos extremos —inundaciones, sequías, terremotos, ciclones y fluctuaciones anormales de las temperaturas— aumentan en todo el mundo, provocando un aumento correspondiente de la frecuencia de los peligros.3 Si bien un desarrollo deficiente contribuye al incremento de los desastres (ver debajo), el cambio climático puede tener, potencialmente, efectos mucho más decisivos. La mayoría de los científicos le atribuye el cambio climático —causante a su vez de los eventos meteorológicos extremos— al calentamiento global, que estiman que se debe fundamentalmente a las emanaciones de dióxido de carbono hacia la atmósfera producidas por el uso de combustibles fósiles. Desde hace ya varios años, grupos de presión como Greenpeace y Friends of the Earth (Amigos de la Tierra) vienen alertando sobre el calentamiento del planeta. A ellos se unieron en el año 2003 un número de importantes organizaciones científicas entre las que se cuentan el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático de las Naciones Unidas, la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y el Consejo Mundial del Agua, que relacionan las condiciones meteorológicas extremas con el cambio climático.4

2. ¿Quién es más vulnerable? Lamentablemente, en nuestros tiempos los más afectados por el incremento de los peligros son los menos capaces de enfrentarlos. Como señalara Didier Cherpitat, Secretario General de la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja: “Los desastres son, ante todo, una enorme amenaza al desarrollo, y específicamente al desarrollo de los más pobres y marginados del mundo. Los desastres persiguen a los pobres y se encargan de que permanezcan en la pobreza.” 14

CAPITULO II: “LA ECUACIÓN DE LOS DESASTRES”

¿Quiénes son los más severamente afectados por esos peligros y los que están en situación de mayor riesgo ante ellos? Se dividen en las siguientes tres categorías: Los que se ubican geográficamente en el sur del planeta En los países del sur, que en virtud de su pobreza relativa están mal equipados para responder a los eventos meteorológicos extremos, es donde se producen la mayoría de estos.5 En el año 2001, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, una agencia de las Naciones Unidas que reúne a más de 2 000 científicos de todo el mundo, subrayó que los países pobres de África, Asia y América Latina son los más vulnerables a las devastadoras sequías, inundaciones y olas de calor, las violentas tormentas y la propagación de enfermedades infecciosas que caracterizan las etapas tempranas del calentamiento global. Las poblaciones de los países pobres Por lo general, los países pobres tienen una infraestructura precaria, recursos limitados para la recuperación y poca fuerza económica. Todo ello los torna mucho más vulnerables a los peligros y hace que corran un riesgo mayor de que ese peligro se convierta en un desastre que en los países ricos. Su capacidad de recuperación es también mucho menor que la de los países ricos, lo que socava sus esfuerzos en pro del desarrollo económico y social. Los desastres afectan las entradas de divisas de los países justamente en el momento en que resultan más necesarias; la pérdida de vidas disminuye los recursos humanos de que disponen. Por ejemplo, el Presidente de Honduras Carlos Flores estima que el huracán Mitch, que dejó miles de muertes en 1998, hizo retroceder el desarrollo económico hondureño a 20 años (Informe Mundial sobre Desastres Naturales de la FICR). Las poblaciones más marginadas de los países pobres Por lo general, las condiciones económicas y sociales de una población guardan una proporción directa con su vulnerabilidad ante los peligros. Es obvio que un habitante pobre de una zona urbana cuya vivienda esté construida de lata recubierta con una chapa de zinc resulta más vulnerable a los destrozos que provoca un huracán que el propietario de una casa de concreto. Los pobres tienen más probabilidades de vivir en áreas marginales, como los bordes de llanuras proclives a las inundaciones. Tienen un acceso reducido a los servicios, y con frecuencia carecen de los recursos económicos necesarios para proteger de un desastre sus medios de subsistencia, así como de los recursos políticos para acceder a la ayuda económica disponible para la recuperación. Aunque los desastres afectan a todos, es perfectamente claro que las poblaciones más marginales de los países pobres siguen siendo las más vulnerables (PAHO 1998, 76). Las

Desastres naturales afectan más a las poblaciones vulnerables del mundo. Campesinos cubanos evalúan los daños dejados por el Huracán Lili a su paso por la Isla en el 2002.

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CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

condiciones meteorológicas extremas hacen que esa vulnerabilidad se torne más mortífera.

3. La mitigación de los peligros A pesar de su pobreza, los países en situación de riesgo a causa de un conjunto de peligros no carecen por completo de opciones para mitigarlos o prevenirlos. Los expertos consideran que existen cuatro vías fundamentales para enfrentar el elemento del peligro climático en la ecuación de los riesgos: la construcción física, una mejor predicción de los eventos, el empleo de métodos para contrarrestar el cambio climático y la adopción de medidas para revertir la degradación ambiental. Si bien muchos países del sur han llevado a cabo esfuerzos concertados en las dos primeras direcciones, tienen mucho menos control sobre las dos últimas. Construcción física Los elementos físicos o estructurales, como los diques y presas, y la siembra de mangle en zonas pantanosas constituyen líneas de defensa contra los desastres. Por ejemplo, el cultivo de mangle en las zonas pantanosas a lo largo de las costas en Vietnam para proteger un sistema de 3 000 diques marinos “... puede reducir las olas de 1,5 m levantadas por los tifones a ondulaciones del agua de pocos centímetros de altura” (FICR, p. 95). Mejor predicción, seguimiento e información El progreso tecnológico, los acuerdos internacionales y la cooperación regional en el tema meteorológico han logrado hacer más accesible la información sobre peligros a los países que no disponen de muchos recursos para sus centros meteorológicos nacionales. No obstante, los gobiernos deben mostrar voluntad política y disponerse a emplear algunos recursos si quieren hacer un uso efectivo de dicha tecnología. La experiencia demuestra que puede lograrse. En Bangladesh, el gobierno, la sociedad nacional de la Cruz Roja y la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja han puesto en marcha un programa de preparación para casos de ciclón sumamente efectivo, que utiliza las estaciones de radio, megáfonos de baterías y sirenas manuales para informar a la población sobre la inminente llegada de un ciclón (FICR, p. 16). Métodos para enfrentar el cambio climático Aunque la investigación, los estudios y las propuestas metodológicas para contrarrestar el cambio climático son cada vez más del dominio público (como demuestran los informes antes mencionados), aún no se dejan sentir en la ecuación la presión y la voluntad política necesaria para lograr que se pongan en práctica dichos métodos (Gelbspan 2002). Reversión de la degradación ambiental La capacidad de los países para incidir sobre la degradación ambiental se ve limitada por una compleja serie de factores internos como la distribución de la tierra, las regulaciones sobre el uso del suelo y el papel que desempeña la industria privada. Pero cada vez más, la capacidad de los gobiernos para revertir la degradación ambiental se ve también limitada por factores externos. Entre estos últimos se encuentran las regulaciones

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CAPITULO II: “LA ECUACIÓN DE LOS DESASTRES”

establecidas por las instituciones financieras internacionales y los acuerdos internacionales sobre comercio, que reducen la capacidad de las naciones para regular las prácticas ambientales de las compañías internacionales que operan en sus territorios. Los países pobres se encuentran en situación económicamente desventajosa cuando intentan regular las inversiones foráneas.

C. El desarrollo y su impacto Antes se solía establecer una clara diferencia entre los desastres “naturales” y los desastres “causados por el hombre”. Esa distinción se difumina a medida que los científicos comienzan a comprender mejor el impacto acumulativo sobre el medio de las acciones y los comportamientos humanos. Cada vez resulta más evidente en los “desastres naturales” que la acción humana desempeña un papel en la composición de los dos elementos de la ecuación: el peligro mismo y la vulnerabilidad de la población.

1. El papel de un desarrollo deficiente Existen ya indicios significativos de que un desarrollo deficiente contribuye al incremento de la frecuencia de los “desastres naturales” (Von Oelrich 2002). La inexistencia de regulaciones constructivas y de planificación física, la generalizada violación de las existentes y/o unas fuerzas del mercado sobre las que no se ejerce ningún control como únicos árbitros del desarrollo económico pueden ser factores que contribuyen a que ocurran desastres o a exacerbarlos, o, incluso, pueden ser causa directa de los mismos. Un desarrollo deficiente puede adoptar múltiples formas. Por ejemplo, el desarrollo económico al margen de toda regulación que contribuye a la deforestación o es su causa, puede calificarse de esencialmente deficiente. Se puede producir de manera directa, como en el caso de las compañías madereras que devastan el bosque húmedo de Brasil para obtener madera o como un efecto secundario, como se observa en Guatemala, donde los campesinos de Ixcán que han sido expulsados de tierras de cultivo fértiles queman la selva para despejar tierras para sembrar (Trujillo 2000, 61). De modo similar, aunque no tan inmediatamente evidente, la rápida migración de las zonas rurales hacia las urbanas y la consiguiente superpoblación pueden dar lugar a un peligroso hacinamiento en las áreas de mayor vulnerabilidad. La inexistencia de regulaciones constructivas o la no observancia de las vigentes a menudo permite que las compañías constructoras edifiquen viviendas que no cumplen con los requisitos de seguridad. La inexistencia de viviendas seguras de bajo costo, o de terrenos adecuados, obliga a los pobres a construir sus viviendas en quebradas peligrosas a falta de mejores opciones. La privatización de los recursos estatales es otro ejemplo de cómo afecta el modelo económico elegido la capacidad del estado para efectuar una reducción de los riesgos. Una vez que se privatizan los bienes, el acceso del estado a los mismos con el fin de brindar servicios en momentos de emergencia se ve limitado por su capacidad de compra. Cuando el estado ya no es dueño de esos bienes (como los medios masivos de

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CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

comunicación o los medios de transporte) carece de la “capacidad de movimiento” necesaria para aprovechar al máximo su empleo en labores de mantenimiento y mitigación. Por ejemplo, si los departamentos estatales de obras públicas son propietarios de la maquinaria que emplean, pueden dedicarse al mantenimiento en los períodos más tranquilos, dado que pagan los salarios y tienen en su poder los equipos. La privatización erosiona esos márgenes que constituyen elementos importantes, aunque menos visibles, de la reducción de riesgos.

EJEMPLO DE PRIVATIZACIÓN EN EL SALVADOR La estación de las lluvias en El Salvador hace que cientos de zonas del país resulten vulnerables a los deslizamientos de tierra y las inundaciones, debido a prácticas ambientales y regulaciones deficientes. En marzo del año 2001, el gobierno llevó a cabo una “reforma” en el Ministerio de Obras Públicas consistente en la reducción de 6 624 puestos de trabajo y la venta de toda su maquinaria pesada al sector privado. Y ello a pesar de que la estación de las lluvias normalmente

exigía una respuesta de envergadura de ese ministerio. En la actualidad, el Ministerio de Obras Públicas coordina una agencia de contabilidad que supervisa los contratos de mantenimiento y obras públicas, por los que se ve obligado a pagar al sector privado. Ello significa que la respuesta del Ministerio de Obras Públicas ante un peligro depende de su presupuesto para la contratación de maquinaria (Wisner 2001, 262).

2. Cómo reduce los riesgos y la vulnerabilidad el modelo de desarrollo cubano El de Cuba es un caso poco usual, dado que su modelo de desarrollo socioeconómico de un lado, y sus políticas de respuesta en casos de desastre del otro, se combinan para reducir sustancialmente la vulnerabilidad de la población ante los peligros. Durante los últimos cuarenta años, el gobierno socialista de Cuba ha centrado su atención en el desarrollo social y económico, dándole prioridad a la distribución equitativa de los recursos, el acceso universal a los servicios sociales y la disminución de la brecha entre el desarrollo urbano y el rural (Uriarte 2003, 6). El gobierno es el único proveedor de servicios sociales y el mayor empleador del país; además, planifica y dirige la economía y ejerce un control sobre el mercado. El sistema político es unipartidista. Los cubanos cuentan con un alto nivel educacional y un fuerte sentimiento de solidaridad y cohesión social, amplia experiencia en labores de movilización y un alto grado de estructuración en organizaciones de masas y profesionales y en estructuras políticas. Cuba sufrió una profunda crisis económica tras el derrumbe de la Unión Soviética, que era su socio comercial y de colaboración fundamental. A consecuencia de esa crisis comenzó en el país un período signado por la escasez de recursos y divisas, y por una limitada ayuda exterior. En la actualidad, el país está en vías de superar la crisis y su economía muestra signos de recuperación, pero aunque la población cuenta con lo básico para la existencia, todo lo superfluo es muy escaso.

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CAPITULO II: “LA ECUACIÓN DE LOS DESASTRES”

Resulta notable que la crisis económica cubana no haya incrementado de manera apreciable la vulnerabilidad de ese pueblo a los peligros. Si bien este informe no pretende analizar a profundidad el modelo de desarrollo socioeconómico de Cuba, las siguientes cualidades parecen ser significativas y constituyen medidas probadas de reducción de riesgos: • Acceso universal a los servicios6. La población cubana tiene un mejor acceso a la educación, la salud y la infraestructura física que la mayoría de la población del resto de la América Latina. Ello reduce la vulnerabilidad del conjunto de la población. • Políticas encaminadas a reducir las disparidades sociales y económicas. Los esfuerzos gubernamentales dirigidos a disminuir las desigualdades socioeconómicas inevitablemente reducen la vulnerabilidad. • Considerable inversión en el desarrollo humano. Cuarenta años de inversión en el capital humano hacen que el país cuente con un gran número de profesionales muy calificados. • Inversión gubernamental en infraestructura. Esas inversiones, realizadas tanto en las zonas urbanas como en las rurales, minimizan las desigualdades en el desarrollo de las distintas regiones y permiten que el país cuente con una gama de recursos para el desarrollo que puede emplearse en la mitigación de los desastres, además de la preparación y la respuesta ante los mismos. • Organización social y económica. Las formas particulares de organización social existentes en Cuba fomentan la solidaridad, la cohesión y la cooperación, creando así un capital social que puede aplicarse a la reducción de los riesgos. Los últimos tres elementos mencionados del modelo de desarrollo cubano producen un “efecto multiplicador” que potencia de diversas maneras la reducción de riesgos. A modo de ilustración, considérense los siguientes datos: el 95,9 % de la población está alfabetizada y dispone de acceso a materiales educativos sobre desastres; todos los niños asisten a la escuela hasta el 9no grado, lo que implica que cursan un currículo escolar que es un vehículo clave para la educación sobre desastres; existe en todo el país un sistema de caminos adecuado, que facilita una rápida evacuación; se supervisa el cumplimiento de las regulaciones constructivas, lo que reduce el elemento de la edificación de nuevas construcciones de alto riesgo; y el 95% de los hogares del país cuenta con servicio de electricidad, de modo que sus habitantes pueden recibir información sobre desastres a través de la televisión o la radio (Reinmuller 2002, 2). Si bien el “desarrollo deficiente” incrementa la vulnerabilidad, estos aspectos del modelo de desarrollo cubano la reducen y multiplican el efecto de los esfuerzos encaminados a la reducción de riesgos.

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CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

D. De nuevo la ecuación: la mitigación de la vulnerabilidad Es claro que el cambio climático es el conductor enloquecido de un carro fuera de todo control: el de los desastres relacionados con las condiciones meteorológicas en el mundo actual. Los intentos encaminados a disminuir el ritmo o incidir sobre la creciente severidad de los peligros de origen meteorológico son complejos y se mezclan con luchas políticas (como demostraron las maniobras políticas en torno al protocolo de Kyoto). Ross Gelbspan, autor de The Heat is On: the Climate Crisis, the Cover Up, the Prescription es realista al evaluar el lapso que demandará no ya revertir el cambio climático, sino meramente frenarlo: Los intentos a largo plazo para frenar el ritmo del cambio climático están relacionados con la sustitución radical de los combustibles fósiles por otras fuentes de energía por parte de los países y las industrias. Ello demanda enormes transformaciones de los sistemas social y económico globales. En el mejor de los casos, esos cambios tomarán varias décadas; en el peor, no se producirán con la amplitud y la velocidad requeridas para frenar la frecuencia creciente de los eventos meteorológicos extremos (Gelbspan 2003, 6). Mientras que aumentan las condiciones meteorológicas extremas que causan los peligros, las intervenciones de corto plazo encaminadas a mitigarlos producen efectos limitados. Esos peligros afectan de manera desproporcionada a los más vulnerables en el sur del planeta. Si volvemos a la “ecuación de los desastres”, esto es, riesgo = peligro x vulnerabilidad, se nos hará evidente que la reducción de riesgos en el corto y mediano plazo en el mundo actual implica la reducción de la vulnerabilidad de esa población (CRID Biolides 1999, 11). El secretario general de la Organización Meteorológica Mundial (OMM), profesor G.O.P. Obasi, al hacer uso de la palabra el 29 de septiembre del 2003 en las sesiones de la Conferencia Mundial sobre el Cambio Climático, instó a los países a “incrementar su capacidad para resistir los eventos extremos que ponen en peligro a sus ciudadanos y arrasan con años de crecimiento económico.” El XIV Congreso de la OMM, celebrado en mayo del 2003, dio inicio a un novedoso programa que hace énfasis en la prevención y el manejo de los riesgos, y no en la recuperación de los desastres. Es precisamente en las áreas de la prevención y el manejo de los riesgos que la experiencia cubana tiene más que ofrecer. La próxima sección de este informe examina en detalle el modelo cubano de reducción de riesgos.

