Constituição: para que serve?

Constituição: para que serve?

Para que serve uma Constituição? O que significa dizer que uma norma é “constitucional”? Por que a Constituição brasileira de 1988 é chamada de “Constituição Cidadã”? Estes questionamentos são o fio condutor dos debates em nossos encontros das Promotoras Legais Populares - SP, sobre o tema A Constituição de 1988 e os Direitos das Mulheres: a mobilização no processo constituinte e seus desdobramentos, que tenho a alegria de ministrar em parceria com Maria Amélia Teles desde 2013. Falamos sobre o surgimento histórico do conceito de “Constituição”, a importância da Constituição Federal de 1988 na construção do Estado de Direito no Brasil e os direitos das mulheres na Constituição como conquistas dos movimentos feministas e de mulheres, sempre deixando espaço para refletirmos juntas sobre os desafios contemporâneos a tais questões. A proposta deste artigo é de consolidar aqui um pouco das ideias que vimos trabalhando nos cursos das PLPs, deixando o registro dessas reflexões para as antigas e novas turmas e, claro, para quem mais se interessar sobre o tema. Em nossas aulas, sempre partimos de uma pergunta inicial: o que é uma Constituição? A Constituição é o documento onde constam as regras da estrutura política de um país, ou, em outras palavras, as normas sobre como o poder daquele Estado se constitui. É na Constituição que consta, por exemplo, se aquele país será comandado por reis (caso das monarquias) ou elegerá seus representantes (o que faz dele uma república), ou se seu governante será um presidente de uma república presidencialista ou um primeiro-ministro de uma república parlamentarista. Também estão na Constituição as regras sobre como são feitas as leis, estabelecendo os assuntos que devem ser objeto de leis municipais, estaduais ou federais. Mas, principalmente, é na Constituição que devem estar previstos os direitos fundamentais dos cidadãos, e também como limitar o poder do Estado para que estes direitos não sejam violados, seja pelos governantes, seja pelos demais cidadãos. As constituições dos países são elaboradas por grupos de pessoas que se reúnem em assembleia para elaborar e propor seu texto: é o que chamamos de “constituinte". Quanto mais

setores da sociedade participarem de sua formulação, mais democráticas essas regras políticas serão, pois as diversas vozes dos cidadãos de diferentes grupos terão vez de propor suas questões. Porém, nem sempre é isso que se observa historicamente, tanto no Brasil quanto em outros países: não são raros os casos de constituições impostas por ditadores, ou elaboradas apenas por grupos que detenham maior poder político e que, por isso, acabam favorecendo seus próprios interesses em detrimento do interesse público. Mas uma coisa é certa: a alteração ou substituição de um texto constitucional representam uma ruptura política - que pode ou não ser democrática. No caso do Brasil, estamos na nossa sétima constituição em pouco mais de 300 anos: o que isso revela sobre a estabilidade/instabilidade das regras do poder por aqui? Voltaremos logo mais ao assunto das (muitas) constituições brasileiras. Antes disso, como estamos a falar sobre normas políticas e jurídicas, é importante fazermos a distinção entre constituição e lei. A constituição, como já mencionado, corresponde às normas de organização política do Estado. Já as leis são as regras de comportamento dirigidas aos cidadãos, instituições privadas e públicas, e aos governantes daquele Estado. É a Constituição que estabelece a forma e os critérios para que as leis sejam produzidas, e por isso uma lei só será considerada constitucional se estiver de acordo com essa forma e esses critérios. Essa proposta de estabelecer uma norma política (regra que organiza o poder), com força jurídica (a significar que seu cumprimento pode ser demandado no sistema de justiça em caso de violação), a qual governados e governantes se submetem é relativamente nova na História. A ideia de se criar um documento que obriga o Estado (Poder Executivo, Poder Legislativo, Poder Judiciário) a se submeter à lei, assim como os cidadãos, surge historicamente nos séculos XVII e XVIII no ambiente político das Revoluções Liberais 1 . O contexto era o das monarquias absolutas, que começavam a ser questionadas pelos filósofos iluministas. A concepção de igualdade entre todos trazia como corolário a limitação do poder posto: se todos nascem iguais em liberdade, não poderá o soberano limitar o súdito ao seu arbítrio. A partir daqui, a relação entre soberano e súdito se transforma na relação jurídica entre governante e governado, cuja liberdade somente encontra limites na liberdade idêntica de outro cidadão. É importante ressalvar aqui que, entendia-se por