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CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

III. NATURALEZA MULTIDIMENSIONAL DE LA REDUCCIÓN DE RIESGOS EN CUBA

A. Introducción El modelo cubano de reducción de riesgos es de naturaleza multidimensional, ya que incluye una vasta gama y una multiplicidad de elementos complementarios. Los mismos abarcan desde la existencia de legislación dirigida a la mitigación de desastres hasta el desarrollo de una cultura de la seguridad, pasando por la movilización comunitaria. Todos esos componentes funcionan de manera sumamente armónica en la reducción de riesgos. El modelo de reducción de riesgos cubano incorpora todas las áreas del grupo de reducción de riesgos diseñado por la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja: 7 • Desarrollo social y económico • Adaptación al cambio climático • Mitigación de desastres • Preparación para casos de desastre • Respuesta ante casos de desastre • Recuperación de desastres La experiencia cubana demuestra que el trabajo simultáneo en estas seis direcciones produce un resultado superior a la suma de las partes, ya que las acciones desarrolladas en cada una de ellas se solapan para potenciar el resultado final, consistente en optimizar el nivel de reducción de riesgos de la población en caso de emergencia. Esta experiencia es válida para cualquier gobierno o entidad de gobierno. Vale la pena desmontar el modelo cubano y examinar sus diferentes elementos para tratar de ver cuáles de ellos pueden combinarse de otras maneras en contextos diferentes. Los cubanos han desarrollado de modo sistemático su capital social a fin de fortalecer la reducción de riesgos, y lo han hecho en tiempos de severas limitaciones económicas. Su ejemplo plantea la clara posibilidad de que las estructuras encaminadas a preservar las vidas humanas (esto es, medidas concretas y prácticas cuyo fin es salvar vidas) dependan más, en última instancia, de factores intangibles como las relaciones, la formación y la educación que de procedimientos y recursos costosos, posibilidad que constituye una fuente de esperanza para otros países pobres que enfrentan grandes riesgos de desastre. Aunque el presente informe se centra en la reducción de riesgos en Cuba, especialmente en respuesta a los huracanes, también examina qué componentes o combinación de los mismos puede ser tomada y adaptada en otros contextos y para otras emergencias. Al

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CAPITULO III: “NATURALEZA MULTIDIMENSIONAL DE LA REDUCCIÓN DE RIESGOS EN CUBA”

cierre de la Década Internacional para la Reducción de Desastres Naturales, hubo un consenso global sobre la importancia crítica de orientar la prevención de desastres y su mitigación hacia una perspectiva de riesgos múltiples, no solo a un tipo de evento. (Wisner 2001, 255).

1. Factores tangibles de la reducción de riesgos: estructuras nacionales y recursos comunitarios El gobierno cubano ha creado en el nivel nacional una serie de factores tangibles para la reducción de los riesgos: instituciones de investigación, el Instituto Cubano de Meteorología (ICM), la Defensa Civil Nacional (DCN), legislación sobre desastres y medios masivos de comunicación. José Llanes de la DCN explica que estos factores, junto a otros recursos, constituyen un marco tangible para la reducción de riesgos. La carne que cubre ese esqueleto de nivel nacional es la organización y la movilización impresionante que se ha desarrollado en torno a los desastres en las comunidades cubanas. El sistema de defensa civil cubano es, además de un conjunto de medidas y procedimientos, un concepto organizativo. Se nutre de los elementos ya existentes de liderazgo político e institucional para movilizar a las bases, al asignarles papeles en la reducción de riesgos a numerosas personas en todos los sectores de las comunidades.8 Además de los factores específicos diseñados para casos de desastre, el gobierno en todos sus niveles mantiene un firme compromiso político con la asignación de los recursos disponibles para la preservación de vidas en caso de una emergencia. Ello les permite a los cubanos utilizar todos los recursos disponibles, como el empleo de las escuelas de las comunidades como centros de evacuación, el uso de las embarcaciones y los ómnibus para propósitos de evacuación o el aprovechamiento de la asociación de radioaficionados como red de comunicaciones. Esa combinación de establecimiento de factores tangibles con aprovechamiento máximo de los recursos disponibles potencia los elementos que el gobierno proporciona para la reducción de los riesgos. Sin embargo, como ya se ha dicho, los factores tangibles por sí solos no reducen automáticamente la vulnerabilidad de una población. Es esencial que las personas tengan garantizado el acceso a los mismos en momentos de peligro. El conjunto del modelo cubano, dirigido a promover la equidad mediante el acceso universal a los servicios y los sistemas de apoyo gubernamentales, resulta especialmente efectivo para aprovechar al máximo los factores encaminados a reducir la vulnerabilidad.

2. Importancia del ejercicio de gobierno El ejercicio del gobierno, sea nacional o municipal, desempeña un papel determinante en el desarrollo de la reducción de los riesgos; un claro compromiso político de las autoridades públicas con la salvaguarda de las vidas humanas resulta absolutamente fundamental para el éxito en esta área. Todos los demás esfuerzos, como la movilización de recursos, la creación de estructuras y normativas legales y la educación de la población sobre los riesgos son secundarios: lo primario es el compromiso básico de salvar vidas. El Dr. Ben Wisner, especialista en reducción de riesgos, ha mostrado especial interés en investigar cómo inciden las diferentes maneras de ejercer el gobierno sobre la reducción 23

CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

de riesgos y la preparación para casos de desastre. Tras el paso devastador del huracán Michelle por Cuba en el año 2000 y su saldo de sólo cinco muertes, Wisner subrayó la necesidad de un estudio más sistemático del papel del ejercicio de gobierno en la potenciación de la reducción de riesgos.9 Para ello propone una “regla de oro” integrada por doce elementos claves de un buen ejercicio de gobierno para la reducción de riesgos (ver recuadro), que incluye factores tangibles e intangibles derivados todos del compromiso político fundamental de las autoridades públicas con la salvaguardia de las vidas humanas (Wisner 2001). Wisner sostiene que un buen ejercicio de gobierno para la reducción de riesgos es también un enfoque u orientación política que resulta fundamental para que el resto funcione.

LOS DOCE ELEMENTOS CLAVES DE LA “REGLA DE ORO” • cohesión y solidaridad sociales (autoayuda y protección social ciudadana en el nivel barrial) • relación de confianza entre las autoridades y la sociedad civil • compromiso político con la reducción de riesgos • buenos niveles de coordinación, intercambio de información y cooperación entre las instituciones involucradas en la reducción de riesgos • atención a la población más vulnerable • atención a las estructuras de preservación de vidas (procedimientos concretos para salvar vidas, planes de evacuación, etc.) • inversión en desarrollo humano • un sistema efectivo de comunicación de los riesgos y una memoria histórica institucional de las leyes, regulaciones y directivas sobre desastres que respaldan todo lo anterior • inversiones en el desarrollo económico que tengan en cuenta explícitamente sus consecuencias potenciales para la reducción o el incremento de los riesgos • inversión en capital social • inversión en capital institucional (esto es, instituciones gubernamentales encargadas de la mitigación de desastres que sean capaces, transparentes y que rindan cuentas de su gestión)

3. Factores intangibles: formación de capital social Un buen ejercicio de gobierno en lo que toca a la reducción de riesgos produce factores intangibles (capital social) que abarcan desde la cooperación entre las entidades provinciales y municipales hasta el desarrollo de la solidaridad y la cohesión comunitaria. Los factores tangibles pueden compararse a la estructura física de una maquinaria. Esa máquina necesita aceite para funcionar bien y lograr una máxima eficiencia. El aceite es el capital social, que permite que las estructuras nacionales y la organización comunitaria en la base funcionen armónicamente. La inversión gubernamental en el desarrollo de las capacidades de las personas, las organizaciones e instituciones, además del fomento de la cooperación y la solidaridad pueden resultar

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CAPITULO III: “NATURALEZA MULTIDIMENSIONAL DE LA REDUCCIÓN DE RIESGOS EN CUBA”

difíciles de cuantificar. A estos se les suman el estímulo a la disciplina y la responsabilidad, y la insistencia en el desarrollo de relaciones de cooperación en el trabajo. No obstante, su valor se demuestra ampliamente cuando se logra evacuar con rapidez y seguridad a 700 000 personas en un lapso de 48 horas en un país que cuenta con recursos financieros muy limitados (ver artículo citado en la página 49). En el resto de este capítulo se examinan cuatro elementos centrales de la reducción de riesgos: la mitigación de desastres, la preparación para casos de desastre, la respuesta ante los desastres y la recuperación de desastres. En cada subsección se analiza la experiencia cubana en términos de estructuras nacionales, organización comunitaria y factores tangibles, así como de los aspectos relevantes del ejercicio de gobierno en lo que toca a la reducción de riesgos y de los factores intangibles o capital social que hacen que todo fluya sin tropiezos.

B. Mitigación de desastres 1. Recursos en el nivel nacional para la mitigación de desastres

“La adopción de estrategias de

El gobierno cubano ha creado una serie de instituciones y mecanismos nacionales para la mitigación de desastres en caso de una emergencia. Esas instituciones y mecanismos son muy abarcadores y no se limitan a la mitigación de los efectos de los huracanes. Diversas entidades que contribuyen a la mitigación de desastres, como el Instituto de Planificación Física, también forman parte de la visión de desarrollo sostenible del país. Sus esfuerzos se corresponden con varios elementos claves de un buen ejercicio de gobierno en lo que toca a la reducción de riesgos de los mencionados en la “regla de oro” del Dr. Wisner. Es fundamental es el compromiso político del gobierno con la salvaguardia de las vidas humanas, pero otros aspectos claves de un buen ejercicio de gobierno demostrados en la mitigación de desastres en Cuba son los siguientes:

prevención más efectivas no

• Leyes, regulaciones y directrices específicas sobre la mitigación de desastres y la preparación y respuesta ante los mismos.

sostenible, lo cual reduciría el

• Inversión en un desarrollo económico que tiene en cuenta explícitamente sus consecuencias potenciales para la reducción o el incremento de los riesgos. Para ser efectivo, el compromiso con la regulación y la supervisión del cumplimiento de la planificación en lo que respecta a la vulnerabilidad física tiene que abarcar también el desarrollo económico.

El desarrollo de una cultura de

• Inversión en capital institucional (esto es, instituciones gubernamentales encargadas de la mitigación de desastres que sean capaces, transparentes y que rindan cuentas de su gestión). Las regulaciones sobre el uso del suelo, las regulaciones constructivas y la construcción de una infraestructura a prueba de peligros son claves para la mitigación de desastres. Una vez que se establecen, sólo resultan efectivas si el gobierno se compromete con hacerlas cumplir.

futuro lejano. Además, dichos

sólo salvaría decenas de miles de millones de dólares, sino también decenas de miles de vidas.

Los fondos que se

destinan en la actualidad a la intervención y la asistencia podrían dedicarse a fomentar un desarrollo equitativo y riesgo de guerras y desastres. la prevención no es tarea fácil. Los costos de la prevención se pagan en el presente, pero sus beneficios se cosecharán en un beneficios no son tangibles: son los desastres que no ocurrieron.” Kofi Annan, Secretario General de las Naciones Unidas

• Inversión en desarrollo humano y en capacidad institucional para la investigación sobre peligros y sobre reducción de riesgos. Esta es un área de mayor importancia.

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CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

“El proceso de legislación de la protección civil en Cuba” 1966 Se aprueba la ley que da lugar a la formación y organización de la Defensa Civil Nacional (DCN).

1976 Una revisión de la ley aprobada en 1966 incorpora la obligación de todos los ciudadanos adultos a recibir formación en labores de la defensa civil.

1994 Se aprueba la ley 75 de la Defensa Nacional.

1997 Se aprueba el decreto de ley 170. El decreto de ley 170 consagra específicamente el objetivo de proteger a la población, la economía y el medio ambiente de los efectos destructivos de los desastres naturales y otros tipos de catástrofes mediante una combinación de prevención, preparación, respuesta y recuperación.

a. Marco legal El marco legal cubano es uno de los factores claves de la reducción de riesgos en ese país. Las medidas y estructuras cubanas para la mitigación, la preparación, la respuesta y la recuperación en caso de desastres están consagradas en la ley, y esa ley se exige y se controla su cumplimiento. En resumen, el marco legal establece un esquema para la prevención, mitigación, preparación y la acción en momentos de emergencia. El Estado Mayor de la Defensa Civil Cubana (DCN) está encargado por ley de supervisar el cumplimiento de las medidas de la defensa civil en el país, así como de todas las relaciones con la ayuda y la cooperación internacionales en situaciones de desastres. Las leyes, en especial el decreto ley 170, detallan el papel de los ministerios, organizaciones sociales y todas las entidades públicas en caso de una emergencia, incluyendo el uso de sus recursos. Las leyes definen también las cuatro fases de la movilización en casos de emergencia: informativa, de alerta, de alarma y de recuperación. Por último, las leyes establecen una estructura centralizada de toma de decisiones en el curso de una emergencia, compuesta por el Estado Mayor de la Defensa Civil Nacional en consulta con el presidente de la República por intermedio del ministro de las Fuerzas Armadas. Estas leyes también prevén la toma de decisión (decretar las diferentes fases y medidas) por las autoridades del nivel local cuando las circunstancias lo requieran.

SOPA DE LETRAS

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DCN

Defensa Civil Nacional

IPF

Instituto de Planificación Física

INV

Instituto Nacional de la Vivienda

ICM

Instituto Cubano de Meteología

FICR

Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna

UNITAR

Instituto de las Naciones Unidas para la Formación y la Investigación

NHC

Centro Nacional de Huracanes (National Hurricane Center)

PNUD

Programa de las Naciones Unidas

PNUMA

Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

OMM

Organización Metereológica Mundial

MINVEC

Ministerio para la Inversión Extranjera y la Colaboración

FMC

Federación de Mujeres Cubanas

ANAP

Asociación Nacional de Agricultores Pequeños

UPARD

Unidad Panamericana de Respuesta a Desastres

CAPITULO III: “NATURALEZA MULTIDIMENSIONAL DE LA REDUCCIÓN DE RIESGOS EN CUBA”

b. Planificación física y regulaciones sobre el uso del suelo En el sistema legal cubano se han establecido la planificación física y las regulaciones sobre el uso del suelo, actividades ambas fuertemente integradas a las estructuras de gobierno. El Instituto de Planificación Física (IPF) y el Instituto Nacional de la Vivienda (INV) son dos instituciones gubernamentales adscritas al Ministerio de Economía y Planificación cuyo trabajo está relacionado con la planificación para hacer frente a los peligros y la reducción de la vulnerabilidad física de todos los proyectos constructivos y de planificación física del país. El Instituto de Planificación Física (IPF). El IPF se encarga de formular, llevar a vías de hecho y supervisar las políticas relativas a la planificación física, así como de formular las regulaciones y medidas correspondientes. El objetivo de las políticas y regulaciones sobre planificación física del IPF consiste en reducir la vulnerabilidad técnica de las estructuras físicas. Todo individuo o entidad nacional o internacional que decida construir –sea una tienda o una represa— debe contar con la aprobación del IPF antes de iniciar la obra. Los planos deben satisfacer los requisitos establecidos por el IPF para la reducción de la vulnerabilidad técnica. Una vez aprobados, el Instituto tiene la responsabilidad de supervisar el desarrollo del proyecto. Además, el IPF establece el nivel de riesgo de los asentamientos en las áreas costeras, las márgenes de los ríos, las laderas de elevaciones, etc., sobre cuya base se decide si pueden o no ser ocupadas por la población. La seguridad humana tiene una clara prioridad por encima de un desarrollo económico sin ningún control (Gaviria 2003, 13). En el marco del IPF funciona una comisión especial de planificación física encargada de controlar el uso del suelo, los recursos naturales y las transformaciones económicas y ambientales en áreas de alta vulnerabilidad. La labor de esa comisión hizo posible el establecimiento de un acuerdo en 1995 cuyo fin es reducir la vulnerabilidad de áreas de alto riesgo en La Habana mediante la protección de estructuras antiguas y la edificación de las nuevas por encima del nivel del mar (Jorge 2003).

La planificación de infraestructura adecuada es crucial para la reducción de riesgo. Hoy, los cubanos usan más viveros retractables (Foto inferior) que estructuras permanentes (Foto superior) para prevenir daños provenientes de huracanes. El Huracán Michelle pasó sobre todas estas estructuras; solo las retractables sobrevivieron.

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CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

SALVANDO LOS EDIFICIOS HISTÓRICOS “Las hermosas edificaciones de La Habana Vieja que datan de los siglos XVI al XIX, atraen a muchos turistas y son fuente de orgullo para los residentes de la zona. No obstante, muchas de esas joyas arquitectónicas sufren los efectos del tiempo y el abandono. Aunque existe un excelente programa de restauración de esas antiguas edificaciones, la tarea es gigantesca, larga, y resulta difícil mantenerse al ritmo del paso del tiempo. En el curso de cada tormenta tropical, varios de esos edificios de La Habana Vieja se derrumban total o parcialmente, y sus habitantes son reubicados en albergues municipales. En el mejor de los casos, un promedio de dos edificios sufren algún daño diario. La Habana Vieja es una de las zonas de mayor vulnerabilidad física del área de alto riesgo de La Habana. De verse azotada por un huracán de gran intensidad, el daño a las estructuras físicas y el impacto social resultante en esa área densamente poblada serían devastadores. Y como constituye el mayor atractivo turístico de La Habana, las pérdidas económicas serían igualmente devastadoras. Con el fin de supervisar más de cerca la situación y evitar las pérdidas de vidas huma-

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nas, el gobierno del municipio, en coordinación con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), elaboró un impresionante Sistema de Información Geográfico (SIG) destinado a evaluar y supervisar las vulnerabilidades de la zona. Concluido en el año 2002, ha demostrado ser muy útil para supervisar la situación de La Habana Vieja. Gracias a ese sistema de detección, el gobierno municipal actualiza sistemáticamente los cambios que tienen lugar en la comunidad. El sistema trabaja simultáneamente con múltiples variables, por ejemplo, el número de hogares a cargo de madres solteras con más de tres hijos ubicados en estructuras precarias. Todos los cambios, derrumbes estructurales y deterioros debidos a fenómenos meteorológicos se registran de inmediato en el SIG. Vinculada a ese proyecto, La Habana Vieja se puso en marcha una iniciativa encaminada a la reducción de los riesgos que consiste en la creación de un Centro de respuesta de la Defensa Civil equipado para dar respuesta a las emergencias durante las veinticuatro horas del día.” Entrevista a Jorge Jorge, en el gobierno municipal de la Habana Vieja, marzo del 2003.

CAPITULO III: “NATURALEZA MULTIDIMENSIONAL DE LA REDUCCIÓN DE RIESGOS EN CUBA”

El Instituto Nacional de la Vivienda (INV). El INV es el mayor constructor de viviendas del país. Una vez que ha ocurrido un desastre, el INV coordina con las autoridades provinciales y municipales, la Defensa Civil y el Ministerio de Economía y Planificación a fin de proceder a la evaluación de los daños sufridos por las viviendas. El Instituto decide qué viviendas deben ser reconstruidas, cuáles necesitan un refuerzo estructural y cuáles exigen reparaciones. Los funcionarios municipales y provinciales del INV elaboran un plan de trabajo para cada una de las viviendas afectadas y realizan la distribución de los recursos (Gaviria 2003, 14). Lamentablemente, la escasez de materiales de la construcción les impone severas limitaciones a las iniciativas del Instituto y de otras autoridades para mejorar las estructuras.

c. Medidas encaminadas a evitar la superpoblación de las áreas de alto riesgo La rápida urbanización que ha tenido lugar en los países del sur en las últimas décadas ha dado por resultado que un gran número de pobres viva en áreas de alto riesgo (PAHO 1998, 7). Cuba ha enfrentado el problema históricamente mediante el desarrollo y el incremento del acceso a los servicios en las zonas rurales, para desestimular la emigración de la población rural y, en consecuencia, la superpoblación de las ciudades. El compromiso del gobierno con el desarrollo rural fue un objetivo fundamental de la política revolucionaria a partir de 1959, y los datos estadísticos demuestran que el desarrollo de las zonas rurales se ha incrementado de manera sustancial en los últimos cuarenta años (Sinclair and Thompson 2000, 15). Otro objetivo de la política gubernamental ha consistido en crear oportunidades de empleo profesional en esas zonas, de modo que los hijos y las hijas de los campesinos que adquieren una educación y títulos profesionales tengan la posibilidad de obtener un empleo acorde con sus capacidades en sus zonas natales. El gobierno se encarga también de supervisar de cerca la situación en las áreas de alto riesgo del país donde ya existen asentamientos poblacionales. Los niveles de riesgo de esas áreas se miden y evalúan periódicamente. Según el Estado Mayor de la Defensa Civil Nacional, 2 137 000 de los 11 000 000 de cubanos se clasifican como población vulnerable residente en áreas de alto riesgo como visto en Tabla 3 (Acosta 2002, 2). NÚMERO DE PERSONAS

PELIGRO AL QUE SON VULNERABLES

902,000

Rotura o desbordamiento de presas o embalses

650,000

Derrumbe parcial o total de vivienda/ edificio

540,000

Inundaciones

45,000

TABLA 3

Deslizamientos de tierra

Total: 2,137,000

Debido a la constante amenaza de huracanes, la Defensa Civil Nacional les presta una atención especial a las comunidades clasificadas como vulnerables a las inundaciones costeras. Especial atención se concede a las ubicadas a menos de un metro por encima del nivel del mar o a menos de mil metros de la costa. 29

CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

d. Investigación sobre el cambio climático y trabajo en esa área Cuba comenzó su trabajo en el terreno del cambio climático en 1991, cuando el gobierno creó la Comisión Nacional sobre el Cambio Climático para realizar una evaluación preliminar del impacto potencial del cambio climático en Cuba. En un inicio, el PNUD apoyó el desarrollo y la presentación del subsiguiente informe cubano ante el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático. Con el tiempo, la comisión original se transformó en el Grupo Nacional sobre el Cambio Climático, adscrito al Instituto Cubano de Meteorología. El Grupo incluye a representantes de diversos ministerios. Además del PNUD, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) ha brindado apoyo al trabajo de Cuba en el terreno de la investigación del cambio climático, su manejo y la adaptación al mismo. En 1994 Cuba ratificó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (INSMET 2001). El Instituto Cubano de Meteorología (ICM) El ICM, que es una dependencia del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente, monitorea, detecta, investiga, sigue y brinda información sobre los cambios meteorológicos en desarrollo, incluidos los huracanes y las condiciones del mar (Rubiera 2000). Como parte de la región IV de la Organización Meteorológica Mundial (OMM), el Instituto sostiene una relación de trabajo en torno a los huracanes con la oficina central de esa Región, el US National Hurricane Center (Centro nacional de huracanes de los Estados Unidos), ubicado en Miami ya que los huracanes que amenazan a Cuba a menudo se dirigen hacia los Estados Unidos (Sims and Vogelman 2002, 396). El ICM también investiga los fenómenos asociados al cambio climático y las condiciones meteorológicas extremas. Aparte de su trabajo en torno a los fenómenos que afectan al país, el ICM desempeña un papel de importancia en la región merced a su participación en la Red de Manejo de Riesgos del Caribe a través de la Iniciativa de La Habana.10 La red constituye “un marco de colaboración para incrementar las capacidades de la región en lo que toca al manejo de riesgos y a la movilización de recursos para iniciativas que contribuyan a reducir la vulnerabilidad de los países de la región caribeña ante los graves riesgos y efectos del cambio climático, la variabilidad climática y los peligros naturales” (CRMN 2001). El Instituto de las Naciones Unidas para la Formación y la Investigación (UNITAR) ha seleccionado al Instituto Cubano de Meteorología como el encargado de la capacitación y la formación para la investigación en la región (INSMET 2001). Programa de investigación de la Defensa Civil Nacional Cuba cuenta con una gama de centros de investigación cuyo trabajo tiene un impacto sobre la mitigación de los desastres causados por un gran número de peligros. El Programa Especial Científico Técnico de la Defensa Civil, coordinado por el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente, realiza investigaciones específicas sobre vías para mejorar los mecanismos destinados a proteger a la población y la economía de peligros naturales y tecnológicos. Su labor en la detección de los riesgos y la vulnerabilidad asociados a los huracanes incluye la evaluación de los riesgos y la vulnerabilidad debidos a las inundaciones costeras mediante el Sistema de Información Geográfico (SIG). En el Programa Especial Científico Técnico de la DCN intervienen muchas de las principales

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CAPITULO III: “NATURALEZA MULTIDIMENSIONAL DE LA REDUCCIÓN DE RIESGOS EN CUBA”

instituciones científicas del país, así como entidades gubernamentales de los niveles nacional y local (Gaviria 2003, 14).

2. Mitigación de desastres en el nivel comunitario a. Desarrollo de una cultura de la seguridad Los entrevistados para este informe abarcan desde expertos en el tema hasta ciudadanos comunes. Independientemente de su papel, todos estaban absolutamente al tanto de las medidas y procedimientos que debían seguir en caso de huracán. Conocían las fases de aviso en caso de una emergencia, dónde procurar información, cómo asegurar sus hogares y adónde dirigirse en busca de refugio si necesitaban evacuarse. Imperaba entre ellos la idea de que el gobierno priorizaría la seguridad de las personas. Es obvio que la población cubana ha desarrollado una “cultura de seguridad.” Muchos de los cubanos con los que hablamos se consideraban actores con importantes papeles que desempeñar en la preparación y la respuesta. La educación y la formación, una cultura de movilización y organización social, al igual que una confianza básica en que el gobierno le concede prioridad a la vida humana en una situación de emergencia fomentan esa visión.

“Cualquier niño de escuela

El elemento básico de la reducción de riesgos, el compromiso político con la preservación de las vidas humanas, hace posible que se establezca un nivel de confianza entre el gobierno y la población en momentos de emergencia. Más allá de ese nivel de confianza, la población debe tener la seguridad de que los sistemas esenciales funcionan y de que existen los recursos necesarios (como un sistema de aviso en casos de emergencia, el transporte para la evacuación, los refugios y los servicios médicos). Para que una población colabore en la reducción de sus propios riesgos ante los peligros, debe estar consciente de en qué consisten esos sistemas y de cómo acceder a ellos (Villegas Mejía 2002, 7). Todos los anteriores son elementos fundamentales del desarrollo de una cultura de la seguridad.

sinos reciben esa formación.”

puede explicarle cómo prepararse, qué hacer.

Los estu-

diantes saben qué hay que hacer; conocen las fases, qué hacer en cada fase.

Cómo

acopiar cosas en la casa y guardarlas, quitar el agua y la electricidad.

Todos los estu-

diantes, trabajadores y campe-

José Castro, Secretario de la Comisión de Evacuación y Estudiantes de la Defensa Civil de Cienfuegos. Entrevista realizada en marzo del 2003.

b. Educación Cuba ha hecho una gran inversión en la elevación de la conciencia de su población acerca de la preparación para casos de desastre y la respuesta ante los mismos. La preparación, la prevención y la respuesta forman parte de los programas escolares, y en muchas disciplinas se incluyen en los planes de estudio universitarios (Llanes Guerra 2003). Como todos los niños cubanos asisten por ley a la escuela hasta el 9no. grado, las escuelas desempeñan un papel fundamental en la educación masiva sobre la reducción de riesgos (Sims and Vogelman 2002, 395). Los materiales educativos, como los excelentes folletos publicados por la Cruz Roja Cubana, son de fácil acceso. Más allá del sistema de educación, en los centros de trabajo e instituciones se realizan prácticas periódicas de reducción de riesgos. Los medios de comunicación transmiten programas y mensajes sobre reducción de riesgos, mitigación y preparación para casos de desastre. Los médicos de la familia11 imparten clases sobre reducción práctica de riesgos en lo relativo a temas de salud asociados con los desastres como parte de un enfoque de salud pública de base orientado a la prevención. El ejercicio “Meteoro” y la actualización de los planes de emergencia (se explican en el próximo capítulo) que se llevan a cabo anualmente son herramientas importantes de educación y formación para elevar la

Los cubanos comienzan a aprender sobre desastres a muy temprana edad. Niños de escuela primaria reciben instrucciones de que hacer en casos de desastres. 31

CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

conciencia de la población y contribuir a crear una cultura de la seguridad (Unión Radio 2003).

c. Organización comunitaria y capital social La sociedad cubana exhibe un grado impresionante de movilización y organización social. Los cubanos son miembros de varias organizaciones de masas, como la Federación de Mujeres Cubanas (FMC), organizaciones estudiantiles o los Comités de Defensa de la Revolución (CDR).12 Durante cualquier mes del año, grupos de vecinos formados según criterios diversos se reúnen con el médico de la familia, en el CDR, la FMC o con su representante en el gobierno local. En esas reuniones se exponen y debaten los planteamientos y problemas del vecindario, se brinda información y se organizan actividades barriales como las limpiezas de las cuadras a las que convoca mensualmente el CDR (Uriarte 2002, 18). La cooperación y el liderazgo comunitario cubano se nutren de recursos humanos como los médicos de la familia y los directores de las escuelas locales, cuya existencia es resultado de la inversión en el desarrollo humano que forma parte del modelo de desarrollo socioeconómico del país. Igualmente, la mitigación de desastres cubana se ve fuertemente reforzada por el capital social de su comprehensiva organización social.

LA ORGANIZACIÓN COMUNITARIA Y EL CAPITAL SOCIAL MARCAN LA DIFERENCIA En un estudio de caso publicado en el Informe Mundial sobre Desastres Naturales de la FICR correspondiente al año 2002, dedicado a la reducción de riesgos, se analizan los resultados intangibles del empleo del “enfoque de medios de subsistencia”13 en Maputo, Mozambique, cuando la ciudad se vio afectada por devastadoras inundaciones en el año 2000. En esa misma zona se había puesto en marcha un proyecto que utilizaba el enfoque de medios de subsistencia, y según las entrevistas que se citan en el texto, se logró lo siguiente: El proyecto se centraba en la reducción de la pobreza mediante el establecimiento de vínculos entre los residentes de la localidad, la municipalidad, el sector privado, el gobierno, la

universidad y algunas organizaciones no gubernamentales. Esos vínculos dieron origen a positivos factores sociales y políticos, e incidieron en que se establecieran mecanismos en la municipalidad encaminados a coordinar el apoyo al desarrollo de las vecindades pobres. Resulta significativo que durante una reciente evaluación, los funcionarios municipales, el administrador del distrito y los residentes manifestaran que las relaciones construidas durante el proyecto de medios de subsistencia también fortalecieron su capacidad para responder al desastre... En este enfoque, la mitigación de desastres consiste, en efecto, en la acción de construir elementos tangibles y no tangibles para reducir la vulnerabilidad (IFRC 2002, 32).

Dicha organización social construye conocimientos y crea cohesión entre los diferentes grupos y actores en el nivel barrial, lo que a su vez sirve para tejer una red de relaciones. Como se muestra en el ejemplo que sigue, tomado de Mozambique, las relaciones que 32

CAPITULO III: “NATURALEZA MULTIDIMENSIONAL DE LA REDUCCIÓN DE RIESGOS EN CUBA”

se forjan en el funcionamiento cotidiano del sistema cubano dan pie al desarrollo de redes de conocimientos y familiaridad que potencian la cooperación en momentos de emergencia.

C. Preparación para casos de desastre14 Sería difícil ser tomado por sorpresa por un huracán en Cuba. Cuando comienza a soplar un huracán desde el Caribe oriental hacia la Isla, este se convierte de pronto en el centro de todas las conversaciones. Se sintonizan la radio y la televisión. La población permanece informada y conoce los papeles que debe asumir de producirse una emergencia. Es obvio que ese nivel de preparación para casos de desastre de la población tiene una sólida base en las estrategias de mitigación de desastres analizadas en la sección previa. Los mismos elementos –un buen ejercicio de gobierno para la reducción de los riesgos, estructuras nacionales, organización comunitaria y formación de capital social— están también presentes en la preparación cubana para casos de desastre, pero se configuran en ella de manera diferente, como se verá más detalladamente a continuación.

1. Estructuras nacionales a. La Defensa Civil Nacional (DCN): empleo de los dirigentes de gobierno locales Como ya se señaló, la Defensa Civil Cubana se distingue por ser una combinación de estructura nacional y organización de base. Si bien la DCN es claramente una institución nacional que cuenta con personal e infraestructura, es también un sistema de medidas y procedimientos, un concepto de organización en el que participa toda la población. Ambos elementos están consagrados en la ley que especifica que la DCN es una estructura nacional encargada de movilizar a toda la población en caso de amenazas, incluidos los desastres nacionales, las emergencias o una invasión. El Estado Mayor de la Defensa Civil coordina al Sistema de Medidas de Defensa Civil y se encarga de exigir y controlar la puesta en práctica de todas las medidas y procedimientos de reducción de riesgos en caso de un peligro. Cuando existe la posibilidad de un peligro, propone para su aprobación al presidente de la República por intermedio del Ministro de las Fuerzas Armadas las fases y las medidas a adoptar. Cuando el peligro se hace inminente, el Estado Mayor de la Defensa Civil constituye el Centro de Dirección Nacional para Caso de Desastres sobre la base de su estructura, personal y la participación de especialistas de los organismos y sus dependencias. Desde ahí se dirigen las medidas de la respuesta a la emergencia durante todo su curso. La Defensa Civil utiliza las informaciones que brinda el Instituto Cubano de Meteorología y de otras instituciones competentes para poner en marcha el sistema de alerta temprano para caso de huracanes e intensas lluvias. La DCN supervisa que los medios transmitan continuamente alertas sobre el paso de la tormenta, mensajes sobre la evacuación, normas de conducta, medidas a adoptar por la población y los organismos, entidades económicas, instituciones sociales y otros boletines de emergencia (Castro 1994).

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CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

Muchos países tienen una institución dedicada a la defensa civil. Lo que distingue a la estructura cubana es su concepto organizativo: aprovecha las estructuras de dirección y administración provinciales y municipales ya existentes. Por ley, los presidentes de todas las asambleas provinciales y de todos los gobiernos municipales son los jefes provinciales y municipales de la Defensa Civil, y tienen a su cargo la organización, la coordinación y el seguimiento de las labores de prevención, mitigación, respuesta a emergencia y reconstrucción en su zona. Sus centros de operaciones son los centros provinciales, municipales y zonales de la Defensa Civil que se constituyen en sus propias instalaciones. (Castro 1994). Lo que ello significa es que se pone en marcha un proceso centralizado de toma de decisiones, lo cual es clave en situaciones de emergencia, y un proceso descentralizado de puesta en práctica de las mismas, con lo que se consiguen la agilidad y la flexibilidad también necesarias para una preparación y una respuesta de emergencia efectiva.

Miembros de una delegación provincial del Ministerio de Ciencia, Tecnología y el Medio Ambiente muestran un mapa utilizado para evaluar y abordar daños dejados por un huracán.

En la práctica, el jefe de la Defensa Civil de cada provincia o municipio está íntimamente familiarizado con la labor del gobierno en su zona, lo que implica también que los grupos locales reciben órdenes de alguien a quien conocen, y no de un extraño traído de afuera durante el lapso de la emergencia. En caso de emergencia, todos los directores de centros de trabajo, hospitales, escuelas o empresas asumen sus responsabilidades, consistentes en dirigir a sus trabajadores en el cumplimiento de las medidas de la defensa civil. Por ejemplo, en una fábrica de refrescos de La Habana, el director es el responsable de la defensa civil. En caso de una emergencia, supervisa el cumplimiento de las medidas de defensa civil en la fábrica y coordina con el jefe de la defensa civil de su zona industrial. En Cuba, las estructuras que gobiernan la vida diaria son las que se emplean para poner en práctica las medidas de la defensa civil.

b. Alerta temprana y comunicación En Cuba el ICM está responsabilizado por ley de brindarle información meteorológica a la Defensa Civil. A partir de esa fuente de información científicamente confiable, el país ha desarrollado un sistema de comunicación efectivo para la preparación para casos de desastre que hace énfasis en los siguientes aspectos: • una estructura clara para decidir qué acciones de preparación para casos de desastre y respuesta ante los mismos deben adoptarse; • la voluntad política de actuar a partir de la información y transmitirla a la población en general por los canales de comunicación pública designados para ello;15 • mensajes claros, coherentes y de fácil comprensión sobre el avance del peligro y sobre las medidas a adoptar para preservar las vidas; • sistemas alternativos de comunicaciones en caso de que el servicio eléctrico se vea afectado. La formulación de los mensajes de modo claro, en un formato fácilmente reconocible, constituye un elemento sencillo, pero importante, de la preparación para casos de desastre en Cuba. Para cada una de las cuatro fases de una emergencia nacional (informativa, de alerta, de alarma, de recuperación) existen instrucciones claramente 34

CAPITULO III: “NATURALEZA MULTIDIMENSIONAL DE LA REDUCCIÓN DE RIESGOS EN CUBA”

especificadas acerca de las medidas a adoptar y sobre qué se puede esperar. Toda la estructura de la respuesta ante desastres se formula en términos de esas cuatro fases. Gracias a esa formulación consistente y sistemática de los mensajes sobre la emergencia, desde los jefes provinciales de la Defensa Civil hasta los niños de la escuela de una cooperativa rural conocen las cuatro fases de una emergencia. Y lo que es mejor aún, saben qué hacer en cada caso.