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Tais como as Revoluções Inglesas (século XVII), a Revolução Americana (1776) e a Revolução Francesa (1789).

cidadãos apenas os homens brancos e livres, pois a ideia era a de extinguir os privilégios dos nobres, equiparando-os juridicamente aos burgueses liberais revolucionários. Mas falaremos sobre as lutas pelo reconhecimento dos Direitos Humanos das minorias políticas em outra ocasião, e fica registrada desde já a promessa por aqui. Por ora, destaquemos os direitos demandados nestas lutas sociais, e que se chamariam posteriormente Direitos Humanos de 1ª geração, correspondentes às liberdades civis: ir e vir, direito de não ser morto nem torturado, liberdade religiosa, de expressão e pensamento. Também nesse contexto foram demandados os direitos políticos, consistentes em se poder escolher o governante (votar) e participar da vida política (ser votado). A ideologia do liberalismo político se consolidou de tal forma que até hoje não se concebe uma constituição que se diga democrática sem fazer constar esses direitos como fundamentais, e mais, prevendo mecanismos para garanti-los, como o habeas corpus. O outro lado dessa moeda, contudo, se mostraria no século seguinte: no modelo do Estado liberal, a liberdade incluía a não intervenção estatal na economia. Diante da consolidação da igualdade de todos perante a lei, defendia-se a total liberdade entre esses iguais na contratação para o trabalho, o que se mostrava muito interessante economicamente no momento em que a Revolução Industrial construía suas fábricas. Afinal, se o proprietário da indústria é considerado legalmente igual ao proletário, este último é livre para estabelecer um contrato de trabalho - e se esse trabalho é exploratório e realizado em condições degradantes, isso passa a ser considerado como uma “livre escolha” do trabalhador. A desigualdade de condições na realidade social não demorou a se mostrar entre os séculos XIX e início do XX, propiciando novos movimentos sociais, como o trabalhista e a 1ª onda do movimento feminista (que, vale acrescentar, precisou incluir em suas demandas um direito fundamental de 1ª geração, o direito ao voto). As primeiras leis trabalhistas na Inglaterra e EUA foram os primeiros documentos a prever direitos sociais, hoje chamados Direitos Humanos de 2ª geração e que, diferentemente dos direitos de 1ª geração, até hoje não são consenso quanto à sua titularidade ou como dever do Estado, e por isso nem todas as constituições trazem previsões neste sentido. E no Brasil? Como os Direitos Humanos foram (ou não) incorporados às constituições brasileiras?

A 1ª Constituição brasileira data de 1824, época do Brasil Império. Embora as liberdades civis já fossem debate há cerca de cem anos na Europa, por aqui os direitos políticos logo após a Independência eram bastante limitados: o direito de voto somente era conferido para os homens de 25 anos ou mais que tivessem renda mínima de 100 mil- réis, sendo que se votava apenas para cargos do Legislativo. E, quanto às liberdade civis, a situação era ainda mais grave, uma vez que toda a população afrodescendente do país permaneceria escravizada até 1888, com a negação do próprio status de pessoa a esse segmento social. Com o golpe militar que proclamou a República em 1889, chega a nossa 2ª Constituição em 1891. Não obstante ter havido avanços importantes em relação aos direitos civis - esta foi a primeira constituição brasileira a estabelecer igualdade de todos perante a lei e a estabelecer que o Estado é laico, separando (ao menos no papel) Igreja e política - os direitos políticos ainda são bastante incipientes, pois direito de voto continua restrito aos homens, além de as eleições presidenciais serem realizadas no chamado sistema da “política do café- com-leite”, em que os Estados de São Paulo e Minas Gerais, fazendo uso de sua hegemonia econômica e política controlavam o processo eleitoral de modo a que se alternassem no poder apenas candidatos oriundos destes Estados. Em 1930, novo golpe de Estado abala a política brasileira: Getúlio Vargas rompe a hegemonia mineira-paulista e toma o poder ilegalmente, iniciando um longo período de exceção que contaria até mesmo com um conflito armado em São Paulo, deflagrado em 1932 a pretexto de se pleitear uma nova constituição e eleições. O conflito, que seria nomeado pelos paulistas como “Revolução Constitucionalista de 32”, não lograria êxito em conduzir novamente o Estado à sua anterior situação de poder político, mas em 1934 viria o novo texto constitucional, com modificações importantes quanto aos direitos políticos, como a introdução do voto secreto, a criação da Justiça Eleitoral, e o direito de voto às mulheres. Mas o grande foco se deu nos direitos sociais, com o início da regulamentação dos direitos trabalhistas e previdenciários. Embora houvesse se comprometido a convocar novas eleições em quatro anos (o que deveria ocorrer em 1938), em 1937 Getúlio Vargas dá novo golpe de Estado e impõe a Constituição de 1937, inaugurando o chamado Estado Novo e uma ditadura severa que só seria superada em violência e repressão pela ditadura militar que se instauraria a partir de 1964. A supressão dos direitos políticos e civis foi praticamente completa nesse período ditatorial civil (apoiado e garantido pelas forças armadas): o Congresso Nacional foi fechado e substituído por órgãos técnicos, enquanto o Presidente legislava por decreto (são exemplos o Código Penal e Código de Processo