2. Preparación para casos de desastre en acción en las comunidades En la labor de preparación para casos de desastre en Cuba se pone aún más énfasis en las actividades claves a realizar en el nivel comunitario que en el nacional. El modelo cubano de reducción de riesgos tiene uno de sus pilares básicos en el fortalecimiento de la comprensión por parte de las bases de los procedimientos y medidas de la defensa civil en momentos de emergencia, y en su participación en ellos (Llanes Guerra 2002, 3). Ese empleo de los liderazgos locales permite aprovechar al máximo los conocimientos, fortalece la cohesión social y potencia la participación en el nivel comunitario. A fin de que la labor de los dirigentes locales en la reducción de riesgos resulte efectiva, el gobierno invierte en el desarrollo de capacidades de preparación para casos de desastre. Uno de los métodos más efectivos de cultivar esas capacidades en la población ha sido el fomento de su participación en la planificación para casos de emergencia, la detección de riesgos y los ejercicios de entrenamiento al nivel barrial y en los centros de trabajo.

PREVENCIÓN DE DESASTRES

Como ya se ha dicho, la población cubana recibe educación sobre preparación para casos de desastre por intermedio de los mensajes de los medios de comunicación, la Cruz Roja Cubana y la educación formal en las escuelas, todo lo cual forma parte de un esfuerzo nacional para crear una “cultura de la seguridad”. Además de ello, hay tres ejercicios de amplia participación popular que se realizan en el nivel comunitario, en los cuales interviene una parte significativa de la población en la práctica directa y el entrenamiento para la preparación para situaciones de emergencia. Esos tres ejercicios educativos son la detección de riesgos en la comunidad, la actualización anual del plan para casos de emergencia y el ejercicio nacional de entrenamiento.

ACTUALIZACIÓN

DETECCIÓN DE RIESGOS EN LA COMUNIDAD

DEL PLAN DE EMERGENCIA

a. Detección de riesgos en la comunidad La detección de riesgos en Cuba se realiza en todos los niveles gubernamentales, así como en el nivel comunitario, y la llevan a cabo los residentes de cada barrio, como los médicos de la familia o los representantes de las organizaciones de masas. La detección de riesgos abarca desde los megaproyectos antes mencionados (p.e., la evaluación de la vulnerabilidad de las poblaciones que viven en áreas de alto riesgo) hasta la detección mediante el SIG de los edificios de alto riesgo en La Habana Vieja. Sin embargo, el cemento que sostiene el edificio de la reducción de riesgos cubana es la meticulosa y continua detección de riesgos que llevan a cabo en el nivel local los miembros de las distintas comunidades.

EJERCICIO NACIONAL DE ENTRENAMIENTO

Una conversación con la representante de la Federación de Mujeres Cubanas (FMC) en un barrio de La Habana pone de manifiesto la efectividad de esa estrategia:

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CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

“A mí me toca atender esta parte del barrio —me explicó. —Si viene un huracán, ya sé que en el edificio multifamiliar vive una anciana en silla de ruedas que va a necesitar ayuda para salir de su casa. Tengo once madres solteras con niños menores de dos años en apartamentos en segundos y terceros pisos que necesitan más apoyo para evacuarse y cuidados especiales en los refugios. Tengo dos mujeres embarazadas, una en aquella cuadra y otra en esta, que van a necesitar atención especial.” 16 Su testimonio también da fe de cómo la FMC garantiza que se identifiquen y atiendan en el trabajo comunitario en torno a la preparación y respuesta en casos de desastre los problemas especiales de las mujeres en situación de vulnerabilidad.

Las madres solteras son ayudadas en el proceso de evacuación.

Esto es detección de riesgos para descubrir vulnerabilidades en su nivel más básico. No es una tarea complicada, sino un simple censo de quiénes necesitan ayuda adicional para la evacuación y a quién se debe asignar la responsabilidad de brindarla. La tarea se potencia por el hecho de que la delegada de la FMC conoce a las implicadas, porque son sus vecinas. El aprovechamiento de ese conocimiento comunitario en el sistema de planificación de la preparación para casos de emergencia lo hace extremadamente efectivo. Como parte de sus responsabilidades cotidianas, las organizaciones y actores barriales siguen la situación de la población del barrio. El CDR lleva un registro de los hogares como parte de su censo comunitario; en él se incluye qué viviendas son vulnerables a sufrir daños a causa de un huracán y cuáles pueden servir como refugios. La representante de la FMC se mantiene al tanto de las mujeres del barrio, y por tanto, sabe cuáles están en situación vulnerable o necesitan una asistencia especial; el médico de la familia tiene registrados a los enfermos y a los que tienen necesidades físicas o psicológicas especiales. Cuando llega el momento de actualizar el plan de emergencia, el CDR reúne la información que le proporcionan todos estos actores relevantes y la incluye en el plan. Una vez que un huracán o un desastre resultan inminentes, los mismos que lo redactaron revisan el plan de emergencia y lo actualizan.17

b. Actualización del plan para casos de emergencia Toda la información recopilada a partir de la detección de riesgos, desde el nivel nacional hasta el comunitario, se emplea todos los años para la actualización de los planes de emergencia cubanos. El plan para casos de emergencia, revisado y actualizado anualmente en todos los niveles gubernamentales, todos los centros de trabajo y todos los sectores de la población, es un documento práctico con procedimientos concretos a seguir en todas las fases. Existe un plan nacional, así como planes para cada provincia, ministerio, institución, empresa y organización hasta llegar a los barrios. Todas las organizaciones e instituciones participan en la actualización del plan cada año rectificando los errores, reconociendo los problemas, proponiendo soluciones y recomendando mejorías prácticas. La información obtenida a partir de la detección comunitaria de los riesgos antes descrita da origen al plan de emergencia. Sobre la base de esa información, el plan se actualiza en

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CAPITULO III: “NATURALEZA MULTIDIMENSIONAL DE LA REDUCCIÓN DE RIESGOS EN CUBA”

lo relativo a aspectos particulares como la evacuación de la población vulnerable. A las personas en situación de riesgo se les asigna un refugio cercano previamente escogido para en el caso de una evacuación. La detección proporciona información actualizada acerca de las estructuras que pueden emplearse como refugios comunitarios, cuántas personas se asigna a los mismos y la subsiguiente cantidad de recursos necesarios para alimentarlas, qué medios de transporte serán necesarios y otros aspectos logísticos. Las instituciones gubernamentales, los ministerios y las organizaciones sociales no se limitan a detectar los riesgos, sino que también valoran sus potencialidades como parte de la preparación para casos de desastre. Desde el nivel nacional hasta el municipal, los ministerios e instituciones hacen una valoración de los recursos que pueden poner a disposición de los planes para casos de emergencia. Como parte del proceso de planificación para una emergencia, comprometen esos recursos para así satisfacer las necesidades detectadas. El sistema cubano garantiza la cooperación interinstitucional para la puesta en común y la distribución de recursos en respuesta a las necesidades evidenciadas por la detección de riesgos y las revisiones del plan para casos de emergencia.

CONFRONTANDO LA EMERGENCIA DESDE ABAJO En el curso de una larga entrevista realizada en marzo del 2003, el actual responsable de la Comisión de Evacuación y Estudiantes, José Castro, nos explicó sus experiencias en el desarrollo y el empleo de los planes para casos de emergencia. José Castro ha trabajado en la Defensa Civil en Cienfuegos desde su creación. “El primero de diciembre de cada año, tan pronto termina la temporada ciclónica, las autoridades cubanas en todos los niveles comienzan a actualizar el Plan de Emergencia, tarea que concluye entre marzo y abril. Vemos lo que ocurrió durante el año, especialmente si pasó un huracán... lo que funcionó, lo que no, y hacemos ajustes. Miramos los mapas provinciales, las zonas vulnerables a las inundaciones, las casas en mal estado, etc. Comenzando por el nivel de los CDR, las autoridades actualizan el plan en los barrios. Los miembros del CDR anotan en su censo las viviendas que pueden resultar vulnerables, el nombre de la familia y el

número de menores. Asientan también quién va a cada lugar en una evacuación, quién requiere ayuda adicional, etc., y entonces todos los CDR le envían su plan al jefe de la zona (cada zona abarca cinco o seis CDR). El jefe de la zona reúne toda la información de su zona, la incorpora al plan de emergencia y lo envía al municipio. En mi zona, por ejemplo, tengo cincuenta viviendas vulnerables. Ahora en marzo, aquí en Cienfuegos, ya hemos terminado tres cuartas partes de ese proceso. Ya hicimos el censo, y en este momento el plan está en el nivel provincial. Después se lleva a La Habana. Todas las organizaciones y ministerios hacen lo mismo. Salud Pública tiene que rehacer su plan si tiene nuevos policlínicos o consultorios. En mayo, todas las organizaciones y ministerios tienen que haber terminado la misma tarea para estar listos para el inicio oficial de la temporada ciclónica en Cuba.”

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CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

Como explica José Castro, en cada nivel de gobierno se compila el plan, que adopta cada vez más complejidad, y se envía al próximo nivel, hasta que, al final, la suma de todos es el plan nacional. Ese plan también cumple las funciones de memoria institucional del conjunto de la Defensa Civil. Y si todo el proceso de preparación del plan para casos de emergencia resulta impresionante, igualmente lo fue la clara evidencia que nos dieron todos los entrevistados para este informe de que el plan es una verdadera herramienta de trabajo. En cada una de las entrevistas sostenidas con la población de Pinar del Río y la Isla de la Juventud en el año 2002, tras el paso de los huracanes Isidore y Lili, los entrevistados se referían una y otra vez al plan para casos de emergencia, como se muestra en los extractos que se citan después.

EL “METEORO” “Hacemos un ejercicio todos los años antes de la temporada ciclónica (en mayo), llamado ‘el meteoro’. Es un ejercicio que se hace en los niveles nacional, provincial, municipal y comunitario. Hacemos un ensayo del paso de un ciclón, asumiendo que esperamos un huracán de gran intensidad. En ese ejercicio lo ponemos todo a prueba. Le damos a la gente situaciones hipotéticas... Por ejemplo, el jefe de la defensa civil aquí en Cienfuegos le da una situación al director de la compañía eléctrica: ‘Tantas

líneas caídas, tantos generadores afectados, aquí está tu problema principal....’ Y le pregunta: ‘¿Cómo enfrentarías esa situación?’ El director tiene que responder sobre la base de su plan de emergencia. El primer día todo el mundo se dedica a esos ejercicios, a responder a situaciones hipotéticas. El segundo día llevan a cabo todas las medidas de preparación física en la comunidad.” José Castro, Defensa Civil de Cienfuegos, Entrevista realizada en marzo del 2003

c. Ejercicio nacional de entrenamiento La detección de riesgos en el nivel comunitario y el plan para casos de emergencia, ambas herramientas de educación popular para formar a las bases en la preparación para casos de desastres, son reforzados por un ejercicio nacional de entrenamiento que se celebra anualmente. Una vez al año, hacia fines de mayo, todo el país, en los ministerios, escuelas, hospitales y fábricas participa en un ejercicio de dos días de duración dedicado a la reducción de riesgos ante los huracanes. Su propósito es refrescar la memoria de todos acerca de su papel y practicar los cambios introducidos con respecto al año anterior. El primer día se dedica a ejercitarse en situaciones hipotéticas para ensayar las estrategias y procedimientos de respuesta ante desastres. En el segundo día se realizan actividades concretas de preparación: poda de ramas de árboles que pueden caer sobre las casas durante un huracán, revisión de los muros de presas o embalses en busca de puntos débiles, limpieza de pozos, identificación de lugares a los cuales evacuar los animales, etc.

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CAPITULO III: “NATURALEZA MULTIDIMENSIONAL DE LA REDUCCIÓN DE RIESGOS EN CUBA”

UN VISTAZO A LA RESPUESTA CONTRA DESASTRES Notas extraídas de las entrevistas realizadas durante la visita de Oxfam a la Isla de la Juventud en octubre del 2002 Primero pasamos a la fase informativa –nos explica un miembro de la cooperativa Conrado Benítez—. Cuando se declara la fase de alerta, llevamos a los animales a terrenos altos y evacuamos a las mujeres y los niños. Una vez que llega el ciclón pasamos a la fase de alarma. Pasado el ciclón, entramos en la fase de recuperación —continúa el miembro de la cooperativa—. Formamos equipos para evaluar los daños y comenzar las labores de saneamiento. Los miembros de la comunidad enclavada en la cooperativa José Martí, en la Isla de la Juventud, nos explicaron lo que habían hecho durante la fase de alerta. Todos los estudiantes de secundaria fueron enviados de las escuelas internas a sus hogares, y todas las personas residentes en áreas de riesgo fueron evacuadas. Cada una de ellas tenía asignado un lugar de refugio en el plan de emergencia, desde mucho antes de que llegara la tormenta. A fin de aprovechar al máximo los recursos, se había asignado a todas las personas posibles a las viviendas de vecinos o familiares sólidamente construidas para resistir el paso de un huracán y que no corrieran peligro de inundación. Quienes no fueron asignados a casas vecinas fueron transportados a un centro de evacuación –que en la mayoría de los casos es una escuela— por trabajadores gubernamentales. Los dirigentes de la cooperativa nos explicaron cómo se logró evacuar a terrenos altos a 1.300 animales, sólo dos se perdieron a pesar del paso tan próximo de

los dos huracanes. Los dirigentes de la cooperativa evacuaron a sus miembros, y en cierto momento tuvieron que atravesar arroyos crecidos para rescatar a algunas personas que habían quedado atrapadas por la rápida subida de las aguas. Para nuestra entrevista, el presidente del gobierno municipal reunió en Nueva Gerona, la capital de la Isla de la Juventud, a los representantes locales de los ministerios de Educación, Salud Pública y Recursos Hidráulicos (que controla la calidad y la distribución del agua), y a los dirigentes locales de las organizaciones de masas, a fin de que nos explicaran su papel en la preparación para casos de desastre y la respuesta ante los mismos. Por ejemplo, el Ministerio de Salud Pública está a cargo de los refugios y se ocupa de que dispongan de atención y suministros médicos, al tiempo que la policía se encarga de su seguridad. Las panaderías municipales los abastecen de alimentos. La población tiene una clara comprensión de la importancia de la evacuación, y la manera en que se operan los refugios facilita una estrecha cooperación interministerial. En septiembre y octubre del 2002 tanto Isidore como Lili interrumpieron el servicio eléctrico en la Isla de la Juventud, y, por consiguiente, se cortaron las transmisiones televisivas. Pero el gobierno municipal estableció una conexión a través de una línea telefónica y el servicio de radioaficionados, de modo que fluyera la información entre el ICM, los trabajadores de la defensa civil, los voluntarios que laboraban en las comunidades y la población que llamaba por teléfono.

D. Respuesta ante los desastres La DCN pone en marcha el sistema de respuesta ante desastres cuando decide que existe un peligro inminente lo cual anuncia a través de los medios de comunicación locales y

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nacionales. Para este se constituye el Centro de Dirección Nacional para Caso de Desastres desde el cual se dirige las medidas de emergencia en todo el país. Esa estructura nacional se entrelaza con la organización comunitaria mediante los dirigentes de los gobiernos locales. Lo que sigue es una “instantánea” de cómo funciona la respuesta ante desastres en la práctica en el nivel comunitario. Las citas son extractos de entrevistas realizadas durante una visita a varias comunidades de la Isla de la Juventud poco después de que ese territorio fuera azotado por el segundo de dos huracanes que lo afectaron en el lapso de once días en el otoño del año 2002. Los huracanes Isidore y Lili hicieron muchos destrozos: un total de 18 000 viviendas fueron dañadas o destruidas en Pinar del Río y la Isla de la Juventud. No obstante, no se produjeron víctimas fatales a consecuencia del huracán Lili, y sólo una como resultado del huracán Isidore. El resto de esta sección es un recorrido por las cuatro fases críticas de la respuesta ante los desastres. Su objetivo es ilustrar qué sucede cuándo se produce un desastre.

Un campesino cubano recoge rábanos antes de la tormenta.

Aunque puede parecer demasiado simplista, esta “instantánea” demuestra que el factor más importante de la respuesta ante desastres en Cuba es que la población coopera masivamente. La combinación de un buen ejercicio de gobierno, que ha educado e involucrado a la población, con sistemas efectivos y que funcionan, da por resultado que grandes cantidades de personas hayan desarrollado la confianza y la conciencia necesaria para hacer uso de esas estructuras, y que tengan la formación y los recursos para hacerlas funcionar en la práctica.

1. Fases de la emergencia a. Fase I, información: 72 horas antes del paso del huracán

Vecinos atentos escuchan instrucciones de la Defensa Civil. La cooperación comunitaria con las políticas gubernamentales es un factor importante para la reducción del riesgo en poblaciones vulnerables.

Durante esta fase, cuando parece probable que un huracán azote la Isla, la mayoría de los cubanos no se alejan demasiado de la radio o la televisión. La estructura de la Defensa Civil se pone en alerta, y los medios de comunicación desempeñan un papel de suma importancia al mantener informada sistemáticamente a la población sobre el avance del huracán. La estrategia del ejercicio de gobierno consistente en hacer uso de los dirigentes locales se pone en marcha: los presidentes de las asambleas provinciales y municipales asumen su condición de jefes locales de la Defensa Civil, organizan sus centros de mando y activan sus estructuras organizativas. Convocan también reuniones de coordinación, consultan los planes para casos de emergencia y adoptan las medidas iniciales para preparar a la población de la zona, asignando transporte y equipos a los lugares en que se necesitan y designando responsabilidades y tareas. En el nivel comunitario, los CDR, las demás organizaciones de masas, los médicos de la familia, los directores de escuelas y los directores de instituciones asumen sus responsabilidades: actualizan las listas de los miembros de la comunidad en situación vulnerable, consultan los planes para casos de emergencia y de evacuación, y chequean los procedimientos y el destino de la evacuación, así como los abastecimientos. Vale la pena recordar que un sistema de comunicación efectivo es uno de los elementos de la “regla de oro” de un buen ejercicio de gobierno. En una entrevista realizada por OXFAM en octubre del 2002, un viejo trabajador agrícola de la provincia de Pinar del

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Río comparaba la situación actual con la existente en su niñez: “Entonces no se sabía nada de cuándo llegaba el ciclón, a no ser por las señales del tiempo; hasta si uno tenía radio, no se sabía hasta que estaba encima de uno volándole el techo.” Actualmente, bajo la dirección de la DCN, los medios de comunicación informan sobre el avance de la tormenta, en qué fase se encuentra el país, qué medidas deben adoptarse, dónde están ubicados los recursos, qué sucede en las distintas zonas del país, y transmiten mensajes sobre el tema. Toda esa información se formula de modo claro en términos de preparación para casos de desastre y respuesta ante los mismos, lenguaje que a los cubanos les resulta familiar. Los miembros de la Asociación Cubana de Radioaficionados, incorporados a la estructura de la Defensa Civil, se preparan para posibles interrupciones del servicio eléctrico durante esta fase o cualquiera de las siguientes.

ASEGURANDOSE DE QUE TODOS ESTÉN PREPARADOS “Vivíamos en La Habana en 1996 cuando el huracán Georges estaba a punto de atravesar Cuba. Como éramos extranjeros, todo el mundo asumía que no sabíamos qué hacer, así que los vecinos entraban y salían constantemente de nuestro apartamento para aconsejarnos que llenáramos la bañaera de agua, precintáramos las ventanas, desconectáramos los aparatos eléctricos, consiguiéramos baterías o velas y guardáramos el auto en el garaje. Todos los vecinos del edificio ayudaban a precintar las ventanas de la entrada. La representante de la Federación de

Mujeres Cubanas del barrio recorría el lugar pasando revista a su ‘población vulnerable’ para ver cómo les iba. El médico de la familia chequeaba a sus pacientes para decidir si alguien necesitaba ser trasladado a un hospital como medida de precaución. La gente hacía reservas con sus cuotas de alimentos, contaba sus velas, llenaba recipientes de agua y cocinaba. Todos, hasta los niños, sabían qué hacer.”

Líderes de cooperativas, mostrados aquí, son actores esenciales para la gestión de daños resultantes de desastres. Las cooperativas cubanas pueden movilizar y evacuar a sus miembros en caso de peligro.

Entrevista a cooperante internacional residente en La Habana en 1996

b. Fase II, alerta: 48 horas antes del paso del huracán

¿Cómo salva vidas Cuba?

Si aumenta el riesgo de paso del huracán, todas las organizaciones, instituciones y entidades se movilizan al máximo. El centro de la DCN en cada provincia, municipio y zona se convierte en el núcleo de todas las coordinaciones e informaciones para el área que atiende. Allí se celebran reuniones de coordinación mientras que el personal atiende los problemas, toma decisiones para solucionarlos, dirige la distribución de los recursos a medida que se presentan las necesidades y mantiene los canales de información con el nivel de gobierno al que está inmediatamente subordinado. Los centros dirigen la puesta en práctica del plan para casos de emergencia por intermedio de la estructura descentralizada de los gobiernos locales hasta el nivel de los barrios.

“El factor más importante parece

La población comienza a prepararse para el paso del huracán. Las escuelas –en particular las internas— envían a los niños a sus hogares. Si la DCN, en coordinación con el sector agrícola y las autoridades locales, considera que hay tiempo para ello, grupos de trabajadores voluntarios cosechan todos los productos posibles y conducen los animales a terrenos altos. Cuando el Estado Mayor de la DCN da la orden de evacuación,

culos y los viales y la escasez de

ser la evacuación oportuna. Unas 700 000 personas de una población total de 11 millones fueron evacuadas [durante el paso del huracán Michelle].

Se trata de

toda una hazaña, teniendo en cuenta el mal estado de los vehícombustible que sufre el país. “ Dr. Ben Wisner “Socialism and storms” The Guardian, 4 de noviembre del 2001

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Todos a salvo La defensa civil es consciente al llevar acabo evacuaciones. Miembros de la Cooperativa José Martí citaron un caso en que un campesino evacuó a su familia pero decidió quedarse para proteger sus cerdos del huracán. El equipo de la defensa civil regresó para trasladarlo ya que estaban en alerta por posibles inundaciones, pero él rehusó dejar su propiedad. La inundación comenzó, obligando al campesino y sus cerdos a subirse encima de una mesa. Después se subió con sus cerdos al techo de la casa. La defensa civil envió un bote para evacuar al obstinado campesino. El campesino le dijo al equipo de rescate que no saldría a menos que sus cerdos vinieran con él … insistió para que subieran los cerdos uno por uno hasta que finalmente él se subió al bote de rescate.

comienza el traslado de la población de alto riesgo según el plan. El jefe de evacuación de la DCN de cada área moviliza el transporte como se especifica en el plan para casos de emergencia. La población asegura lo más posible sus hogares (Castro 1994). Estructuras para la preservación de vidas Cuando se aproxima un huracán, por intermedio de los dirigentes locales y la organización comunitaria se movilizan los dos factores claves de las estructuras para la preservación de vidas en Cuba: la evacuación masiva y oportuna además de un seguro y bien organizado sistema de refugios dotados de los recursos adecuados. Diferentes sectores del gobierno colaboran para hacer que el proceso de evacuación al igual que el sistema de refugios funcione sin imprevistos. Evacuación A partir del reconocimiento de que a menudo las personas son remisas a abandonar su área de residencia, y a fin de minimizar la carga de los refugios, el plan de evacuación cubano tiene como base tres opciones. Si una familia reside en una vivienda que ha sido certificada como segura en caso de huracán y que no está amenazada de inundación, puede permanecer en su hogar y acoger en él a vecinos de viviendas declaradas vulnerables en caso de tormenta. Las personas cuyas casas tienen techos de tejas, fibrocemento o guano deben trasladarse a una casa de placa de concreto. Si se agota esa opción en el barrio, a las familias se les asigna un refugio colectivo y se les proporciona el transporte para trasladarse a él. Los jefes de la defensa civil de las distintas zonas emplean todo, desde camiones hasta carros de caballos para transportar a los evacuados. Además, coordinan las informaciones, comparten los medios de transporte y dirigen a los miembros de las diferentes instituciones que han sido previamente designados para llevar a cabo la evacuación. Para trasladar a los evacuados de las zonas de alto riesgo se utilizan todos los recursos necesarios: para ese propósito se ponen a disposición de los equipos de rescate de la Defensa Civil y medios de transporte como helicópteros y botes de otros organismos e instituciones.

LA EVACUACIÓN SALVA VIDAS “Cuando se declara la fase de alerta se evacua de inmediato a las familias de todas las áreas de alto riesgo, las zonas costeras, etc.,” nos contó José Castro al ser entrevistado por Oxfam. “Un huracán de categoría 4 ó 5 puede derrumbar un edificio de cinco o seis plantas. Evacuamos a todos los que viven en los edificios altos de la periferia de la ciudad.

Se envía a sus hogares a todos los estudiantes. La Defensa Civil alerta a las escuelas y organiza el transporte para recoger a los estudiantes y llevarlos a sus casas. Una vez que están en sus hogares, tengo que evacuar a la población. Las familias se sienten mucho más tranquilas cuando están reunidas.” 18

Refugios Como los refugios a menudo son escuelas u otros edificios municipales, hay que prepararlos antes de que lleguen los evacuados. Al inicio de la fase de alarma, se acopia

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en ellos agua, medicamentos y suministros médicos de las reservas para emergencia de los gobiernos locales. De inmediato se evidencia en los refugios la cooperación entre diferentes ministerios e instituciones. El departamento de epidemiología los inspecciona, las panaderías estatales preparan alimentos, y ocupa sus lugares el personal encargado de atenderlos, integrado por un director, un subdirector, un médico, un enfermero, policías y un representante de la Cruz Roja (Cruz Roja Cubana 2003). Esas dos estructuras de preservación de vidas, esto es, los procedimientos para la evacuación y los refugios, funcionan porque la población coopera con ellas. Es posible formar a individuos y crear equipos de evacuación y refugios, pero si no se educa a la población para la evacuación, si esta no confía en el gobierno, si no sabe a qué refugio debe dirigirse, no cooperará y se perderán vidas. El exitoso funcionamiento de las estructuras cubanas para la preservación de vidas demuestra la importancia de formar capital social para aprovechar al máximo los factores tangibles.

EL PAPEL DEL SECTOR DE LA SALUD EN LA COMUNIDAD El caso del Ministerio de Salud Pública ilustra cómo también se organiza y coordina estrechamente el plan para casos de emergencia en los ministerios según su papel y sus responsabilidades específicas. Esa coordinación horizontal y vertical permite un uso óptimo de las personas y los recursos, y fortalece los vínculos entre el trabajo que normalmente realizan los individuos y su papel en la respuesta ante situaciones de emergencia. El Ministerio de Salud Pública coordina con la DCN y la Cruz Roja Cubana para garantizar un enfoque multidisciplinario de la prevención de enfermedades, el cumplimiento de las medidas de higiene y epidemiología, y que los hospitales reciban orientaciones claras durante la emergencia a fin de que se brinde una atención médica adecuada. Tan pronto se anuncia la fase de alerta, los médicos se dirigen al lugar que tienen asignado. Los hospitales son los cuarteles

generales de los médicos de la familia de cada zona. Al mismo tiempo, los médicos asignados a los refugios los inspeccionan para acopiar allí los suministros médicos necesarios y verificar sus condiciones. Se envía a los médicos de la familia a sus barrios para que chequeen a sus pacientes en sus hogares y para ayudar en la evacuación en coordinación con las delegadas de la FMC y la comisión de evacuación del CDR, bajo la orientación de la DCN local. Mientras todo esto ocurre, los hospitales organizan sus reservas y sus fuentes de energía de emergencia y se aseguran de contar con todo el personal necesario. El Ministerio de Salud Pública distribuye tabletas de cloro entre la población afectada para garantizar la disponibilidad de agua potable durante el paso del huracán. (Entrevista con las autoridades municipales en la Isla de la Juventud, Oct. 2002)

c. Fase III, alarma: el paso del huracán Una vez que el huracán penetra en el territorio nacional y se comienzan a sentir sus efectos, el país pasa a la fase de alarma y entra plenamente en vigor la repuesta ante desastres. Los medios de comunicación transmiten ininterrumpidamente informaciones y orientaciones, y los centros de la DCN hacen todo lo posible para mantener en

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funcionamiento los canales de comunicación. Se insta a todos a permanecer bajo techo durante el paso de la tormenta. Durante el paso del huracán, todos los jefes locales, municipales, provinciales e institucionales de la defensa civil permanecen en sus puestos y adoptan las acciones necesarias, al tiempo que se mantienen en contacto con los centros de mando provinciales y nacionales de la Defensa Civil mediante los radioaficionados, de resultar ello necesario.

UNA LECCIÓN QUE LOS EE.UU. PUEDEN APRENDER DE CUBA Hay razones que inclinan a pensar que una evacuación oportuna, masiva y organizada salvaría vidas en los Estados Unidos. Según un informe de mayo del 2000 del U.S. Center for Disease Control (Centro de control de enfermedades de los Estados Unidos), 45 de las 52 muertes registradas debido al paso del huracán Floyd en 1999, y 18 de las 24 ocasionadas por el huracán Isabel en el año 2003 se produjeron por una de las tres causas siguientes: • personas que buscaron refugio en estructuras inadecuadas (viviendas móviles) que resultaron destruidas o dañadas por el huracán, • personas ahogadas, muchas de ellas en sus autos, • personas muertas en accidentes de tránsito en medio del caos de circulación de vehículos causado por una evacuación tardía. Resulta lógico pensar que esas muertes podrían haberse evitado. No obstante, en

los Estados Unidos los municipios no están obligados a responder a un centro nacional de toma de decisiones en lo relativo a una evacuación: cada municipio dispone de autoridad para tomar sus propias decisiones sobre el tema. Una vez que las adopta, no cuenta con potestad para hacerlas cumplir (Kim 2002, 3). En Cuba, por el contrario, la evacuación masiva de las áreas vulnerables comienza en la fase de alerta, una vez que la DCN lo indica. Los gobiernos locales cuentan con el entrenamiento y la autoridad necesaria para conducir la evacuación sobre la base del plan para casos de emergencia que han contribuido a redactar. La educación de la población sobre la importancia de las estructuras diseñadas para la preservación de vidas y la participación de la comunidad en las actividades de preparación son factores importantes del cumplimiento por parte de la población de las medidas de emergencia.

d. Fase IV, recuperación: tras el paso de la tormenta Dos semanas después del paso del huracán Lili, las calles de Gerona ya estaban libres de desechos, y el gobierno municipal nos aseguró que el personal médico y el departamento de epidemiología tenían perfectamente al día el control de enfermedades. Para entonces, la mayoría de los habitantes del territorio tenía acceso a agua potable, transportada en camiones cisternas a sus comunidades. Aunque muchos permanecían aún en los refugios, porque sus hogares aún no eran habitables, se trabajaba en todas partes para secar colchones, rescatar materiales para la reconstrucción de las viviendas y reparar la infraestructura.19

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CAPITULO III: “NATURALEZA MULTIDIMENSIONAL DE LA REDUCCIÓN DE RIESGOS EN CUBA”

Una vez que la tormenta abandona el territorio nacional, se anuncia el inicio de la fase de recuperación y los dirigentes de los gobiernos locales y provinciales, en su condición de jefes de la Defensa Civil, comienzan a movilizar equipos de saneamiento que centran su atención en las estructuras o instalaciones que puedan causar daño o más destrozos. De inmediato, la atención se dirige al abastecimiento de agua potable, lo que incluye la purificación, la distribución y el restablecimiento del servicio. Antes de autorizar el regreso de los evacuados a sus hogares, la Defensa Civil inspecciona los edificios para verificar su integridad estructural. Las autoridades locales realizan un censo de los daños sufridos por edificios y viviendas en sus áreas. Esos censos se compilan en el municipio, la provincia y finalmente en el nivel nacional, y constituyen la base para establecer las prioridades en lo tocante a reparaciones y rehabilitaciones. Al mismo tiempo, se realiza otro censo de las pérdidas económicas, los daños sufridos por la agricultura y otros indicadores. La Defensa Civil coordina con el Ministerio para la Inversión Extranjera y la Colaboración (MINVEC) todo lo relativo a la cooperación internacional y la ayuda ante los daños producidos por el huracán (Castro 1994). Cuando las zonas quedan despejadas y se restablecen los servicios, se desactiva esta fase final de la emergencia. El Estado Mayor de la DCN le propone al presidente de la República la desactivación del sistema de emergencia. Una vez aprobado, la DCN anuncia el fin de la emergencia y el país retorna a los procesos normales de toma de decisiones. A medida que ello resulta posible, las autoridades provinciales, municipales y locales regresan a sus labores administrativas habituales y las medidas para la recuperación a más largo plazo se incorporan a las estructuras nacionales.

E. Recuperación del desastre Como en cualquier otro país, la recuperación de un desastre en Cuba es un proceso largo y complejo. En la Isla resulta especialmente difícil debido a los efectos combinados de la crisis económica y el embargo estadounidense, que afectan la adquisición de materiales, desde el cloro hasta los clavos, y que demora la compra de los recursos y su transporte hasta el país.20 Lo que sigue no es una descripción paso a paso de la recuperación de desastres en Cuba, sino una reflexión sobre algunos elementos claves del sistema cubano que facilitan la recuperación y reducen la desigualdad del impacto sobre los sectores vulnerables, y sobre otras facetas del sistema que facilitan significativamente la reconstrucción y la recuperación.

1. Acceso universal a los servicios gubernamentales Como se mencionó antes en este informe, el sistema cubano de acceso universal a los servicios reduce tanto la vulnerabilidad de la población como la escala de la desigualdad en lo tocante a vulnerabilidad en el seno de la misma. Eso hace que los damnificados por un huracán tengan menos desventajas para recuperarse de sus efectos. En su informe titulado Cuba, la política social en la encrucijada: manteniendo las prioridades, transformando la práctica, la doctora Miren Uriarte plantea que la red de seguridad social

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CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

“Fidel dijo que íbamos a volver a construir todas estas viviendas y lo hicimos. Todas son viviendas buenas, sólidas, y tienen electricidad y baño. Cada comunidad hizo un acto de entrega de la propiedad de las viviendas.

Reparamos y

reconstruimos 33 000 viviendas [todas las destruidas o dañadas

por

el

huracán

Michelle en el año 2001]. Los materiales fueron un problema. Las empresas mandaron personal para dar una mano y enviaron los recursos de que disponían a través del estado. Los centros de trabajo de las familias ayudaron con trabajo voluntario y el transporte de los materiales.

cubana está “golpeada, pero resiste”. Ello significa en esencia que si bien la prestación de los servicios se ve afectada por la escasez general de recursos, los cubanos rara vez quedan inermes, ya que participan en un sistema que ofrece un acceso universal a los servicios y es rico en recursos humanos. Los cubanos no entran a formar parte del sistema cuando se ven afectados por un desastre natural, sino que cuando eso sucede ya formaban parte del mismo. Todo damnificado es un miembro conocido del sistema y, por tanto, su caso se sigue. Ello es válido para servicios que abarcan desde la salud y la educación hasta los seguros contra desastres de las cosechas.