Penal, ambos em vigor até hoje). Censura à imprensa, proibição de manifestações, revogação do direito a habeas corpus, prisões políticas e torturas complementavam o cenário, enquanto Getúlio buscava legitimação de seu governo pelas massas, conferindo foco nos direitos sociais com a publicação da Consolidação das Leis Trabalhistas, também por decreto e com sérias limitações à atuação sindical. Somente em 1946 uma nova Constituição é promulgada em uma experiência de relativa redemocratização, prevendo voto universal para todos os cargos, mas não para todos os brasileiros, já que os analfabetos (então representantes de parcela expressiva da população) permaneciam proibidos de votar. Embora o novo texto tenha possibilitado o retorno das liberdades civis, o direito de greve continuou restrito. A incipiente experiência democrática não duraria nem vinte anos. Em 1964, um golpe militar instauraria a nossa ditadura mais recente e também mais duradoura. Ainda que em 1967 o Congresso tenha sido impelido a aprovar um novo texto constitucional na tentativa de conferir alguma aparência de legitimidade ao regime, os Atos Institucionais editados pelos generais que tomaram o governo suprimiram os direitos políticos, cassando políticos de oposição, extinguindo partidos e determinando eleições indiretas, além de violarem gravemente as liberdades civis, com torturas, prisões arbitrárias, desaparecimentos forçados e censura prévia. Em dezembro de 1968, o regime autoritário chegaria ao seu ápice com o AI 5, que fechou o Congresso, suspendeu garantias constitucionais e deu poder ao executivo para legislar sobre todos os assuntos. Só ocorreria um prenúncio de abertura democrática em 1978 com a Lei de Anistia, e ainda se passariam dez anos até que uma nova constituição, tão democrática quanto possível, fosse aprovada. A Constituição de 1988 foi apelidada de Constituição Cidadã por prever um extenso rol de direitos e garantias fundamentais em seu artigo 5º, o que é recorrente em constituições que se seguem a regimes autoritários, em uma tentativa de assegurar que não se sofrerão novos retrocessos. É falsa a afirmação de que esta Constituição teria “muitos direitos e poucos deveres”: ao se estabelecer um direito para alguém, é decorrência lógica o surgimento do dever de não violar esse direito para todas as demais pessoas, e, principalmente para o Estado. Não é uma constituição perfeita, mas foi a constituição possível para se tentar uma transição para um período de nova tentativa democrática, tão ameaçada nestas primeiras décadas do século XXI. Todavia, isso não afasta a necessidade de não esquecermos esse passado recente, para justamente confirmarmos a

importância de um texto constitucional que, ao menos no papel, proponha que a dignidade da pessoa humana seja fundamento da República - não faz muito tempo, sequer isso estava previsto.

Autora: Maíra Zapater Doutoranda em Direitos Humanos pela Faculdade de Direito da USP, com tese sobre os Direitos Humanos das mulheres no plano internacional Especialista em Direito Penal e Processual Penal pela Escola Superior do Ministério Público Graduada em Direito (PUC-SP) e Ciências Sociais (FFLCH-USP) Professora e pesquisadora