Algunos les

siguieron pagando a sus trabajadores y los liberaron del trabajo para que ayudaran en la construcción de sus viviendas.” (Delegado de la Defensa Civil, Cienfuegos, marzo del 2003).

2. Compromiso gubernamental con la reconstrucción y la recuperación A diferencia de lo que ocurre demasiado comúnmente en las poblaciones que se recuperan de un desastre, en Cuba los huracanes tienden a reforzar la cohesión social en vez de dañarla. Existe en el país un compromiso y una capacidad demostrados para restablecer los servicios y las estructuras a medida que se dispone de materiales. La población da por sentado ese compromiso de parte del gobierno. Durante la década de 1990 la crisis económica causó retrasos importantes en la labor de reconstrucción de los bienes dañados. De las personas que perdieron sus hogares, a aquellas que no pudieron ir a vivir con familiares o amigos se les proporcionaron albergues gubernamentales hasta que se pudiera reparar sus viviendas. Tras el paso del huracán Michelle, el gobierno asignó prácticamente el total de la producción nacional de materiales de la construcción a la reconstrucción de las viviendas afectadas, hasta que se concluyó la reparación de todas ellas.

3. Capital social “Aquí hay mucha experiencia y solidaridad. La gente realmente ayuda, y eso es lo importante. La participación es masiva. Después de Michelle, todo el mundo dio una mano en el saneamiento, y los camiones se lo llevaron todo. En cuatro o cinco días la ciudad estaba limpia. Todo el mundo se dedicó a la reparación y la reconstrucción... Estamos educados para pensar en los demás, y pensamos en todos. Eso es lo que protege a la gente. La solidaridad es la clave de todo esto. Pero no es perfecto; tenemos que seguir mejorándolo.” (Delegado del gobierno local de Cienfuegos, entrevista realizada por Oxfam en marzo del 2003)

a. Solidaridad La población cubana, que trabaja en condiciones de continua escasez material, da muestras de una gran solidaridad cuando ocurre un desastre. Inmediatamente después del paso de un huracán, los vecinos comienzan a acopiar ropa en los barrios para los damnificados. En octubre del 2002, cuando los huracanes Lili e Isidore destruyeron miles de casas de tabaco, instalaciones eléctricas y viviendas en la región de Pinar del Río, cientos de carpinteros y electricistas voluntarios de otras regiones de la Isla fueron a cooperar con la provincia. Ayudaron a reconstruir las casas de tabaco y a restablecer

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el servicio eléctrico. Mientras los voluntarios ayudaban a las provincias azotadas por los huracanes, sus compañeros realizaban entre todos el trabajo que les correspondía en sus centros de origen. En Pinar del Río, el gobierno provincial se encargó de su alojamiento y alimentación. Esa solidaridad permite aprovechar al máximo los recursos humanos del país, les permite hacer una contribución a quienes no pueden desplazarse a las zonas afectadas para brindar su ayuda y establece vínculos entre los habitantes de distintas regiones.

b. Movilización Los cubanos cuentan con mucha experiencia y conocimientos en tareas de movilización para labores comunitarias, y ello se hace obvio de modo inmediato en la fase de recuperación con la realización de las tareas de saneamiento y reconstrucción. En Cuba, el gobierno es el empleador fundamental y el encargado de la recuperación, de modo que puede asignar empleados de diversos centros de trabajo para que abandonen sus labores productivas usuales y se dediquen a tareas de recuperación tras un desastre, como el saneamiento de los vecindarios. Las pérdidas que ello implica en términos productivos son asumidas por el gobierno y no por un empleador privado. Aunque esas pérdidas inciden directamente en la capacidad gubernamental para brindar empleo, servicios y beneficios al conjunto de la población, al menos el método tiene una pequeña ventaja: dichas pérdidas se reparten más o menos equitativamente en el seno de la población en vez de complicar aun más sólo la situación de los afectados por la tormenta. Las reflexiones anteriores sobre cómo potencia el sistema cubano la capacidad del país para recuperarse nos retrotraen a la correlación entre equidad y vulnerabilidad explicada en la primera sección dedicada al modelo de desarrollo cubano. El objetivo de ese modelo es proporcionarle a la población un acceso universal a los servicios que cubran sus necesidades básicas. Ello es clave para reducir las desigualdades típicas que demuestran ser sumamente costosas en situaciones de desastre: la desigualdad de niveles de vulnerabilidad y, en consecuencia, la desigualdad en el acceso a la asistencia para la recuperación. La experiencia cubana demuestra que una política concertada dirigida a disminuir la falta de equidad es un paso fundamental para evitar la caída en picada que suele producirse cuando el desastre afecta a los pobres y marginados.

La participación de la población en la reconstrucción es un concepto central del modelo cubano.

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CAPITULO IV: “LA REPRODUCCIÓN DE LA EXPERIENCIA CUBANA”

IV. LA REPRODUCCIÓN DE LA EXPERIENCIA CUBANA

A. Introducción ¿Es posible reproducir o adaptar en otros países la experiencia cubana en el área de la reducción de riesgos? ¿Será que el modelo neoliberal centroamericano, por oposición al modelo socialista cubano, hace que las realidades en ambos lugares resulten tan diferentes que no se puedan extraer lecciones de la reducción de riesgos cubana? Si volvemos a los factores que fortalecen la reducción de riesgos en Cuba (mencionados al principio de la Sección III) se nos hace evidente que la carencia en Centroamérica de fuertes estructuras nacionales destinadas a la mitigación de desastres y la preparación para los mismos constituye una enorme desventaja. Existe un claro contraste entre la voluntad política y el compromiso demostrados por algunos gobiernos de la América Central y el de Cuba en lo que respecta a conceder prioridad a la preservación de las vidas humanas, que es razonable pensar que son la piedra de toque para un buen ejercicio de gobierno en lo que respecta a la reducción de riesgos. No obstante, si bien ese compromiso político no es explícito en el nivel nacional, puede existir y, de hecho, muchas veces existe, en los niveles locales de gobierno. El modelo descentralizado de la reforma neoliberal, tan extendido en la América Central, crea una situación en la cual las comunidades vulnerables pueden desarrollar el compromiso con la reducción de riesgos en los niveles municipal o provincial. Extraer lecciones de Cuba y adaptarlas a otros países en el nivel del gobierno local o las organizaciones comunitarias constituiría un intento por encontrar medidas concretas que redujeran la vulnerabilidad de las poblaciones en situación de riesgo y salvaran más vidas.

EL DESARROLLO DE RELACIONES DE CONFIANZA ENTRE LAS AUTORIDADES Y LA SOCIEDAD CIVIL: DOS RESPUESTAS DIFERENTES AL HURACÁN MICHELLE La tormenta que recibió el nombre de Michelle azotó a Honduras en noviembre del año 2001 cuando era una depresión tropical. En ese país dejó un saldo de doce muertes y de 115 000 personas que se vieron obligadas a abandonar sus hogares (sólo 4 000 fueron evacuadas). En cinco departamentos hondureños (un departamento equivale a una provincia o estado) se declaró el estado de emergencia debido a las inundaciones. El presidente Carlos Flores sobrevoló en un helicóptero la región afectada del norte del país. Flores hizo un llamado a la comunidad internacional en demanda de

fondos de ayuda; los habitantes de los departamentos afectados afirman que aún esperan la ayuda prometida por el gobierno a raíz del paso del huracán Mitch. Cuando Michelle llegó a Cuba ya se había convertido en un huracán de categoría 4. Más de 700 000 cubanos fueron evacuados, y se produjeron cinco muertes, la mayoría debido a derrumbes de edificios. El presidente Castro se dirigió de inmediato a visitar a las víctimas de la tormenta y a evaluar personalmente los daños en las tres provincias

más afectadas: Matanzas, Cienfuegos y Villa Clara. Se reunió con turistas evacuados a Varadero y al día siguiente se trasladó a Cienfuegos. Le prometió a la población ayuda proveniente de las reservas nacionales, y compareció en la televisión para asegurar que Cuba sobreviviría a la tormenta. “Tenemos mucha preparación, mucha disciplina, mucha organización”, dijo. “Para nosotros, la victoria consiste en tener un mínimo de pérdida de vidas (SCFC 2002).” La ayuda fue proporcionada, incluyendo la reconstrucción de todas las viviendas afectadas.

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CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

Más que tratar de extrapolar elementos para adaptar de una manera abstracta, la próxima sección de este informe consiste en un ejercicio de reflexión acerca de cuáles elementos de la experiencia cubana en reducción de riesgos pueden adaptarse a la realidad centroamericana. Cuando el huracán Mitch azotó la América Central en 1998 dejó una saldo de miles de muertes; ello fue una dura prueba del fracaso de los gobiernos nacionales en la preservación de vidas. La experiencia centroamericana nos induce a preguntarnos si el modelo cubano puede adaptarse para su uso en países que carecen de equidad en los servicios, voluntad política nacional y fuertes estructuras nacionales para la reducción de riesgos. Organizaciones internacionales y regionales como el FICR y el Asian Risk Reduction Center (el Centro Asiático de Reducción de Riesgo) han promovido y apoyado el modelo CBDM como una importante estrategia en la reducción de riesgo. La estrategia de CBDM enfatiza el desarrollo de habilidades y el fortalecimiento de la capacitación a nivel comunitario para la reducción de desastres. Algunas ONGs en Centroamérica ya utilizan este modelo en la preparación contra desastres. Cuba ofrece un ejemplo extenso de cómo poner en práctica el modelo CBDM a nivel nacional. Diversos actores de la sociedad civil centroamericana han expresado su interés en conocer el modelo cubano para decidir si algunos aspectos del mismo podrían resultar aplicables a su experiencia en el área de preparación para casos de desastre, no sólo con vistas a los huracanes, sino también a otros peligros asociados a fenómenos meteorológicos. Esta sección del informe no pretende presentar un panorama general de la reducción de riesgos en la América Central, sino que intenta sentar las bases de una reflexión inicial sobre la manera en que podría adaptarse mejor la experiencia cubana en las circunstancias antes mencionadas.

B. Mitigación de desastres 1. Recursos nacionales escasos La primera diferencia crucial entre Centroamérica y Cuba es que esta última cuenta con un número de fuertes estructuras nacionales en el área de la reducción de riesgos. Particularmente en lo que toca a la mitigación de los desastres, Cuba sobresale mientras que la primera carece de ellas. La falta de un compromiso político con la reducción de riesgos en el nivel nacional es un asunto clave, ya que conduce a la politización de la reducción de riesgos debido a la presencia de intereses en pugna, y constituye un obstáculo para la asignación de recursos. No hay allí procesos sistemáticos que vinculen los recursos existentes con las bases (Trujillo 2000, 55)21. En los países centroamericanos no existen o son escasos los marcos de trabajo para la preparación o la respuesta ante desastres, según las investigaciones llevadas a cabo por el Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC). Las regulaciones constructivas y de planificación física son mínimas, y en la mayoría de los casos (salvo en Costa Rica), no se hace cumplir con firmeza la legislación existente.

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CAPITULO IV: “LA REPRODUCCIÓN DE LA EXPERIENCIA CUBANA”

En muchos de los países centroamericanos hay comisiones nacionales para casos de emergencia o estructuras nacionales de defensa civil, pero falta la conexión entre esas organizaciones en el nivel nacional y las bases. A menudo los vínculos de la Defensa Civil con las instituciones militares despiertan la desconfianza de la población. Los planes de emergencia nacional no suelen ser comprehensivos. Sólo en Costa Rica y El Salvador los planes tienen un alcance verdaderamente nacional, e incluso en esos casos no son del dominio público. Sólo en Guatemala y Costa Rica la ley obliga a cumplir los planes de emergencia, aunque sería difícil penalizar a la población por no seguir planes que desconoce. En el nivel nacional, Centroamérica y México tienen la misma posibilidad que Cuba de acceso a la información meteorológica y sismológica, pero no los recursos técnicos y humanos en el área de la meteorología, las conexiones con estructuras nacionales de emergencia ni la voluntad política de que dispone Cuba para emplear esa información consistentemente para beneficio de la población vulnerable.22

2. Información e investigación: recursos nacionales existentes En Centroamérica existen excelentes organizaciones dedicadas al estudio y la investigación de los desastres y la reducción de riesgos, muchas de ellas no gubernamentales. Gracias a sus esfuerzos, la región cuenta con abundantes informaciones y muchos abanderados de la reducción de riesgos. La mayor parte de la información sobre desastres naturales en México y Centroamérica se brinda sólo en conferencias, seminarios, talleres, sitios web y documentos (Trujillo 2000, 64). Dicha información es amplia y se han producido algunos materiales para emplearlos en nivel de base. No obstante, el problema consiste en que no existe ningún proceso para transmitir esa información a las personas en situación de riesgo de manera sistemática, a pesar de los empeños de diferentes organizaciones no gubernamentales y sociedades de la Cruz Roja. Sobre todo después del paso del huracán Mitch, diversas organizaciones no gubernamentales locales e internacionales, asociaciones y organizaciones como sindicatos, asociaciones campesinas o grupos comunitarios de Centroamérica han ganado mucha experiencia en el trabajo de presión dirigido a influir sobre los gobiernos nacionales en pro de una mejoría de la reducción de riesgos. Su éxito fundamental ha sido el de obtener acceso a las estructuras de toma de decisiones sobre la asignación de los fondos para la recuperación de desastres. La labor de presión en el nivel nacional sigue siendo una herramienta esencial en la América Central para la reducción de riesgos del conjunto de la población.

3. Recursos en los niveles local y comunitario Visto a través del lente de la experiencia cubana, resulta evidente que Centroamérica posee recursos importantes para la reducción de riesgos a pesar de la carencia de factores tangibles en el nivel nacional. Una vez identificados, esos recursos pueden emplearse y desarrollarse de modo efectivo para reducir la vulnerabilidad. El asunto clave consiste en configurarlos de manera que se pueda obtener el máximo provecho de su eficiencia, 51

CUBA – SUPERANDO LA TORMENTA: LECCIONES DE REDUCCIÓN DE RIESGO EN CUBA

y garantizar que realmente se usen. Resulta esencial abordar estos esfuerzos de reducción de riesgos como un medio para desarrollar y potenciar el capital social existente, ese aceite que hace que la máquina funcione armónicamente. Como se mencionó antes, el modelo político de descentralización permite que exista un espacio real para desarrollar la labor de reducción de riesgos con gobiernos locales que la acojan, o fomentando el interés de gobiernos locales, a los que resulte más factible pedir cuentas de su gestión ante la población que al gobierno nacional. Los siguientes factores sociales existentes en Centroamérica pueden ser la base de la colaboración con los gobiernos locales en la reducción de riesgos: • Una nutrida y dinámica comunidad no gubernamental23 con décadas de experiencia y relaciones con las bases. Aunque no existe un solapamiento suficiente entre las ONGs que trabajan en el área de desarrollo per se y los grupos que laboran en reducción de riesgos, algunas ONGs intentan relacionar los retos que plantea la reducción de riesgos y el desarrollo local. • Un grupo significativo de organizaciones de base y comunitarias, y de asociaciones, con una rica experiencia en organización y movilización comunitarias. • Experiencias prácticas de proyectos de reducción de riesgos en el nivel local. En el año 2002 en Centroamérica había 130 proyectos en curso o recién concluidos de reducción de riesgos en el nivel local (Lavell 2002, 8). • Considerable experiencia en la coordinación y el intercambio entre instituciones y organizaciones que se dedican al tema del desarrollo, sea en el nivel local, el nacional o el internacional, así como redes y estructuras para ese fin. La experiencia cubana de emplear el capital social para sacar el máximo provecho de otros factores de la reducción de riesgos resulta especialmente apropiada para su utilización en el nivel comunitario en Centroamérica, si se tiene en cuenta el nivel de organización comunitaria en sectores de su población. Los conceptos de solidaridad, participación, organización comunitaria y cohesión en torno a temas centrales de preocupación resultan familiares, y el sector no gubernamental los emplea de mil maneras en las labores relacionadas con el desarrollo a nivel comunitario.

4. Potencial para la mitigación de desastres: centralidad del gobierno local El empleo en Cuba de las autoridades de los gobiernos locales para reducir los riesgos ha cosechado reales beneficios como estrategia de mitigación de desastres. Aun teniendo en cuenta las diferencias entre los sistemas políticos, existe la posibilidad de lograr un impacto positivo reforzando el papel de los gobiernos locales centroamericanos en la reducción de riesgos. La voluntad política que tanto escasea en la arena nacional puede existir, y a menudo existe, en el nivel local. Fomentar la participación de los gobiernos locales como actores protagónicos de la preparación para casos de desastre y la respuesta ante los mismos sería aprovechar la filosofía que sustenta la descentralización, cuya esencia es lograr que los gobiernos locales rindan mejores cuentas de su gestión a la población. La combinación de formación, conocimientos técnicos incorporados de otros ámbitos y estructuras de gobierno locales puede convertirse en una estructura para 52

CAPITULO IV: “LA REPRODUCCIÓN DE LA EXPERIENCIA CUBANA”

las labores, la toma de decisiones, el establecimiento de prioridades y la coordinación intersectorial en torno a los desastres. En la medida en que exista una relación de transparencia entre los ciudadanos y sus gobiernos locales, incluidos los mecanismos de rendición de cuentas, existirá un terreno fértil para extender la autoridad y la capacidad de toma de decisiones de los gobiernos locales en la preparación para casos de desastre y la mitigación y respuesta ante los mismos. Allí donde exista un nivel de confianza entre la población y el gobierno local, ese capital social puede y debe ser la base para lograr la cooperación popular con las medidas de preparación para casos de desastre y de respuesta ante los mismos.

C. Preparación para casos de desastre Al examinar el modelo cubano de preparación para casos de desastre en busca de elementos del mismo que pueden adaptarse para su empleo en el nivel de los gobiernos locales de Centroamérica, los siguientes aspectos parecen ser los más relevantes: empleo de los dirigentes locales, movilización comunitaria, participación popular en la planificación, puesta en práctica comunitaria de las estructuras diseñadas para la preservación de vidas y continuo énfasis en la utilización del capital social.24 Consolidar el trabajo de preparación y respuesta en el nivel local podría posibilitar que se desarrollara un trabajo de reducción de riesgos hacia niveles superiores desde los municipios y las provincias.

1. Participación popular en la preparación En el nivel local, la práctica cubana de movilizar la participación de la comunidad y crear interés mediante dicha participación tiene como base una metodología ya existente en la América Central. Los siguientes son tres mecanismos que se refuerzan entre sí para formar a la población, crear materiales prácticos de aprendizaje y comenzar a desarrollar la confianza y el compromiso comunitario: • detección comunitaria de los riesgos, • creación de planes locales para casos de emergencia y • ejercicios de entrenamiento en los niveles comunitario y/o municipal El establecimiento de estas prácticas en el nivel comunitario puede ser el primer paso para el fortalecimiento de la práctica de reducción de riesgos en el nivel de los gobiernos locales con vistas a llevarla después de abajo hacia arriba hasta el nivel nacional. En el nivel comunitario, los ejercicios de entrenamiento pueden despertar un cúmulo de reflexiones, debates y motivaciones. Hablar de los problemas y de la manera en que se deben abordar es una vía excelente para desarrollar la conciencia y el consenso de la comunidad. El ensayo de las medidas de evacuación puede constituir otra forma efectiva de educar a la población sobre su importancia y motivarla a actuar en caso de desastre. En su trabajo, “Disaster Preparedness and Mitigation in Post Mitch Nicaragua” (2001), Rocha y Christopolis dan ejemplos de ONGs en Nicaragua que promovieron exitosamente estas prácticas al nivel comunitario. Dichas organizaciones capacitaron

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comités de emergencia en varias comunidades que luego demostraron ser muy eficaces en la evacuación de los residentes de la comunidad cuando pasó el Huracán Mitch.

a. Detección de riesgos en la comunidad Existen dos retos para el uso efectivo de la detección de riesgos en la comunidad en Centroamérica: encontrar un mecanismo para compartir la información existente y lograr como parte integral de la misma la participación comunitaria.

Cuba emplea un modelo de mapas de riesgo práctico al lidiar con las poblaciones más susceptibles. Representantes de vecindarios como las mujeres en esta foto juegan un papel importante en la evaluación de la vulnerabilidad de otros residentes.

Compartir la información: Aunque sus años de experiencia con las labores en torno al desarrollo han hecho que las ONGs, los gobiernos locales y las organizaciones comunitarias centroamericanas cuenten con un cúmulo de informaciones acerca de los factores de vulnerabilidad en el nivel comunitario, esa información vital a menudo está en manos de diferentes personas y se encuentra compartimentada. En Cuba, la naturaleza del sistema de la defensa civil hace que muchos de los actores fundamentales del “desarrollo” en los niveles provincial, municipal y comunitario –médicos, líderes comunitarios, alcaldes, inspectores de la vivienda, presidentes de cooperativas— sean a su vez miembros activos de la defensa civil en momentos de crisis. Ello implica que la información clave de las comunidades se comparte y utiliza en vez de permanecer compartimentada. Desarrollar la participación: Formar a los miembros de las comunidades en una detección de riesgos sencilla para fines de evacuación o del establecimiento de estructuras básicas para la preservación de vidas puede resultar un método sumamente efectivo para fomentar la participación local. Aprender haciendo refuerza las lecciones sobre reducción de riesgos, logra que la actividad se nutra de los conocimientos de los habitantes de la localidad y desarrolla capital social para la reducción de riesgos, al aprovechar el acervo comunitario. Dividir las tareas de detección de riesgos entre los diferentes actores con capacidades técnicas y conocimientos distintos puede servir para que se desarrolle la participación comunitaria sin grandes inversiones en formación. Los miembros y líderes de las comunidades pueden clasificar sin mayores dificultades las casas como seguras o inseguras, y emplear esa información como base para asignarle otras viviendas o refugios a la población vulnerable. En Cuba, la FMC tiene la responsabilidad de identificar y resolver las necesidades de las mujeres, especialmente las que se encuentran en situación de vulnerabilidad. Dado que en Centroamérica no existe un mecanismo organizativo similar que pueda formar parte del sistema, es de la mayor importancia involucrar a las mujeres en el ejercicio de detección de riesgos para que dejen oír sus voces.

b. Creación del plan local para casos de emergencia Como en la actualidad los planes nacionales de emergencia centroamericanos no son herramientas de uso local, la experiencia cubana podría permitir construir desde la base, utilizando la información de las diferentes comunidades para armar el nivel municipal. Muchas comunidades centroamericanas tienen una considerable experiencia en procesos de planificación comunitaria. Se puede aprovechar esa experiencia, como se ha hecho en Cuba, para desarrollar la práctica de la detección de riesgos en las comunidades como insumo de la planificación para una emergencia. Sea que lo organicen los gobiernos

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locales, una coordinación de organizaciones no gubernamentales u otros actores, los expertos en desastres pueden contribuir al aprendizaje al tiempo que la población introduce en el proceso los conocimientos sobre la localidad. Los planes pueden tener diferentes niveles de complejidad: desde centrarse en las estructuras para la preservación de vidas hasta incluir el salvamento de animales domésticos, pasando por crear sistemas de comunicación. Como demuestra el trabajo en el terreno del desarrollo, la participación de la población en la planificación potencia mucho su cooperación y compromiso a la hora de la puesta en práctica. Cuando hay tanto en juego en términos de vidas humanas, resulta importante hallar el medio más efectivo posible para lograr el compromiso de la población con la reducción de riesgos. La planificación comunitaria es también una herramienta útil para contribuir a catalogar los recursos existentes para la preparación para casos de desastre y la respuesta ante los mismos, así como para debatir sobre su administración durante una emergencia.

c. Ejercicios de entrenamiento El ensayo de las medidas de evacuación es otra vía potencialmente efectiva para educar a la población acerca de su importancia y para motivar las actuaciones en caso de desastre. El ejercicio cubano (el Meteoro) es de alcance nacional, pero se desarrolla en todo el país tanto a nivel comunitario como municipal, lo que proporciona un cúmulo de experiencias para su adaptación al nivel local. Además de reforzar el compromiso de la población con la evacuación y su evidente utilidad como herramienta educativa, el ejercicio de entrenamiento refuerza la comprensión de una comunidad o municipio acerca de las realidades asociadas a la reducción de riesgos en sus situaciones específicas. La práctica de los ejercicios de entrenamiento puede hacer salir a la luz información de importancia para el gobierno local acerca de cuáles son las metas realistas en lo que concierne a la reducción de riesgos. Las prioridades se hacen más claras y las vías para aprovechar al máximo los recursos se tornan más visibles. Una práctica adecuada y sostenida de los ejercicios de entrenamiento puede formar capital social entre la población y el gobierno, ya que trabajan juntos en la preparación para casos de desastre. La memoria histórica de los desastres y de lo que funcionó o no cuando se produjeron permanece por mucho más tiempo entre las víctimas que entre los miembros del gobierno nacional, que se encontraban alejados de los hechos. Trabajar en la detección de riesgos, la planificación y los ejercicios de entrenamiento en los niveles comunitario o local fomenta la reflexión y el debate sobre esa memoria histórica. Hablar de los problemas y de cómo deben enfrentarse constituye una manera excelente de desarrollar la conciencia, el consenso y la motivación25.

Los niños cubanos al igual que toda otra entidad en el país toman parte en el ejercicio anual de dos días como preparación antes de la temporada de huracanes.

2. Movilización en el nivel local a. Recursos En Cuba, los recursos para la preparación para casos de desastre y respuesta ante los mismos se aprovechan al máximo, de nuevo, debido al sistema socioeconómico del país. El gobierno es propietario de la mayoría de los recursos y los pone a disposición de la Defensa Civil para la preservación de las vidas de la población en momentos de

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emergencia. Hasta la fecha, la descentralización llevada a cabo en Centroamérica no ha implicado la asignación de muchos nuevos recursos a los municipios, aunque ello sigue siendo un objetivo a largo plazo. La lección a extraer en este caso de la experiencia cubana consiste en que el capital social, el “aceite” que facilita el compartir de recursos, puede producir altos niveles de efectividad incluso en un medio en que escasean los recursos. El capital social para los propósitos de los que hablamos tiene tres dimensiones: la comprensión por parte de la población de la importancia de salvar vidas, su confianza en que los recursos a los que hacen una contribución serán empleados para el bien común y la relación de cooperación que se establezca a lo largo de la experiencia de colaboración. Si un gobierno local es capaz de desarrollar relaciones que se nutran de esa confianza, es posible establecer una colaboración con organizaciones no gubernamentales y grupos comunitarios, instituciones y empresas para negociar cómo poner recursos de esas entidades al servicio de la comunidad en una situación de emergencia. Por ejemplo, esa negociación podría incluir el transporte para la evacuación, un edificio que sirva de refugio, fondos para abastecerlo de alimentos, una estación de radio comunitaria para las comunicaciones, en resumen, una larga lista de necesidades potenciales. Con voluntad política, los gobiernos locales pueden buscar otras posibilidades más allá de la comunidad, como la Unidad Panamericana de Respuesta a Desastres, fundada por la FICR en la América Latina precisamente para apoyar a las comunidades de pocos recursos en casos de emergencia.26

b. Comunicaciones En ausencia de una decisión del gobierno nacional de adoptar una estrategia de comunicaciones, los gobiernos locales pueden tomar la decisión de crear una propia, dándole acceso así a la información sobre peligros a la población en situación de riesgo. Si los gobiernos locales tienen acceso a una información confiable y están dispuestos a trasladarla a la población, hay tres lecciones básicas que extraer de la experiencia cubana: formular de manera sencilla la información, emplear un medio de comunicación al que la población tenga fácil acceso y aprovechar los recursos de comunicación de los que se dispone. En muchos países centroamericanos existen muchas posibilidades de emplear radios comunitarias y rurales ya existentes para la prevención de desastres. Es obvio que las labores de preparación para casos de desastre, cuando se realizan a cabalidad, se solapan y refuerzan entre sí. El trabajo educativo, de detección de riesgos y planificación para una emergencia con la población, la hará mucho más proclive a escuchar los boletines de emergencia y actuar en consecuencia.

La radio cubana es una herramienta importante para mantener la población informada.

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CAPITULO IV: “LA REPRODUCCIÓN DE LA EXPERIENCIA CUBANA”

D. Respuesta ante desastres 1. Estructuras para la preservación de vidas a. La organización comunitaria en acción en San Vicente, El Salvador Existe un amplio consenso en los círculos de especialistas sobre desarrollo y desastres de que la causa de que el huracán Mitch dejara un saldo de 9 000 muertes en Centroamérica27 fue la enorme falta de preparación de los gobiernos nacionales para responder al desastre. Allí donde se salvaron vidas, a menudo fue gracias a los esfuerzos de la población de las comunidades amenazadas, lo que ha dado pie a la esperanza de que se puede hacer más para desarrollar en el futuro los recursos comunitarios de respuesta ante desastres. Uno de los ejemplos más sobresalientes ocurrió en El Salvador. Ante el crecimiento de las aguas causado por las lluvias del huracán Mitch, el gobierno comenzó a preocuparse de que las represas no pudieran contenerlas. A raíz de esa preocupación, abrió las compuertas de una serie de presas en la zona del Lempa, con lo que docenas de comunidades resultaron inundadas. El gobierno no sólo no evacuó previamente a la población, sino que ni siquiera le informó de la apertura de las presas. Los pobladores de las comunidades se enteraron de lo que sucedía cuando vieron crecer las aguas en sus hogares. Un grupo de comunidades de Usulután y San Vicente, en ambas márgenes del río, tenían una historia de organización social. Esas comunidades coordinaron sus recursos y aprovecharon la cohesión social existente para hacer uso de muchos de los mismos principios que se aprecian en el modelo cubano. Formaron comisiones de evacuación, refugios, salud y seguridad. Evacuaron a las personas en situación de vulnerabilidad hacia terrenos altos y patrullaron el río en sus propias embarcaciones para mantenerse al tanto de que los que permanecían en sus hogares y de que los animales estuvieran a salvo. En esas comunidades no se perdió ni una sola vida, a pesar de que en otros pueblos muchos murieron (Delaney 2004). ¿Qué fue lo que funcionó en San Vicente y Usulután, y por qué? • Los habitantes de la zona tenían una historia y una experiencia de organización a la que podían apelar en esa situación; • existían relaciones previas de cooperación; • existía una capacidad de liderazgo con iniciativa; • la población fue movilizada por líderes a los que conocía y en los que confiaba; • se emplearon colectivamente los recursos con los se que contaba, lo que permitió aprovecharlos al máximo; • se echó mano a un capital social preexistente —confianza, solidaridad, organización y cooperación— para reducir la vulnerabilidad de la población.28 Este ejemplo de respuesta ante desastres en El Salvador demuestra claramente que algunos de los atributos que hacen funcionar el trabajo de reducción de riesgos en Cuba, a los que nos hemos referido en este informe como “el aceite de la maquinaria de reducción de riesgos” (capital social), son los mismos que ponen en juego algunas comunidades centroamericanas para reducir los riesgos. Existe la posibilidad de ampliar 57

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esta experiencia a una escala mucho mayor en la región. Para hacerlo, los actores involucrados en trabajos en torno a los desastres y en labores de desarrollo sostenible deben cooperar más estrechamente a fin de identificar aspectos comunes de su trabajo que refuercen la reducción de riesgos.

b. Movilización comunitaria en estructuras diseñadas para la preservación de vidas Evacuación y refugios: Como ya se ha señalado en este informe, la evacuación salva vidas. Sin embargo, ningún gobierno centroamericano practica la evacuación masiva con fines preventivos. En Nicaragua, por ejemplo, no se evacuó a la población de Bluefields al paso del huracán César en 1996, y la falta de una política de evacuación durante el huracán Mitch, en 1998, causó miles de muertes (Trujillo 2000, 63). El ejemplo de El Salvador que se menciona en la sección previa muestra cómo las comunidades pueden, incluso sin ayuda externa, utilizar con éxito los recursos de que disponen para crear una estructura efectiva de preservación de vidas. Una evacuación exitosa consiste en la combinación de motivación, conocimientos y logística. La primera prioridad es educar a la población sobre la importancia de la evacuación para la preservación de las vidas y darle acceso a información confiable. La participación popular en las actividades de preparación, la formación de capital social entre el gobierno y la población, la creación de relaciones forjadas en el trabajo en torno al desarrollo son todas labores que se suman para reforzar la motivación de la población para evacuarse en momentos de emergencia.

Cuba enfatiza un modelo de mitigación de desastres comprensivo que envuelve todos los sectores de la sociedad. Aun los miembros de las comunidades más rurales son actores importantes en la gestión de daños.

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Al mismo tiempo, si se practican exitosamente, esas actividades constituyen la base de la organización de la logística de la evacuación y los refugios.29 En Cuba, son dirigentes locales quienes llevan a cabo la mayor parte de la evacuación masiva. El presidente de una cooperativa dirige la evacuación de las familias de los miembros. El sistema de refugios cubano aprovecha al máximo las viviendas y estructuras locales seguras de que se dispone. En el Lempa fueron los líderes comunitarios quienes organizaron la evacuación y los refugios. Reforzar las estructuras locales de liderazgo como parte del trabajo en torno al desarrollo sostenible implica que también constituirán un recurso en caso de desastre.

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V. CONCLUSIONES

“Las poblaciones que sufrieron de modo desproporcionado fueron las que residían en grandes áreas marginales sin acceso a viviendas bien construidas y seguras, servicios básicos de salud, educación e información... [esos factores son producto de] el desarrollo desigual que prevalece en la región y que genera pobreza y marginalidad, factores determinantes de la vulnerabilidad, sobre todo en caso de desastres, sean naturales o producidos por la acción humana.” Extracto del informe anual de 1998 del director de la OPS, en el que se analiza la tragedia provocada por el huracán Mitch.

La adaptación de la experiencia cubana a otros países plantea muchos temas complejos. En el Capítulo II de este informe se analizó el papel que desempeña el modelo de desarrollo socioeconómico cubano en la reducción de la vulnerabilidad y la falta de equidad mediante su compromiso con el acceso universal a los servicios y la equidad en su disfrute. El informe anual de 1998 del director de la OPS, en el que se analiza la tragedia provocada por el huracán Mitch, muestra la importancia de ese factor. El informe llega a la conclusión de que el común denominador de las víctimas del huracán Mitch era la pobreza. El presente informe llega a conclusiones similares: no hay estrategia mejor a largo plazo para la disminución de la vulnerabilidad ante un peligro que la reducción de la pobreza y la promoción de la equidad social y económica. Proporcionar al conjunto de la población el acceso a recursos como la alfabetización, caminos y electricidad, como ocurre en el caso de Cuba, multiplica el efecto de las medidas de preparación para casos de desastre y respuesta ante los mismos. Los países que no cuentan con esos niveles de desarrollo social carecen de dichos efectos multiplicadores para sus medidas de reducción de riesgos. No obstante, aunque es obvio que en este sentido Cuba está en posición verdaderamente ventajosa, sería miope tildar todo un sistema de no adaptable o reproducible en otros países cuando es claro que ese sistema sirve para salvar vidas. Volviendo a la ecuación de los desastres, esto es, riesgo = peligro x vulnerabilidad, ya analizada en este informe, hay que decir que tanto el número de personas que mueren a causa de desastres asociados con fenómenos meteorológicos como la frecuencia de esos desastres están en aumento debido a las condiciones meteorológicas extremas causadas por el cambio climático. Y no es una casualidad que los más vulnerables son los marginados de los países pobres del sur, que es precisamente el área geográfica del planeta donde esos peligros están incrementándose. Ante esta situación, lo ideal sería que los gobiernos de esos países se comprometieran con un desarrollo sostenible a largo plazo que redujera los riesgos y con el establecimiento de estructuras nacionales para la preparación para casos de desastres y la mitigación y respuesta ante los mismos, a fin de preservar las vidas humanas. En un mundo ideal, gobiernos preocupados adoptarían los doce elementos de la “regla de oro” de Wisner para un buen ejercicio de gobierno en lo relativo a la reducción de riesgos, comenzando por el compromiso político con la preservación de vidas. Cuba, aun en medio de circunstancias económicas adversas, demuestra que el compromiso político con la preservación de vidas es la base a partir de la cual mucho se puede lograr. En el mundo real de principios del siglo XXI, tan lejano al ideal, no es posible permitir que la ausencia de compromiso político en el nivel nacional siga siendo un obstáculo insuperable para enfrentar la reducción de riesgos en los países del sur, sobre todo dada la gravedad de una vulnerabilidad creciente. La descentralización del estado, tan favorecida por el modelo neoliberal, hace posible trabajar en la reducción de riesgos en

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CAPITULO V: “CONCLUSIONES”

los niveles provinciales y municipales del gobierno, a pesar de la falta de un compromiso nacional. Como se analiza en la sección dedicada a la América Central, el trabajo con los gobiernos locales puede constituir una oportunidad para intervenir en un nivel en el que las autoridades pueden verse obligadas a rendir mejores cuentas de su gestión a la población y pueden producir respuestas más ágiles. Todo intento de trabajar en el nivel de los gobiernos locales tendrá limitaciones hasta tanto no se incorpore la reducción de riesgos al desarrollo sostenible, los países no emprendan un buen ejercicio de gobierno en lo tocante a la reducción de riesgos y no se revierta el cambio climático. Resulta crucial seguir trabajando en estos tres aspectos de largo plazo. No obstante, dado el incremento del número de muertes a causa de desastres de origen meteorológico, también resulta imprescindible adoptar medidas de más corto plazo que fortalezcan la capacidad de las comunidades para reducir su vulnerabilidad por todos los medios posibles. El impresionante trabajo realizado en Cuba en el nivel nacional ha dado lugar al surgimiento de medidas, estructuras y factores positivos que son fundamentales en el largo plazo. No obstante, el presente análisis del modelo de reducción de riesgos cubano también demuestra que se puede lograr mucho centrando los esfuerzos en el nivel local. Es precisamente gracias al empleo en Cuba de factores intangibles como • los dirigentes locales, • la movilización comunitaria, • la participación popular en la planificación, • la puesta en práctica comunitaria de estructuras para la preservación de vidas y • la formación y desarrollo de capital social que los factores tangibles de la nación para la reducción de riesgos se potencian y se tornan más efectivos. Es más, el presente informe sostiene que con la ausencia de esas medidas centradas en el nivel local y encaminadas a lograr la participación popular, los factores ubicados en el nivel nacional tendrían una efectividad mínima. Por tanto, el ejemplo de Cuba nos brinda importantes lecciones para un buen trabajo de reducción de riesgos en el nivel local en otros países, incluso en ausencia de una voluntad política o recursos nacionales. Los cinco factores intangibles listados antes están presentes en grados diversos en el nivel local en Centroamérica, y la historia demuestra que han funcionado en el pasado. El ejemplo de las comunidades de las márgenes del río Lempa demuestra de manera concluyente que no sólo en Cuba las comunidades pueden usar con eficiencia los recursos locales para reducir los riesgos y salvar vidas. En El Salvador no fueron las estructuras nacionales, ni la legislación sobre desastres, ni las regulaciones constructivas las que en última instancia salvaron vidas, sino la capacidad organizativa de la población del lugar, los líderes de las localidades y la confianza, la cooperación y las relaciones de transparencia que habían desarrollado entre sí. Hay una necesidad al igual que una demostrada capacidad para la gestión de desastres con base comunitaria en

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Centroamérica. CBDM es una estrategia creciendo en popularidad pero usualmente se aplica de forma esporádica y desequilibrada. Cuba provee una experiencia única en la implementación de CBDM en escala masiva, vinculándola al gobierno local. Esta experiencia provee un punto de encuentro para el intercambio y discusión entre los que trabajan en el campo de reducción de riesgo en Cuba y Centro América. El primer paso sería un análisis a profundidad por parte de organizaciones no gubernamentales, instituciones de investigación y quizás gobiernos locales centroamericanos de un lado, y los actores pertinentes de la defensa civil cubana del otro. Juntos podrían analizar qué aspectos del modelo cubano podrían adaptarse al nivel local en los diferentes países de la América Central. Resultaría muy útil incluir en ese análisis a organizaciones multilaterales que trabajan en el área de la reducción de riesgos en el Caribe, como el PNUD. Un segundo paso sería identificar instancias donde el modelo CBDM ha sido exitoso en Centroamérica y examinarlo a la luz del modelo cubano para ver si puede ser adaptado. Un tercer paso sería desarrollar y fomentar una coordinación más estrecha en el nivel local entre las organizaciones que trabajan en el desarrollo sostenible, las que laboran en ayuda en casos de desastre y emergencia y las organizaciones comunitarias, a fin de identificar cómo podrían coordinarse para reducir los riesgos de la población más vulnerable. El propósito del presente informe es ser un incentivo y una invitación para futuros debates sobre cómo podría adaptarse el modelo cubano para su empleo en otros países con el fin de reducir la vulnerabilidad de las poblaciones más amenazadas por los crecientes peligros. Si despierta el interés y comienza un proceso de aprendizaje que trascienda las fronteras, habrá logrado su objetivo.

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NOTAS FINALES

NOTAS FINALES

1 Cifras de evacuaciones y daños de propiedad fueron tomadas de los reportes de la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCHA). Cifras sobre evacuaciones durante el Huracán Michelle y de mortandad provienen de la Defensa Civil Cubana. 2 Centro Nacional de Huracanes de los EE. UU., Reportes de Ciclones Tropicales 19962002 y Defensa Civil Cubana. 3 Según el Instituto Cubano de Meteorología. ocurrieron 13 eventos meteorológicos extremos entre 1950 y 1959, 15 entre 1960 y 1969, 29 entre 1970 y 1979, 44 entre 1980 y 1989 y 72 entre 1990 y 1999. 4 En particular, el informe de la prestigiosa Organización Meteorológica Mundial de las Naciones Unidas plantea sin ambages que las condiciones meteorológicas extremas registradas en todo el planeta corresponden con las predicciones sobre el calentamiento global, e implican que pueden aumentar la frecuencia y la intensidad de los eventos meteorológicos extremos. 5 En una entrevista realizada por Oxfam Exchange para su número de otoño del 2003, (“A Challenging Climate for Oxfam”), Ross Gelbspan explica por qué el cambio climático golpea con más fuerza a los países en desarrollo: “El impacto del cambio climático es mayor para los pobres del mundo, porque los países en desarrollo no pueden costear una infraestructura que sobreviva a los desastres naturales, que son cada más frecuentes y destructivos.” 6 El Índice de Desarrollo Humano de 1999, herramienta que mide las dimensiones básicas del desarrollo humano, incluyendo la esperanza de vida al nacer, la tasa de alfabetización adulta y la matricula escolar combinada, clasificó a Cuba en el lugar número 58 de 174 países. 7 La misión de la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (FICR), que es la mayor organización humanitaria del planeta, consiste en

contribuir a mejorar la vida de las personas vulnerables movilizando para ello las fuerzas de la humanidad. Fundada en 1919, integran la confederación internacional las 178 sociedades nacionales de la Cruz Roja y la Media Luna Roja. Sus objetivos son promover los valores humanitarios, la respuesta ante desastres, la preparación para casos de desastre y la atención comunitaria y de salud. Debido al significativo incremento del número de desastres naturales en los últimos años, la FICR ha aumentado su trabajo de preparación para casos de desastres y reducción de riesgos. Para ello publica un informe anual sobre desastres como fuente de consulta para las labores relacionadas con los mismos. El informe del 2002, dedicado a la reducción de los riesgos, presenta un panorama mundial de lo que se hace en esa área. En el mismo se plantea la necesidad de desarrollar una comprensiva reducción de los riesgos para lo cual se debe trabajar simultáneamente en las seis áreas listadas, cuyos ámbitos se solapan. 8 En su ponencia titulada “Popular Mobilization and Disaster Management in Cuba”, Sims y Vogelman le atribuyen una gran parte del éxito del modelo cubano a las estructuras nacionales establecidas por el gobierno central. Su tesis es que los países que cuentan con estructuras gubernamentales muy organizadas, capacidad para hacer cumplir lo establecido, buenos sistemas de información a través de los medios de comunicación y una población con altos niveles de educación y acceso a los medios son los más preparados para enfrentarse a un peligro (p. 393). 9 “La Habana es una ciudad de dos millones de habitantes, y en su historia se registran numerosas muertes a causa de los huracanes. En 1844, 500 personas perdieron la vida en La Habana. En 1866, la cifra de muertes en la ciudad fue de 600, y en 1944 hubo 330 muertos y 269 edificios se derrumbaron. [En el año 2001 la ciudad fue azotada por el huracán Michelle, el peor que veía la Isla desde 1944, pero sólo murieron cinco personas.]

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Pero esa no fue la primera [vez] que la preparación salvó vidas. En 1996, el huracán Lili destruyó algunos edificios históricos, pero no produjo víctimas fatales... ¿Contribuye a ello el socialismo?... No me importa si se le llama socialismo o buen ejercicio de gobierno... Puede que la orientación ideológica del gobierno nacional no sea el factor más importante... Sean cuales fueren las razones, Cuba nos puede enseñar algunas lecciones.” (Dr. Ben Wisner, The Guardian, 14 de noviembre del 2001). 10 La red fue un resultado de dos reuniones regionales auspiciadas por el PNUD en el año 2001. Una de ellas se centró en las instituciones regionales y la otra en los funcionarios gubernamentales responsables de la adaptación al cambio climático y los desastres naturales. 11 Los médicos de la familia son la base del sistema de salud cubano, que se centra en la prevención y la promoción de la salud. En cada comunidad reside un médico de la familia, en un apartamento especialmente asignado para su uso en el piso superior del consultorio del barrio. Ellos ocupan la primera línea de la atención de salud en la comunidad: diagnostican los padecimientos de los pacientes, atienden a los que está a su alcance y remiten a los demás al próximo nivel de atención de salud. Los médicos de la familia siguen la evolución de los embarazos, los niños durante su primer año de vida y los ancianos. También se ocupan de la vacunación y las campañas de salud, y de la educación de la población sobre temas de salud. 12 Los CDR son comités de vecinos fundados en la década de 1960 para defender al país contra una agresión armada. Integrados y dirigidos por los vecinos, los CDR son una fuente inagotable para las labores de respuesta en situaciones de emergencia. Son capaces de movilizar a los vecinos de una cuadra con mucha rapidez, y sus dirigentes conocen las vulnerabilidades y capacidades de cada barrio. 13 El enfoque de medios de subsistencia es una estrategia multifacética de reducción de la pobreza que toma en cuenta la manera en que una determinada población se asegura la satisfacción de sus necesidades básicas y se centra en fortalecer su capacidad para hacerlo.

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14 La información en la siguiente sección proviene de entrevistas extensas hechas por la autora y asistente de investigación en Pinar del Río, Isla de la Juventud, Cienfuegos y la Habana en octubre de 2002, y marzo y abril de 2003. Las entrevistas incluyeron representantes de gobiernos municipales y provinciales, ONGs, cooperativas, organizaciones de masa, la Cruz Roja Cubana, la Defensa Civil Nacional, representantes del sector de salud, profesores, PNUD, representantes de varios ministerios y ciudadanos comunes. Notas de pies se acompañan algunas entrevistas individuales. 15 En algunos países, la decisión de declarar una alerta a menudo es un proceso muy politizado que suele, por ello, retardarse. En 1998, cuando el huracán Mitch azotó Centroamérica, el entonces presidente de Nicaragua, Arnoldo Alemán, se negó durante varios días a decretar una emergencia, incluso cuando ya era obvio que se estaban produciendo muertes a causa de las inundaciones y la permanencia de las personas a la intemperie. 16 Entrevista por la autora en la Habana en Marzo 2003. 17 Entrevistas por la autora en Cienfuegos y la Habana en marzo de 2003. 18 Por ejemplo, durante el paso del huracán Irene, en 1999, 276 718 personas fueron evacuadas, incluidos los estudiantes (Llanes Guerra 2003) pero sólo 21 602 de ellas fueron a refugios comunitarios; el resto fue a las casas de familiares, amigos y vecinos, ubicación que ya les había sido asignada desde mucho antes del paso del huracán. Si ello es necesario, a esas casas que hacen las veces de refugios de evacuación locales se les asigna un apoyo de alimentos, agua y otros abastecimientos. Ello reduce mucho la carga de mantener una población muy numerosa en refugios comunitarios, en términos de los suministros, la energía y el control de enfermedades. 19 Notas de una visita de Oxfam America a la Isla de la Juventud en octubre del 2002. 20 El embargo al comercio y la colaboración establecido por el gobierno de los Estados Unidos contra Cuba en 1961 se reforzó con la aprobación en 1992 de la Ley para la Democracia en Cuba, mediante la cual las subsidiarias de compañías estadounidenses fueron incluidas en el embargo y se prohibió a los barcos que toquen puertos cubanos

NOTAS FINALES

tocar puertos estadounidenses por un período de seis meses. 21 Esta información se menciona en un informe de Oxfam Gran Bretaña publicado en el 2000, “Risk Mapping and Local Capacities, Lessons from Mexico and Central America,” por Monica Trujillo, Amado Ordóñez y Carlos Hernández. El informe da forma a las necesidades en preparación para desastres y reducción de riesgo en Centro América y México y es la fuente de toda la información en la sección 1. 22 Aunque los avisos relacionados al avance de la corriente de El Niño se mantuvieron durante varias semanas, y los relacionados al huracán Georges durante varios días, los grupos marginales de la población no recibieron la información necesaria para hacer planes de contingencia ante un desastre inminente (PAHO 1998, 76).” 23 Como parte de su labor de creación de una base de datos sobre la reducción de riesgos en el Caribe, el PNUD le encargó a Allan Lavell un informe sobre el estado de las iniciativas de reducción de riesgos en la región. Su informe, titulado “Risk Management and Reduction in the Caribbean: Considerations on the State of the Game and on New Challenges for the Future” compara la reducción de riesgos en la América Central y el Gran Caribe anglófono. Lavell llega a la conclusión de que en este último existe un importante consenso nacional sobre la reducción de riesgos y estructuras nacionales, pero muy pocos proyectos prácticos de reducción de riesgos en el nivel comunitario. Centroamérica, que carece de un fuerte consenso nacional, cuenta con una rica experiencia en intervenciones locales.

los residentes para resolver problemas al nivel comunitario. El Bando Asiático para la Preparación contra Desastres en Bangkok ha hecho un trabajo significativo sobre el modelo CBDM (Yodmani 2000). 26 La Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja fundó la Unidad Panamericana de Respuesta a Desastres (UPARD) con el fin de brindar apoyo técnico y material coordinado en el área de manejo de desastres a sus agencias miembros en las Américas. UPARD apoya el trabajo de las sociedades nacionales durante las emergencias mediante una amplia gama de servicios técnicos, como manejo de desastres, abastecimientos, equipos encargados del agua y las labores de saneamiento, telecomunicaciones y logística. 27 Los datos en cuanto a la taza de muerte por el Huracán Mitch son muy variados. Esta estadística proviene del informe, “Responding to Natural Disaster: The role of the Inter-American Development Bank’s Lending in Rebuilding Central America after Hurricane Mitch 2001,” de la Washington Office on Latin America. 28 Este análisis se realizó a partir de datos del Informe Mundial sobre Desastres Naturales del 2002 de la FICR, que cita numerosos ejemplos del incremento de la efectividad del trabajo en torno a los desastres a partir de aprovechar las relaciones existentes de cooperación y confianza. 29 El programa de Preparación para Desastres de la FICR enfatiza la importancia del vínculo entre el fortalecimiento de las habilidades de una comunidad, su estructura organizacional y la habilidad de la comunidad para la reducción de riesgo.

24 Didier Cherpital, de la Federación Internacional de la Cruz Roja, enfatiza el ejemplo de la experiencia cubana en enfrentar al huracán Michelle en 2001, resaltando el valor de planificación antes de desastres y el rol clave de la participación de las comunidades locales en la sesión del Consejo ECOSOC en el 2002. 25 La idea de fortalecer capacitación en habilidades de preparación para desastres en comunidades como manera de reducir riesgo forma la base del modelo CBDM que tiene el objetivo de reducir la vulnerabilidad por medio del fortalecimiento de la capacidad de

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ANEXO Glosario de términos empleados en la reducción de riesgos de desastres (EIRD) Peligro Evento físico, fenómeno o actividad humana potencialmente nocivo que puede causar pérdida de vidas o perjuicios a las personas, daños a bienes, perturbaciones sociales y económicas o degradación del medio.

Riesgo Probabilidad de consecuencias nocivas o pérdidas previsibles (víctimas fatales o daños a personas, bienes, medios de subsistencia, la actividad económica o el medio) como resultado de la interacción entre peligros naturales o inducidos por los seres humanos y la existencia de condiciones de vulnerabilidad. Se suele expresar el riesgo mediante la ecuación riesgo = peligro x vulnerabilidad.

Desastre Una grave perturbación del funcionamiento de una comunidad o una sociedad causante de cuantiosas pérdidas de vidas humanas, materiales, económicas o ambientales, que exceden la capacidad de la comunidad o sociedad para enfrentarlas con sus solos recursos.

Reducción de riesgos de desastre Desarrollo sistemático y aplicación de políticas, estrategias y prácticas encaminadas a reducir al mínimo las vulnerabilidades y los riesgos de desastre en el seno de una sociedad.

Mitigación Medidas estructurales y no estructurales adoptadas para limitar el impacto adverso de los peligros naturales, la degradación ambiental y los peligros de origen tecnológico.

Preparación Actividades y medidas llevadas a cabo con anterioridad para garantizar una respuesta efectiva al impacto de un desastre, incluida la emisión de avisos tempranos oportunos y efectivos y el traslado temporal de personas y bienes de lugares amenazados.

Vulnerabilidad Conjunto de condiciones y procesos resultantes de factores físicos, sociales, económicos y ambientales que incrementan la exposición de una comunidad al impacto de un peligro.

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REFERENCIA

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